第二章　受案范圍

第十二條　行政訴訟受案范圍

人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：

（一）對行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收違法所得、沒收非法財物、罰款、警告等行政處罰不服的；

（二）對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施和行政強制執行不服的；

（三）申請行政許可，行政機關拒絕或者在法定期限內不予答復，或者對行政機關作出的有關行政許可的其他決定不服的；

（四）對行政機關作出的關于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的；

（五）對征收、征用決定及其補償決定不服的；

（六）申請行政機關履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的；

（七）認為行政機關侵犯其經營自主權或者農村土地承包經營權、農村土地經營權的；

（八）認為行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的；

（九）認為行政機關違法集資、攤派費用或者違法要求履行其他義務的；

（十）認為行政機關沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的；

（十一）認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的；

（十二）認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的。

除前款規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件。

理解與適用

［行政處罰案件］

行政處罰是行政機關或者法律、法規授權的組織對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織所實施的懲罰。《行政處罰法》對行政處罰的種類和程序作了規定，相關法律、法規和規章對行政處罰有實體規定。本項列舉了行政處罰法規定的六類處罰種類，但行政處罰不限于這六類，其他法律、行政法規還可以規定新的處罰種類。認為行政機關違反行政處罰的實體和程序規定，都可以向法院起訴。

［行政強制措施和行政強制執行案件］

行政強制措施是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。行政強制執行是指行政機關或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。《行政強制法》對行政強制措施的種類、行政強制執行的方式以及實施程序作了規定。行政機關違反有關《行政強制法》的程序和實體規定，可以向法院起訴。本項中的行政強制執行，僅指行政機關的強制執行，不包括法院的非訴強制執行。

［行政許可案件］

行政許可是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。《行政許可法》對行政許可的實施程序作了規定，相關法律、法規和省級人民政府規章對行政許可有實體規定。公民、法人或者其他組織申請行政許可，行政機關拒絕或者法定期限內不予答復，或者對行政機關作出的有關行政許可的準予、變更、延續、撤銷、撤回、注銷行政許可等決定不服的，可以向法院提起訴訟。本項所稱法定期限，是指《行政許可法》第42條、第43條、第44條規定的期限。

［對行政機關確認自然資源的所有權或者使用權的決定不服的案件］

根據《土地管理法》、《礦產資源法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《漁業法》、《海域使用管理法》等法律的規定，縣級以上各級政府對土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權予以確認和核發相關證書。這里的確認，包括頒發確認所有權或者使用權證書，也包括所有權或者使用權發生爭議，由行政機關作出的裁決。

需要注意，根據《行政復議法》的規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以向法院提起訴訟。根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政府對行政區劃的勘定、調整或者征用土地的決定，省、自治區、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定為最終裁決，不得向法院起訴。

［對征收、征用決定及其補償決定不服的案件］

本項所稱征收，學理上稱為行政征收，是行政機關為了公共利益的需要，依法將公民、法人或者其他組織的財物收歸國有的行政行為。本項所稱征用，學理上稱為行政征用，是行政機關為了公共利益的需要，依法強制使用公民、法人或者其他組織財物或者勞務的行政行為。根據法律規定，無論是征收還是征用，都應當依法給予權利人相應的補償。公民、法人和其他組織對征收、征用決定不服，或者對補償決定不服，除法律規定復議終局的外，都可以提起訴訟。

［對不履行法定職責不服的案件］

人身權、財產權是公民的基本權利，我國法律、法規將保護公民的人身權、財產權以及其他一些基本權利明確為行政機關的法定職責，公民的人身權、財產權等合法權益受到侵害時，如果行政機關不依法履行保護職責，屬于行政不作為，公民就可以向法院提起訴訟，要求行政機關履行職責。本項中的合法權益，主要是人身權、財產權，但不限于這兩項權利。只要法律、法規明確規定行政機關應當積極作為去保護的權利，行政機關不作為，公民、法人或者其他組織都可以提起訴訟。

［認為侵犯經營自主權或者農村土地承包經營權、農村土地經營權的案件］

經營自主權是企業、個體經營者等依法享有的調配使用自己的人力、物力、財力，自主組織生產經營活動的權利。我國已確立了市場經濟體制，各類市場主體享有廣泛的經營自主權，除法律、法規對投資領域、商品價格等事項有明確限制外，行政機關不得干預其生產經營，如果干預，企業可以向法院提起訴訟。需要注意，對國有企業而言，其生產經營受到作為出資人的國有資產管理委員會的管理，但這種管理，是從股東角度進行的，不屬于行政管理，因此，不能提起行政訴訟。

農村土地承包經營權是農村集體經濟組織的成員或者其他承包經營人依法對其承包的土地享有的自主經營、流轉、收益的權利。農村土地承包經營一般采取承包合同的方式約定雙方的權利義務，作為農村集體經營組織的發包方與作為承包方的農戶或者其他經營人之間發生的糾紛，是民事爭議，可以申請仲裁或者提起民事訴訟。如果鄉鎮政府或者縣級以上地方農村部門等干涉農村土地承包，變更、解除承包合同，或者強迫、阻礙承包方進行土地承包經營權流轉的，可以提起行政訴訟。

農村土地經營權是從農村土地承包經營權中分離出的一項權能，就是承包農戶將其承包土地流轉出去，由其他組織或者個人經營，其他組織或者個人取得土地經營權。

［認為行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的案件］

公平競爭權是市場主體依法享有的在公平環境中競爭，以實現其經濟利益的權利。我國《反壟斷法》對濫用行政權力排除、限制競爭的行為作了規定，如規定行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，限定或者變相限定單位或者個人經營、購買、使用其指定的經營者提供的商品；不得濫用行政權力，妨礙商品在地區之間的自由流通；不得濫用行政權力，以設定歧視性資質要求、評審標準或者不依法發布信息等方式，排斥或者限制外地經營者參加本地的招標投標活動；不得濫用行政權力，采取與本地經營者不平等待遇等方式，排斥或者限制外地經營者在本地投資或者設立分支機構；不得濫用行政權力，強制經營者從事本法規定的壟斷行為。《反不正當競爭法》也規定，政府及其所屬部門不得濫用行政權力，限定他人購買其指定的經營者的商品，限制其他經營者正當的經營活動；不得濫用行政權力，限制外地商品進入本地市場，或者本地商品流向外地市場。行政機關違反《反壟斷法》、《反不正當競爭法》的相關規定，經營者可以向法院提起訴訟。

［認為行政機關違法要求履行義務的案件］

行政機關向企業、個人亂集資、亂攤派、亂收費被稱為“三亂”，需要通過訴訟途徑保護行政相對人的合法權益。本項中的違法要求履行其他義務，如違法攤派勞務、協助執行公務等。按照依法行政的原則，要求公民、法人或者其他組織履行義務，必須有法律、法規的依據，沒有法定依據的，行政相對人可以拒絕，或者向法院提起訴訟。

［認為行政機關沒有支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的案件］

撫恤金，是公民因公、因病致殘或者死亡后，由民政部門發給其本人或者親屬的生活費用。主要包括因公死亡人員遺屬的死亡撫恤金和因公致傷、致殘者本人的傷殘撫恤金。公民認為符合條件應當發給撫恤金，行政機關沒有發給的，可以提起行政訴訟。

最低生活保障是國家對共同生活的家庭成員人均收入低于當地最低生活保障標準的家庭給予社會救助，以滿足低收入家庭維持基本的生活需要。最低生活保障待遇主要是按照家庭成員人均收入低于當地最低生活保障標準的差額，按月發給的最低生活保障金。

社會保險是公民在年老、疾病、工傷、失業、生育等情況下，由國家和社會提供的物質幫助。根據《社會保險法》的規定，我國的社會保險包括基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險和生育保險。社會保險經辦機構不支付社會保險待遇的，可以向法院提起訴訟，除此之外，按照《社會保險法》的規定，用人單位或者個人認為社會保險征收機構、社會保險經辦機構征收、核定社會保險費和不辦理社會保險登記、社會保險轉移接續手續等行為侵犯其社會保險權益的，也可以向法院起訴。

［認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的案件］

政府特許經營是政府通過招標等公平競爭方式，許可特定經營者經營某項公共產品或者提供某項公共服務。政府特許經營廣泛存在于城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理、城市公共交通等公用事業領域。政府特許經營一般采取協議的方式約定雙方的權利義務。

土地征收補償是指政府依法征收農村集體所有的土地所給予的補償。根據《土地管理法》的規定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償，該法還規定了補償的項目和標準。雖然該法沒有規定土地征收補償采取協議的方式，但實踐中有以協議方式確定補償的，采取協議方式確定補償，有利于減少糾紛。

房屋征收補償是行政機關征收國有或者集體土地上的房屋所給予的補償。征收國有土地上的房屋，根據《國有土地上房屋征收與補償條例》規定，可以采取訂立補償協議的方式。房屋征收部門與被征收人依照《條例》的規定，就補償方式、補償金額和支付期限、用于產權調換房屋的地點和面積、搬遷費、臨時安置費或者周轉用房、停產停業損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項，訂立補償協議。補償協議訂立后，一方當事人不履行補償協議約定的義務的，另一方當事人可以依法提起訴訟。根據該《條例》規定，達不成協議的，由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照本《條例》的規定，按照征收補償方案作出補償決定。該補償決定是行政行為，可以按照《行政訴訟法》第12條第5項提起行政訴訟。

［認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的案件］

公民、法人或者其他組織的人身權、財產權的內容極其廣泛，除上述列舉外，還有一些財產權，如股權、債權、企業產權等，沒有列舉，還有一些人身權，如姓名權、隱私權等，也沒有列舉。此外，人身權、財產權以外的其他合法權益，有的法律、法規已有規定，本條也沒有列舉，為避免遺漏，彌補列舉的不足，本條作了兜底規定。

典型案例指引

1.白文平訴漯河市公安局郾城區分局信息公開案（河南省漯河市中級人民法院〔2012〕漯行終字第47號）

案件適用要點：根據《政府信息公開條例》第33條的規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中的行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。同時，根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條的規定，公民、法人或者其他組織對公安、國家安全等機關依照《刑事訴訟法》的明確授權實施的行為不服提起訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。即公安機關的行為是否屬于依照《刑事訴訟法》的明確授權實施的行為是判斷其是否屬于人民法院行政訴訟的受案范圍的標準。立案屬于刑事訴訟程序的第一階段，只有正式立案后，刑事訴訟的程序才正式啟動，才可以進行后續的訴訟程序。若公安機關作出不予立案決定，則并未啟動《刑事訴訟法》規定的刑事訴訟程序。因此，立案之前的初步調查并非《刑事訴訟法》明確授權的行為，應屬于人民法院行政訴訟可予審查的行政行為。當事人申請公開公安機關刑事立案前的調查行為，公安機關逾期不予答復，當事人提起的行政訴訟，屬于行政訴訟的受案范圍。

2.魏永高、陳守志訴來安縣人民政府收回土地使用權批復案（中華人民共和國最高人民法院指導案例第22號）

案件適用要點：地方人民政府對其所屬行政管理部門的請示作出的批復，一般屬于內部行政行為，不可對此提起訴訟。但行政管理部門直接將該批復付諸實施并對行政相對人的權利義務產生了實際影響，行政相對人對該批復不服提起訴訟的，人民法院應當依法受理。

3.戴世華訴濟南市公安消防支隊消防驗收糾紛案（中華人民共和國最高人民法院指導案例59號）

案件適用要點：建設工程消防驗收備案結果通知含有消防竣工驗收是否合格的評定，具有行政確認的性質，當事人對公安機關消防機構的消防驗收備案結果通知行為提起行政訴訟的，人民法院應當依法予以受理。

4.王明德訴樂山市人力資源和社會保障局工傷認定案（中華人民共和國最高人民法院指導案例69號）

案件適用要點：當事人認為行政機關作出的程序性行政行為侵犯其人身權、財產權等合法權益，對其權利義務產生明顯的實際影響，且無法通過提起針對相關的實體性行政行為的訴訟獲得救濟，而對該程序性行政行為提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理。

條文參見

《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第11-16條；《行政強制法》第8條；《行政處罰法》第8、9條；《行政許可法》第7、8條；《行政復議法》第5條；《農村土地承包法》第7、8條；《反壟斷法》；《反不正當競爭法》