典型案例

沈希賢等182人訴北京市規(guī)劃委員會(huì)頒發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證糾紛案[1]

【裁判要旨】

根據(jù)環(huán)境保護(hù)法第十三條的規(guī)定，規(guī)劃部門(mén)審批建設(shè)污染環(huán)境項(xiàng)目時(shí)，在申請(qǐng)方?jīng)]有提供有關(guān)環(huán)境保護(hù)影響報(bào)告書(shū)，且建設(shè)項(xiàng)目不符合有關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的情況下，即頒發(fā)建設(shè)許可證的行為，構(gòu)成違法，應(yīng)予撤銷(xiāo)。

【案情】

原告：沈希賢等182人（名單略）。

被告：北京市規(guī)劃委員會(huì)。

第三人：中國(guó)疾病預(yù)防控制中心營(yíng)養(yǎng)與食品安全所。

第三人：中國(guó)疾病預(yù)防控制環(huán)境與健康相關(guān)產(chǎn)品安全所。

北京市規(guī)劃委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)規(guī)劃委員會(huì)）根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)城市規(guī)劃法）第三十二條之規(guī)定，于2001年12月10日向第三人原衛(wèi)生部衛(wèi)生監(jiān)督檢驗(yàn)所（已與其他單位合并為中國(guó)疾病預(yù)防控制中心營(yíng)養(yǎng)與食品安全所，以下簡(jiǎn)稱(chēng)食品安全所）、第三人原中國(guó)預(yù)防醫(yī)學(xué)科學(xué)院環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)測(cè)所（已與其他單位合并為中國(guó)疾病預(yù)防控制中心環(huán)境與健康相關(guān)產(chǎn)品安全所，以下簡(jiǎn)稱(chēng)健康安全所）頒發(fā)了2001規(guī)建字1769號(hào)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，許可第三人在朝陽(yáng)區(qū)潘家園南里7號(hào)建設(shè)二級(jí)動(dòng)物實(shí)驗(yàn)室。原告不服該《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，向北京市西城區(qū)人民法院提起行政訴訟。

原告訴稱(chēng)：我們均系北京市朝陽(yáng)區(qū)潘家園南里4號(hào)樓和6號(hào)樓的居民，與第三人的住所地僅隔一條馬路。被告規(guī)劃委員會(huì)就動(dòng)物實(shí)驗(yàn)室建設(shè)項(xiàng)目向第三人食品安全所和健康安全所核發(fā)的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，違反法定程序，不符合法律規(guī)定的精神。建設(shè)污染環(huán)境的項(xiàng)目，必須遵守國(guó)家有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理的規(guī)定。建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)，必須對(duì)建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生污染和環(huán)境作出評(píng)價(jià)，規(guī)定防治措施，經(jīng)項(xiàng)目主管部門(mén)預(yù)審并依照規(guī)定的程序報(bào)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)。環(huán)境影響報(bào)告書(shū)經(jīng)批準(zhǔn)后，計(jì)劃部門(mén)方可批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)。但規(guī)劃委員會(huì)于2000年9月11日就核定了《審定設(shè)計(jì)方案通知書(shū)》，確定了本項(xiàng)目的可行性研究結(jié)論。而本案的第三人卻在2000年12月7日才就動(dòng)物實(shí)驗(yàn)室建設(shè)項(xiàng)目向北京環(huán)境保護(hù)局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)環(huán)保局）申請(qǐng)辦理環(huán)保審批，2002年2月21日環(huán)保局才給予確定批復(fù)。由于本項(xiàng)目在可行性研究階段并未進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估，被告的審批行為顯然不符合法律規(guī)定。本案中被告核準(zhǔn)的動(dòng)物實(shí)驗(yàn)室工程設(shè)計(jì)方案中，實(shí)驗(yàn)室與原告的住宅樓之間的距離為19.09米，不符合GB14925-2001號(hào)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中關(guān)于實(shí)驗(yàn)動(dòng)物繁育、生產(chǎn)、試驗(yàn)設(shè)施應(yīng)與生活區(qū)保持大于50米距離的規(guī)定。另外，衛(wèi)生部頒布施行的《衛(wèi)生系統(tǒng)實(shí)驗(yàn)動(dòng)物管理暫行條例》規(guī)定，具有一定規(guī)模的實(shí)驗(yàn)動(dòng)物室建筑，周?chē)辽賾?yīng)有20米的衛(wèi)生隔離區(qū)，而原告住宅樓與該動(dòng)物實(shí)驗(yàn)室之間是馬路，顯然不符合衛(wèi)生隔離區(qū)的概念。本案中承擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境評(píng)價(jià)任務(wù)的中國(guó)預(yù)防醫(yī)學(xué)科學(xué)院環(huán)境衛(wèi)生與衛(wèi)生工程研究所雖具有一定資質(zhì)，但因與第三人同屬中國(guó)預(yù)防醫(yī)學(xué)科學(xué)院的下屬單位，所作的環(huán)境影響評(píng)價(jià)難免有失公正。請(qǐng)求法院撤銷(xiāo)被告為第三人頒發(fā)的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。

被告辯稱(chēng)：我委核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》是依法履行法定職責(zé)，本案的建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)單位曾組織專(zhuān)家就此進(jìn)行過(guò)論證并報(bào)行業(yè)主管部門(mén)審批。衛(wèi)生部于2000年1月作出批復(fù)，同意第三人在朝陽(yáng)區(qū)潘家園7號(hào)院內(nèi)建設(shè)清潔級(jí)動(dòng)物實(shí)驗(yàn)室。北京市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)于2001年11月下達(dá)了建設(shè)項(xiàng)目施工計(jì)劃通知書(shū)。據(jù)此，我委于2001年12月給第三人核發(fā)了《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。關(guān)于本案審批項(xiàng)目的環(huán)保問(wèn)題，除我委核發(fā)規(guī)劃許可證前衛(wèi)生部已有相關(guān)批復(fù)外，核發(fā)該規(guī)劃許可證后，環(huán)保局亦于2002年2月對(duì)該建設(shè)項(xiàng)目核發(fā)了《關(guān)于衛(wèi)生部食品衛(wèi)生檢驗(yàn)所動(dòng)物房項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告表的批復(fù)》，上述情況說(shuō)明該項(xiàng)目通過(guò)了相關(guān)專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)的批準(zhǔn)。目前的規(guī)劃審批程序并未將環(huán)保部門(mén)的意見(jiàn)作為前置條件，原告提出該項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)先經(jīng)環(huán)保部門(mén)同意后方可核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的說(shuō)法無(wú)法律依據(jù)。另外，我委在審批該建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，有關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)尚未正式實(shí)施，故不適用本案。

北京市西城區(qū)人民法院經(jīng)審理查明：

2001年12月10日，被告規(guī)劃委員會(huì)向第三人食品安全所和健康安全所頒發(fā)了編號(hào)為2001規(guī)建字1769號(hào)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，該許可證標(biāo)明的建設(shè)項(xiàng)目為二級(jí)動(dòng)物實(shí)驗(yàn)室，建設(shè)位置為朝陽(yáng)區(qū)潘家園南里7號(hào)，建設(shè)規(guī)模為2949.18平方米。許可證的附件中標(biāo)明該二級(jí)動(dòng)物實(shí)驗(yàn)室層數(shù)為地上3層，地下1層，結(jié)構(gòu)類(lèi)型為框架。原告住宅樓均位于該二級(jí)動(dòng)物實(shí)驗(yàn)室的北側(cè)，其中6號(hào)樓與該規(guī)劃建筑的間距為19.06米。

【審判】

北京市西城區(qū)人民法院認(rèn)為：

根據(jù)城市規(guī)劃法的規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴(kuò)建和改建建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程設(shè)施，必須持有關(guān)批準(zhǔn)文件向城市規(guī)劃行政主管部門(mén)提出申請(qǐng)，由城市規(guī)劃行政主管部門(mén)根據(jù)城市規(guī)劃提出的規(guī)劃設(shè)計(jì)要求，核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。被告作為城市規(guī)劃行政主管部門(mén)，有權(quán)根據(jù)建設(shè)單位的申請(qǐng)，對(duì)符合城市規(guī)劃設(shè)計(jì)要求的建設(shè)項(xiàng)目，核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第十三條的規(guī)定，建設(shè)污染環(huán)境的項(xiàng)目，必須遵守國(guó)家有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理的規(guī)定。建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)，必須對(duì)建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的污染和對(duì)環(huán)境作出評(píng)價(jià)，規(guī)定防治措施，經(jīng)項(xiàng)目主管部門(mén)預(yù)審并依照規(guī)定的程序報(bào)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)。環(huán)境影響報(bào)告書(shū)經(jīng)批準(zhǔn)后，計(jì)劃部門(mén)方可批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)。被告規(guī)劃委員會(huì)在審批該項(xiàng)目的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》時(shí)，應(yīng)當(dāng)審查第三人是否已取得了環(huán)境影響報(bào)告書(shū)，并根據(jù)衛(wèi)生部頒布施行的《衛(wèi)生系統(tǒng)實(shí)驗(yàn)動(dòng)物管理暫行條例》規(guī)定，審查申報(bào)建設(shè)的實(shí)驗(yàn)動(dòng)物室建筑是否保留至少有20米的衛(wèi)生隔離區(qū)。但是，本案中規(guī)劃委員會(huì)核準(zhǔn)的動(dòng)物實(shí)驗(yàn)室工程設(shè)計(jì)方案，實(shí)驗(yàn)室與原告的住宅樓之間的距離為19.06米，未達(dá)到規(guī)定的距離要求。規(guī)劃委員會(huì)在訴訟中向法院提交的有關(guān)證據(jù)，不足以證明其審批行為認(rèn)定事實(shí)清楚，程序正當(dāng)、合法。

據(jù)此，北京市西城區(qū)人民法院依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第（二）項(xiàng)第1目之規(guī)定，于2003年6月19日判決：

撤銷(xiāo)被告北京市規(guī)劃委員會(huì)于2001年12月10日向第三人頒發(fā)的2001規(guī)建字1769號(hào)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。

宣判后，規(guī)劃委員會(huì)不服，向北京市第一中級(jí)人民法院提起上訴。

規(guī)劃委員會(huì)的主要上訴理由是：（1）根據(jù)城市規(guī)劃法和環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定，市規(guī)劃委員會(huì)的工作職責(zé)只審查建設(shè)單位是否取得了計(jì)劃部門(mén)批準(zhǔn)的文件，只要建設(shè)單位持有該項(xiàng)目經(jīng)計(jì)劃部門(mén)批準(zhǔn)的文件，就只能認(rèn)定計(jì)劃部門(mén)據(jù)以作出該批文的前提條件包括“環(huán)境影響報(bào)告書(shū)”等問(wèn)題均已解決，規(guī)劃委員會(huì)不應(yīng)當(dāng)審查應(yīng)由其他部門(mén)審查的事項(xiàng)。（2）關(guān)于“20米衛(wèi)生隔離區(qū)”的問(wèn)題，鑒于該項(xiàng)目的特殊性，建設(shè)單位將該項(xiàng)目提交衛(wèi)生部作了審查，衛(wèi)生部同意該項(xiàng)目的設(shè)計(jì)。該批準(zhǔn)文件是建設(shè)部門(mén)核發(fā)規(guī)劃許可證的前提，規(guī)劃委員會(huì)無(wú)需對(duì)該事項(xiàng)進(jìn)行審查。（3）一審判決中認(rèn)定規(guī)劃委員會(huì)提供證據(jù)不足沒(méi)有法律根據(jù)。

案件二審期間，規(guī)劃委員會(huì)經(jīng)重新考慮后表示服從一審判決，自愿申請(qǐng)撤回上訴。

北京市第一中級(jí)人民法院認(rèn)為：

規(guī)劃委員會(huì)在上訴期間自愿申請(qǐng)撤回上訴，屬于依法處分其訴訟權(quán)利的行為，該行為未侵犯國(guó)家、集體和他人的合法權(quán)利，應(yīng)予準(zhǔn)予。

據(jù)此，北京市第一中級(jí)人民法院根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十一條的規(guī)定，于2003年10月24日裁定：

準(zhǔn)予上訴人北京市規(guī)劃委員會(huì)撤回上訴，當(dāng)事人按一審判決執(zhí)行。

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[1] 案例來(lái)源：《最高人民法院公報(bào)》2004年第3期。