第三章 管 轄

第十四條 【基層人民法院管轄第一審行政案件】基層人民法院管轄第一審行政案件。

條文注釋

基層人民法院包括:縣人民法院和縣級開發區人民法院、縣級市人民法院,自治縣人民法院,市轄區人民法院。基層人民法院根據地區、人口和案件情況可以設立若干人民法庭,人民法庭是基層人民法院的組成部分。當事人請求人民法院解決行政爭議的,應當依照本法關于管轄的規定,向基層人民法院(包括其派出法庭)提起訴訟,但本法規定應由中級人民法院、高級人民法院和最高人民法院管轄第一審行政案件的除外。

條文注釋

中級人民法院管轄的第一審行政案件有四種:

1.對國務院部門或者縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件。以國務院部門為被告的案件,被告級別較高,且其行政行為政策性、專業性較強,案件審理結果對社會影響較大,不宜由基層法院審理。這里所說的國務院部門,除了國務院組成部門外,也包括國務院直屬機構、直屬事業單位、部管國家局等。縣級以上地方各級人民政府包括省、自治區、直轄市、自治州、設區的市、縣、自治縣、不設區的市、市轄區的人民政府。以縣級以上地方人民政府為被告的案件主要集中在土地、林地、礦藏等所有權和使用權爭議案件、征收征用土地及其安置補償案件等,這類案件一般在當地影響較大,案件相對復雜,且易受到當地政府的干預,規定這類案件由中級人民法院管轄,有助于人民法院排除干擾。

2.海關處理的案件,即公民、法人或者其他組織對海關作出的行政行為不服向人民法院提起訴訟的案件。雖然我國設有海事法院,但是,根據《最高人民法院辦公廳關于海事行政案件管轄問題的通知》《最高人民法院關于海關行政處罰案件訴訟管轄問題的解釋》,行政案件、行政賠償案件和審查行政機關申請執行其行政行為的案件由各級人民法院行政審判庭審理,海事法院對這類案件不予審理。把海關處理的案件,規定由中級人民法院管轄,符合方便當事人進行訴訟的原則,也便于人民法院審理。

3.本轄區內重大、復雜的案件。這是一項比較靈活的規定。本轄區是指中級人民法院的轄區。“重大復雜”包括案情的疑難和輕重程度、政策性與專業性的深度與廣度、判決結果可能產生的社會影響大小等,如社會影響重大的共同訴訟、集團訴訟案件,重大涉外或者涉及港澳臺的案件。這里的“重大復雜”是相對而言的,可能會因地區和案件的不同有所不同,在審判實踐中,需要通過對具體案件的難度和影響進行衡量來具體確定。

4.其他法律規定由中級人民法院管轄的案件。這一項是銜接性規定。根據《全國人民代表大會常務委員會關于在北京、上海、廣州設立知識產權法院的決定》,知識產權法院管轄有關專利、植物新品種、集成電路布圖設計、技術秘密等專業技術性較強的第一審知識產權行政案件;北京知識產權法院管轄不服國務院行政部門裁定或者決定而提起的第一審知識產權授權確權行政案件。

●相關規定

《最高人民法院辦公廳關于海事行政案件管轄問題的通知》;《最高人民法院關于海關行政處罰案件訴訟管轄問題的解釋》;《全國人大常委會關于在北京、上海、廣州設立知識產權法院的決定》

第十六條 【高級人民法院管轄的第一審行政案件】高級人民法院管轄本轄區內重大、復雜的第一審行政案件。

條文注釋

所謂本轄區內重大、復雜的案件,是指就全省、自治區、直轄市范圍而言,案情重大,涉及面廣,具有重大影響的案件。法律沒有明確應當由高級法院管轄的“重大、復雜的行政案件”的標準和范圍。考慮到行政訴訟法主要保護公民、法人和其他組織的人身權和財產權,對于重大的人身權和財產權,應當列為重大案件。一般考慮幾個因素:一是標的金額較大。如行政處罰數額較大的,可以認為是重大的案件,當然,金額是否較大在不同經濟發展水平的地區會有不同的判斷標準,這樣就需要各地的高級人民法院根據本地區的實際情況來判斷,無法制定統一的標準;二是社會影響較大。如涉及重大公共利益的行政許可案件。判斷是否具有較大的社會影響,可以考慮當地人民群眾對案件是否關注、是否涉及群體性利益、涉案的人數是否眾多、當事人雙方矛盾是否尖銳、是否涉及重大事項等因素。此外,對于一些案件類型較新、需要統一裁判尺度、在高級人民法院轄區內具有普遍法律適用意義、受到外來阻力較大、土地征收和征用等涉及面較廣的一審行政案件等,都可以根據司法實踐的需要,由最高人民法院或者高級人民法院來判斷是否由高級人民法院管轄。

條文注釋

經復議的案件,無論復議機關改變還是維持原行政行為,既可以由最初作出行政行為的行政機關所在地人民法院管轄,也可以由復議機關所在地人民法院管轄,由當事人自行選擇。這是地域管轄的特殊規定,賦予了當事人對管轄的選擇權。根據本法第21條規定,兩個以上法院都有管轄權的情況下,原告可以選擇其中一個人民法院提起訴訟,如果原告向兩個以上人民法院都提起訴訟的,由最先立案的人民法院管轄。這樣規定也體現了對原告權利的保護,方便當事人。

第十九條 【限制人身自由行政案件的管轄】對限制人身自由的行政強制措施不服提起的訴訟,由被告所在地或者原告所在地人民法院管轄。

條文注釋

原告所在地,包括原告的戶籍所在地、經常居住地和被限制人身自由地。戶籍地為公民的戶口所在地。經常居住地是指公民離開住所地,最后連續居住滿1年以上的地方。被限制人身自由所在地,是指被告行政機關將原告強制治療等場所所在地。

在法律適用上,本條關于特殊地域管轄的規定要優先于一般地域管轄的規定,如果一個案件兼具一般和特殊兩種性質,就應當優先適用特殊地域管轄的規定。比如一個經過復議的行政案件,同時也屬于限制人身自由的行政強制措施的案件,在管轄上就應當適用本條的規定,而不應只能由復議機關所在地人民法院管轄。

第二十條 【不動產行政案件的管轄】因不動產提起的行政訴訟,由不動產所在地人民法院管轄。

條文注釋

不動產案件管轄是專屬管轄,此類案件只能由本法規定的人民法院管轄,其他法院無管轄權,當事人沒有選擇管轄的余地,人民法院之間也不得協議管轄。不動產,是指土地以及土地上的附著物,不能移動或移動會損害其用途或價值的物,如土地、房屋等。原則上,因不動產引起的行政訴訟,包括因不動產所有權、使用權發生糾紛而起訴的案件,如房屋登記、土地確權案件、房屋拆遷案件。這類行政案件適用不動產案件的管轄規定,由不動產所在地人民法院管轄。對行政行為不是直接針對不動產,但涉及不動產內容,如國有資產產權界定行為是針對包含不動產在內的整體產權作出的,則不屬于因不動產提起的訴訟。

案例 7

因不動產提起的行政訴訟,由不動產所在地人民法院管轄([2017]最高法行申8398號)

陳祥某等人以浙江省政府為被告向一審法院提起行政訴訟,訴稱,陳祥某等人在浙江省溫州市鹿城區濱江街道蔣家橋擁有合法房屋,持有建設用地使用證。2014年2月7日,陳祥某等人從浙江省溫州市國土資源局作出的復查意見中獲知浙江省政府作出的浙征土審〔2010〕5號批復。陳祥某等人就該批復向浙江省政府提交了行政復議申請書,浙江省政府于2016年4月26日作出浙政復〔2015〕46-2號行政復議決定書,維持了上述行政行為。陳祥某等人認為,浙江省政府作出的土地批復及復議行為,嚴重侵犯了其合法權益,故提起訴訟,請求撤銷浙江省政府作出的浙征土審〔2010〕5號征收土地批復具體行政行為;撤銷浙江省政府作出的浙政復〔2015〕46-2號行政復議決定書。

一審法院認為,根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十條的規定,因不動產提起的行政訴訟,由不動產所在地人民法院管轄。本案屬于因不動產提起的行政訴訟,應由不動產所在地人民法院管轄。由于案涉不動產不在一審法院轄區范圍內,故一審法院對本案無管轄權。陳作某、陳建某、繆某某并非案涉行政復議的申請人,亦不具有本案原告訴訟主體資格。綜上,陳祥某等人的起訴不符合人民法院行政訴訟的立案條件。一審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條、第五十一條第二款之規定,裁定對陳祥某等人的起訴不予立案。

二審法院以基本相同的事實和理由,裁定駁回上訴,維持一審裁定。

陳祥某等人向法院申請再審,請求:撤銷一、二審行政裁定;指令一審法院對本案立案審理或指定其他法院立案審理。

法院認為,《中華人民共和國行政訴訟法》第二十條規定:“因不動產提起的行政訴訟,由不動產所在地人民法院管轄”,本案陳祥某等人起訴的是省政府批準征地以及對征地批復的復議行為,涉及土地,屬于因不動產提起的行政訴訟,而涉案土地在溫州市,一審法院對本案不享有管轄權,陳祥某等人向一審法院提起訴訟,不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第四項規定的起訴條件。一審法院已依照法律規定向再審申請人釋明,告知其應向有管轄權的人民法院提起訴訟,但陳祥某等人堅持向一審法院起訴。一審法院裁定對陳祥某等人的起訴不予立案,二審法院裁定駁回其的上訴,均符合法律規定。綜上,陳祥某等人的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規定,裁定如下:駁回再審申請人陳祥某、陳作某、陳建某、繆某某的再審申請。

第二十一條 【選擇管轄】兩個以上人民法院都有管轄權的案件,原告可以選擇其中一個人民法院提起訴訟。原告向兩個以上有管轄權的人民法院提起訴訟的,由最先立案的人民法院管轄。

條文注釋

共同管轄是指兩個以上的法院對同一案件都有管轄權的情況。一般情況下,行政案件管轄法院只有一個,即被訴行政機關所在地法院。在有的行政案件中,會出現兩個以上法院都有管轄權的情況,形成了共同管轄。如本法第18條規定,經復議的案件,既可以由最初作出行政行為的行政機關所在地人民法院管轄,也可以由復議機關所在地人民法院管轄。如果復議機關與最初作出行政行為的行政機關不在同一轄區,就會出現兩個有管轄權的法院。本法第19條規定,對限制人身自由的行政強制措施不服提起的訴訟,由被告所在地或者原告所在地人民法院管轄。如果被告所在地與原告所在地不在同一轄區,或者原告的戶籍地、經常居住地和被限制人身自由地不在同一轄區,就會出現兩個或兩個以上有管轄權的法院。

共同管轄只是表明多個法院對同一案件都具有管轄權,并不代表多個法院可以同時或分別審理同一行政案件,該案件最終由哪個法院行使管轄權,必須根據原告的選擇來確定,原告可以選擇向其中任一法院起訴,由選定的人民法院作為案件的管轄法院。原告一旦選擇其中一個法院,該行政法院因此獲得案件的管轄權,其他法院喪失對案件的管轄權。

在理解本條時要把握以下幾點:(1)兩個以上人民法院都有管轄權的訴訟,先立案的人民法院不得將案件移送給另一個有管轄權的人民法院。(2)人民法院在立案前發現其他有管轄權的人民法院已先立案的,不得重復立案;立案后發現其他有管轄權的人民法院已先立案的,裁定將案件移送給先立案的人民法院。(3)當事人沒有選擇的法院,不能取得案件的管轄權。盡管依照法律規定某一法院對案件具有管轄權,但由于當事人沒有選擇,法院不能依職權主動要求管轄。

●相關規定

本法第18條、第19條

第二十二條 【移送管轄】人民法院發現受理的案件不屬于本院管轄的,應當移送有管轄權的人民法院,受移送的人民法院應當受理。受移送的人民法院認為受移送的案件按照規定不屬于本院管轄的,應當報請上級人民法院指定管轄,不得再自行移送。

條文注釋

移送管轄,是指人民法院受理案件后經審查,發現案件不屬于本院管轄而移送給有管轄權的人民法院處理的管轄制度,它是對管轄發生錯誤所采用的一種糾正措施。根據本條的規定,人民法院移送案件應當具備以下三個條件:(1)移送案件的人民法院已經立案受理了行政案件,即訴訟程序已經開始,但案件并未審結,仍在第一審程序中。對尚未受理的案件,不存在移送管轄的問題,應告知當事人向有管轄權的人民法院起訴。如果案件已經作出了判決,也不發生移送管轄,而是需要通過其他程序與方法予以糾正。(2)移送案件的人民法院認為自己對案件沒有管轄權。也就是說,雖已受理,但在審理過程中又發現是錯誤受理,自己對已受理的案件根本就沒有管轄權。(3)接受移送案件的人民法院依法享有管轄權。移送不得隨意移送,只能向有管轄權的人民法院移送。

案例 8

人民法院發現受理的案件不屬于自己管轄時,應當移送有管轄權的人民法院([2010]鄭行終字第41號)

一審法院認定,原告周立某系河南世通科技發展有限公司設立時的股東之一,2006年1月,王為某以河南世通科技發展有限公司名義向河南省工商行政管理局申請公司變更登記,并提交《2006年第1次(臨時)股東會議決議》、周立某名義與王為某之間的《股權轉讓協議》《收款證明》等文件,將原記載的股東人數由周立某、王為某、馬躍某三人申請變更為王為某、馬躍某二人,并將原周立某的股份全部登記在王為某名下。河南省工商行政管理局于2006年1月9日核準變更。2008年4月1日后河南世通科技發展有限公司移交至鄭州市工商行政管理局管轄。2009年3月周立某得知上述股東變更登記事實后,向鄭州市工商行政管理局申請撤銷變更登記并恢復原登記,在申請未果后,以鄭州市工商行政管理局為被告向鄭州市二七區人民法院提起行政訴訟,鄭州市二七區人民法院依法委托河南檢苑司法鑒定中心對《2006年第1次(臨時)股東會議決議》《股權轉讓協議》《收款證明》中“周立某”簽名字跡進行司法鑒定,結論為均不是周立某書寫。該案經鄭州市二七區人民法院開庭審理后認為具體行政行為系河南省工商行政管理局作出,該局應為適格被告,原告遂申請變更被告為河南省工商行政管理局。

一審法院認為,一、本案原告周立某以鄭州市工商行政管理局為被告向鄭州市二七區人民法院提起行政訴訟,在審理過程中,人民法院認定的適格被告應為河南省工商行政管理局并告知原告,原告申請變更被告為河南省工商行政管理局,該案件依法移送至我院,案件所涉法院之間移送程序符合法律規定,第三人王為某所述意見沒有根據。二、由于被告所作的變更登記依據的股東決議、股權轉讓協議、收款證明等申請材料均非原告本人簽名,導致被告所作變更登記行為發生事實錯誤,因此該登記行為應當依法撤銷,并由被告恢復原登記。判決如下:一、撤銷被告河南省工商行政管理局2006年1月9日作出的核準變更登記行為。二、限被告在本判決生效后二十日內重新作出具體行政行為。

河南省工商行政管理局上訴稱:1.河南世通科技發展有限公司申請股東變更登記時提供了完整的材料,上訴人依法審查后認為符合《公司法》《公司登記管理條例》的要求,作出核準變更登記的行為證據充分。2.河南世通科技發展有限公司偽造材料騙取工商變更登記,并不能證明上訴人核準變更登記行為違法,一審適用法律錯誤。3.一審遺漏了必須參加訴訟的當事人河南世通科技發展有限公司。4.本案一審移送至鄭州市金水區人民法院管轄,屬適用法律錯誤。綜上,一審判決錯誤,請求予以撤銷。

王為某上訴稱:1.鄭州市金水區人民法院受理本案程序違法。2.一審法院應當追加河南世通科技發展有限公司為第三人。3.判令上訴人承擔本案受理費及鑒定費沒有法律依據。因此請求撤銷一審判決。

被上訴人周立某辯稱:河南省工商行政管理局作出股東變更登記所依據的股東會議決議、股權轉讓協議、收款證明中的“周立某”簽名并非其本人書寫,應予撤銷。因此一審判決正確,應予維持。

一審第三人馬躍某未發表意見。

二審法院認為,雖然申請人在申請股東變更登記時向河南省工商管理局提交了相應的材料,但是其中的《2006年第1次(臨時)股東會議決議》《股權轉讓協議》《收款證明》中的“周立某”簽名字跡,經鑒定均不是周立某本人書寫。河南省工商行政管理局據以登記的基礎事實已不存在,故其登記行為應當予以撤銷。2.《中華人民共和國行政訴訟法》第二十一條規定:人民法院發現受理的案件不屬于自己管轄時,應當移送有管轄權的人民法院。受移送的人民法院不得自行移送。[10]故鄭州市二七區人民法院在審理中發現案件不屬于自己管轄時,將本案移送至鄭州市金水區人民法院管轄,并無不當。上訴人稱二七區法院開庭之后又將案件移送程序違法的上訴理由不能成立,本院不予支持。3.關于是否應當追加河南世通科技發展有限公司為第三人的上訴理由,因該公司的股東均已參加本案訴訟,其中王為某持有50%以上公司股份,且系該公司法定代表人,故不追加該公司為第三人,不會對案件的審理產生實質性的影響,不損害公司的合法權益。故上訴人以一審漏列第三人為由請求撤訴一審判決,本院不予支持。綜上,上訴人主要上訴理由不能成立,本院不予支持。一審判決撤銷工商變更登記事實清楚,適用法律正確,應予維持。但是股東變更登記是依申請的行為,一審判決河南省工商行政管理局重新作出具體行政行為不當,應予糾正。判決如下:

一、維持河南省鄭州市金水區人民法院(2009)金行初字第118號行政判決第一項,即撤銷被告河南省工商行政管理局2006年1月9日作出的核準變更登記行為。

二、撤銷河南省鄭州市金水區人民法院(2009)金行初字第118號行政判決第二項,即限被告在本判決生效后二十日內重新作出具體行政行為。

二審訴訟費50元,由上訴人河南省工商行政管理局、王為某各負擔25元。一審案件受理費50元,鑒定費6000元由上訴人王為某負擔。

條文注釋

指定管轄,是指上級人民法院依職權指定下級人民法院對行政案件行使管轄權。被指定的人民法院因被指定獲得了案件管轄權。指定管轄是對法定管轄的補充,其目的是使人民法院早日確定管轄權,及時進行審判,使當事人的合法權益盡快得到保護。

本條規定的指定管轄有兩種適用情形:

一是有管轄權的法院由于特殊原因不能行使管轄權的,報請上級人民法院指定管轄。在這種情況下,對管轄權的歸屬本身并沒有疑問與糾紛,只是管轄由于一些法律上或者事實上的特殊原因不能行使。法律上的原因是指由于某些法定事實使有管轄權的人民法院在法律上不能審理或繼續審理,如當事人申請回避,該人民法院不宜進行審理等。事實上的原因是指有管轄權的人民法院因不可抗力或者其他障礙不能或者難以行使管轄權,如自然災害、戰爭、意外事故等。

二是兩個以上法院對管轄權發生爭議時,協商不成的,報請共同的上級法院指定管轄。主要適用于人民法院之間管轄權爭議的指定。管轄權發生爭議,主要指管轄區域不明的案件、有共同管轄的案件、多種地域管轄并存的案件,或者對管轄的規定產生了不同理解。在這種情況下,應當由爭議雙方人民法院協商解決,協商不成的,再報請其共同上級人民法院指定管轄。