《中華人民共和國行政訴訟法》理解與適用

《中華人民共和國行政訴訟法》于1989年由第七屆全國人民代表大會第二次會議通過，1990年10月1日起實施。這部被稱為“民告官”的法律規定了行政訴訟程序的基本規則，實施以來，在解決行政爭議，推進依法行政，保護公民、法人和其他組織的合法權益等方面，發揮了重要作用。同時，隨著社會主義民主法制建設的深入推進，行政訴訟制度與社會經濟發展不協調、不適應的問題也日漸突出。人民群眾對行政訴訟中存在的“立案難、審理難、執行難”等突出問題反映強烈。為解決這些突出問題，適應依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設的新要求，2014年11月1日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，對《行政訴訟法》予以修改完善。

2014年《行政訴訟法》修改的主要內容包括：

一、關于保障當事人的訴訟權利

行政訴訟面臨的“三難”，最突出的是立案難。公民、法人或者其他組織與政府機關及其工作人員產生糾紛，行政機關不愿當被告，法院不愿受理，導致許多應當通過訴訟解決的糾紛進入信訪渠道。為通暢行政訴訟的入口，2014年修改從五個方面完善對當事人的訴權保護：

1.明確人民法院和行政機關應當保障當事人的起訴權利。

人民法院應當保障公民、法人和其他組織的起訴權利，對應當受理的行政案件依法受理。行政機關及其工作人員不得干預、阻礙人民法院受理行政案件。被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。

2.擴大受案范圍。

人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：

（1）對行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收違法所得、沒收非法財物、罰款、警告等行政處罰不服的；（2）對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施和行政強制執行不服的；（3）申請行政許可，行政機關拒絕或者在法定期限內不予答復，或者對行政機關作出的有關行政許可的其他決定不服的；（4）對行政機關作出的關于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的；（5）對征收、征用決定及其補償決定不服的；（6）申請行政機關履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的；（7）認為行政機關侵犯其經營自主權或者農村土地承包經營權、農村土地經營權的；（8）認為行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的；（9）認為行政機關違法集資、攤派費用或者違法要求履行其他義務的；（10）認為行政機關沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的；（11）認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的；（12）認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的。除上述規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件。

3.明確可以口頭起訴，方便當事人行使訴權。

起訴應當向人民法院遞交起訴狀，并按照被告人數提出副本。書寫起訴狀確有困難的，可以口頭起訴，由人民法院記入筆錄，出具注明日期的書面憑證，并告知對方當事人。

4.強化受理程序約束。

人民法院在接到起訴狀時對符合本法規定的起訴條件的，應當登記立案。對當場不能判定是否符合本法規定的起訴條件的，應當接收起訴狀，出具注明收到日期的書面憑證，并在7日內決定是否立案。不符合起訴條件的，作出不予立案的裁定。裁定書應當載明不予立案的理由。原告對裁定不服的，可以提起上訴。起訴狀內容欠缺或者有其他錯誤的，應當給予指導和釋明，并一次性告知當事人需要補正的內容。不得未經指導和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀。

人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，當事人可以向上一級人民法院起訴。上一級人民法院認為符合起訴條件的，應當立案、審理，也可以指定其他下級人民法院立案、審理。

5.明確人民法院的相應責任。

對于不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知當事人需要補正的起訴狀內容的，當事人可以向上級人民法院投訴，上級人民法院應當責令改正，并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

二、關于對規范性文件的附帶審查

公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規范性文件進行審查。前述規定的規范性文件不含規章。

人民法院在審理行政案件時，經審查認為上述規范性文件不合法的，不作為認定行政行為合法的依據，并向制定機關提出處理建議。

三、關于完善管轄制度

為了解決行政案件審理難問題，減少地方政府對行政審判的干預，在總結現行做法的基礎上，根據黨的十八屆三中全會關于探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度的精神，增加規定：經最高人民法院批準，高級人民法院可以根據審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件。對國務院部門或者縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件由中級人民法院管轄。

四、關于完善訴訟參加人制度

1.明確原告資格。

行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。有權提起訴訟的公民死亡，其近親屬可以提起訴訟。有權提起訴訟的法人或者其他組織終止，承受其權利的法人或者其他組織可以提起訴訟。

2.進一步明確被告資格。

公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告。經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告；復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告。復議機關在法定期限內未作出復議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機關是被告；起訴復議機關不作為的，復議機關是被告。兩個以上行政機關作出同一行政行為的，共同作出行政行為的行政機關是共同被告。行政機關委托的組織所作的行政行為，委托的行政機關是被告。行政機關被撤銷或者職權變更的，繼續行使其職權的行政機關是被告。

3.增加訴訟代表人制度。

修改前的《行政訴訟法》規定了共同訴訟，但未規定訴訟代表人制度。為了提高司法效率，增加規定：當事人一方人數眾多的共同訴訟，可以由當事人推選代表人進行訴訟。代表人的訴訟行為對其所代表的當事人發生效力，但代表人變更、放棄訴訟請求或者承認對方當事人的訴訟請求，應當經被代表的當事人同意。

4.細化第三人制度。

修改前的《行政訴訟法》有關第三人的規定較為原則。實踐中，行政訴訟涉及第三方利益的情形逐漸增多，完善第三人制度有利于解決行政爭議。增加規定：公民、法人或者其他組織同被訴行政行為有利害關系但沒有提起訴訟，或者同案件處理結果有利害關系的，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。人民法院判決第三人承擔義務或者減損第三人權益的，第三人有權依法提起上訴。

五、關于完善證據制度

修改前的《行政訴訟法》有關證據的規定較為簡單，總結現行做法，作如下補充修改：

1.明確被告逾期不舉證的后果。

針對被告不舉證或者拖延舉證的情況，增加規定：被告不提供或者無正當理由逾期提供證據，視為沒有相應證據。但是，被訴行政行為涉及第三人合法權益，第三人提供證據的除外。

2.完善被告的舉證制度。

為了查明事實，增加規定：被告在作出行政行為時已經收集了證據，但因不可抗力等正當事由不能提供的，經人民法院準許，可以延期提供。原告或者第三人提出了其在行政處理程序中沒有提出的理由或者證據的，經人民法院準許，被告可以補充證據。

3.明確原告的舉證責任。

修改前的《行政訴訟法》沒有規定原告的舉證責任。但在有些情況下，如果原告不舉證，就難以查清事實，作出正確的裁判。因此，需要原告承擔一定的舉證責任，增加規定：在起訴被告不履行法定職責的案件中，原告應當提供其向被告提出申請的證據。但有下列情形之一的除外：（1）被告應當依職權主動履行法定職責的；（2）原告因正當理由不能提供證據的。在行政賠償、補償的案件中，原告應當對行政行為造成的損害提供證據。因被告的原因導致原告無法舉證的，由被告承擔舉證責任。

4.完善人民法院調取證據制度。

為了規范人民法院依申請調取證據行為，增加規定：與本案有關的下列證據，原告或者第三人不能自行收集的，可以申請人民法院調取：（1）由國家機關保存而須由人民法院調取的證據；（2）涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的證據；（3）確因客觀原因不能自行收集的其他證據。

5.明確證據的適用規則。

為了規范證據使用，增強判決的公正性和說服力，增加規定：證據應當在法庭上出示，并由當事人互相質證。對涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的證據，不得在公開開庭時出示。人民法院應當按照法定程序，全面、客觀地審查核實證據。對未采納的證據應當在裁判文書中說明理由。以非法手段取得的證據，不得作為認定案件事實的根據。

六、關于完善民事爭議和行政爭議交叉的處理機制

有些行政行為引起的爭議，往往伴隨著相關的民事爭議。這兩類爭議依照《行政訴訟法》和《民事訴訟法》分別立案，分別審理，浪費了司法資源，有的還導致循環訴訟，影響司法效率，不利于保護當事人的合法權益。根據實踐中行政爭議與相關民事爭議一并審理的做法，增加規定：在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當事人申請一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。在行政訴訟中，人民法院認為行政案件的審理需以民事訴訟的裁判為依據的，可以裁定中止行政訴訟。

七、關于完善判決形式

修改前的《行政訴訟法》規定了維持判決、撤銷判決、履行判決和變更判決等四類判決形式。這些判決形式已不能完全適應審判實際需要，應予修改完善。

1.以判決駁回原告訴訟請求代替維持判決。

根據審判實際需要，規定：行政行為證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序的，或者原告申請被告履行法定職責或者給付義務理由不成立的，人民法院判決駁回原告的訴訟請求。

2.增加給付判決。

根據審判實際需要，規定：人民法院經過審理，查明被告依法負有給付義務的，判決被告履行給付義務。

3.增加確認違法或者無效判決。

根據審判實際需要，規定：行政行為有下列情形之一的，人民法院判決確認違法，但不撤銷行政行為：（1）行政行為依法應當撤銷，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的；（2）行政行為程序輕微違法，但對原告權利不產生實際影響的。

行政行為有下列情形之一，不需要撤銷或者判決履行的，人民法院判決確認違法：

（1）行政行為違法，但不具有可撤銷內容的；（2）被告改變原違法行政行為，原告仍要求確認原行政行為違法的；（3）被告不履行或者拖延履行法定職責，判決履行沒有意義的。

行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形，原告申請確認行政行為無效的，人民法院判決確認無效。

4.擴大變更判決范圍。

根據審判實際需要，規定：行政處罰明顯不當，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的，人民法院可以判決變更。人民法院判決變更，不得加重原告的義務或者減損原告的權益。但利害關系人同為原告，且訴訟請求相反的除外。

八、關于增加簡易程序

修改前的《行政訴訟法》未規定簡易程序。增加簡易程序，有利于提高審判效率，降低訴訟成本。總結現行做法，增加規定：人民法院審理下列第一審行政案件，認為事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的，可以適用簡易程序：（1）被訴行政行為是依法當場作出的；（2）案件涉及款額2000元以下的；（3）屬于政府信息公開案件的。除上述規定以外的第一審行政案件，當事人各方同意適用簡易程序的，可以適用簡易程序。發回重審、按照審判監督程序再審的案件不適用簡易程序。

適用簡易程序審理的行政案件，由審判員一人獨任審理，并應當在立案之日起45日內審結。

人民法院在審理過程中，發現案件不宜適用簡易程序的，裁定轉為普通程序。

九、關于加強人民檢察院對行政訴訟的監督

最高人民檢察院對各級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有本法第91條規定情形之一，或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，應當提出抗訴。

地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有本法第91條規定情形之一，或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案；也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。

各級人民檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權向同級人民法院提出檢察建議。

十、關于進一步明確行政機關不執行法院判決的責任

當前，行政機關不執行法院判決的問題仍較為突出。為增強法律規定的可執行性，增加規定：行政機關拒絕履行判決、裁定、調解書的，第一審人民法院可以采取下列措施：

（1）對應當歸還的罰款或者應當給付的款額，通知銀行從該行政機關的賬戶內劃撥；（2）在規定期限內不履行的，從期滿之日起，對該行政機關負責人按日處50元至100元的罰款；（3）將行政機關拒絕履行的情況予以公告；（4）向監察機關或者該行政機關的上一級行政機關提出司法建議。接受司法建議的機關，根據有關規定進行處理，并將處理情況告知人民法院；（5）拒不履行判決、裁定、調解書，社會影響惡劣的，可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留；情節嚴重，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

2017年6月27日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議對《行政訴訟法》作出了修正，在第25條增加了一款作為第4款，對人民檢察院提起行政公益訴訟作出了規定。

早在2015年，最高人民檢察院即發布了《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》，其中第2章即是對提起行政公益訴訟的規定。公益訴訟試點工作開展近兩年，試點地區檢察機關在實踐中摸索、創新，認真總結評估，對證明行之有效的經驗做法及時總結提煉、完善規范，形成了一批可復制可推廣的經驗，為公益訴訟制度的全面建立奠定了堅實基礎。實踐創新推動了理論創新。試點地區檢察機關在試點工作中摸索出的規律，符合實際需要，形成了檢察機關提起公益訴訟的基本理論共識。此次修正，即是將公益訴訟試點成果法律化，規定了在生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或社會公眾利益受到侵害的，人民檢察院應向行政機關提出檢察建議，督促其依法履責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起行政訴訟。