典型案例

沈希賢等182人訴北京市規劃委員會頒發建設工程規劃許可證糾紛案[1]

【裁判要旨】

根據環境保護法第十三條的規定，規劃部門審批建設污染環境項目時，在申請方沒有提供有關環境保護影響報告書，且建設項目不符合有關國家標準的情況下，即頒發建設許可證的行為，構成違法，應予撤銷。

【案情】

原告：沈希賢等182人（名單略）。

被告：北京市規劃委員會。

第三人：中國疾病預防控制中心營養與食品安全所。

第三人：中國疾病預防控制環境與健康相關產品安全所。

北京市規劃委員會（以下簡稱規劃委員會）根據《中華人民共和國城市規劃法》（以下簡稱城市規劃法）第三十二條之規定，于2001年12月10日向第三人原衛生部衛生監督檢驗所（已與其他單位合并為中國疾病預防控制中心營養與食品安全所，以下簡稱食品安全所）、第三人原中國預防醫學科學院環境衛生監測所（已與其他單位合并為中國疾病預防控制中心環境與健康相關產品安全所，以下簡稱健康安全所）頒發了2001規建字1769號《建設工程規劃許可證》，許可第三人在朝陽區潘家園南里7號建設二級動物實驗室。原告不服該《建設工程規劃許可證》，向北京市西城區人民法院提起行政訴訟。

原告訴稱：我們均系北京市朝陽區潘家園南里4號樓和6號樓的居民，與第三人的住所地僅隔一條馬路。被告規劃委員會就動物實驗室建設項目向第三人食品安全所和健康安全所核發的《建設工程規劃許可證》，違反法定程序，不符合法律規定的精神。建設污染環境的項目，必須遵守國家有關建設項目環境保護管理的規定。建設項目的環境影響報告書，必須對建設項目產生污染和環境作出評價，規定防治措施，經項目主管部門預審并依照規定的程序報環境保護行政主管部門批準。環境影響報告書經批準后，計劃部門方可批準建設項目設計任務書。但規劃委員會于2000年9月11日就核定了《審定設計方案通知書》，確定了本項目的可行性研究結論。而本案的第三人卻在2000年12月7日才就動物實驗室建設項目向北京環境保護局（以下簡稱環保局）申請辦理環保審批，2002年2月21日環保局才給予確定批復。由于本項目在可行性研究階段并未進行環境影響評估，被告的審批行為顯然不符合法律規定。本案中被告核準的動物實驗室工程設計方案中，實驗室與原告的住宅樓之間的距離為19.09米，不符合GB14925-2001號國家標準中關于實驗動物繁育、生產、試驗設施應與生活區保持大于50米距離的規定。另外，衛生部頒布施行的《衛生系統實驗動物管理暫行條例》規定，具有一定規模的實驗動物室建筑，周圍至少應有20米的衛生隔離區，而原告住宅樓與該動物實驗室之間是馬路，顯然不符合衛生隔離區的概念。本案中承擔建設項目環境評價任務的中國預防醫學科學院環境衛生與衛生工程研究所雖具有一定資質，但因與第三人同屬中國預防醫學科學院的下屬單位，所作的環境影響評價難免有失公正。請求法院撤銷被告為第三人頒發的《建設工程規劃許可證》。

被告辯稱：我委核發《建設工程規劃許可證》是依法履行法定職責，本案的建設項目建設單位曾組織專家就此進行過論證并報行業主管部門審批。衛生部于2000年1月作出批復，同意第三人在朝陽區潘家園7號院內建設清潔級動物實驗室。北京市城鄉建設委員會于2001年11月下達了建設項目施工計劃通知書。據此，我委于2001年12月給第三人核發了《建設工程規劃許可證》。關于本案審批項目的環保問題，除我委核發規劃許可證前衛生部已有相關批復外，核發該規劃許可證后，環保局亦于2002年2月對該建設項目核發了《關于衛生部食品衛生檢驗所動物房項目環境影響報告表的批復》，上述情況說明該項目通過了相關專業管理部門的批準。目前的規劃審批程序并未將環保部門的意見作為前置條件，原告提出該項目應當先經環保部門同意后方可核發《建設工程規劃許可證》的說法無法律依據。另外，我委在審批該建設項目時，有關國家標準尚未正式實施，故不適用本案。

北京市西城區人民法院經審理查明：

2001年12月10日，被告規劃委員會向第三人食品安全所和健康安全所頒發了編號為2001規建字1769號《建設工程規劃許可證》，該許可證標明的建設項目為二級動物實驗室，建設位置為朝陽區潘家園南里7號，建設規模為2949.18平方米。許可證的附件中標明該二級動物實驗室層數為地上3層，地下1層，結構類型為框架。原告住宅樓均位于該二級動物實驗室的北側，其中6號樓與該規劃建筑的間距為19.06米。

【審判】

北京市西城區人民法院認為：

根據城市規劃法的規定，在城市規劃區內新建、擴建和改建建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程設施，必須持有關批準文件向城市規劃行政主管部門提出申請，由城市規劃行政主管部門根據城市規劃提出的規劃設計要求，核發建設工程規劃許可證。被告作為城市規劃行政主管部門，有權根據建設單位的申請，對符合城市規劃設計要求的建設項目，核發《建設工程規劃許可證》。

根據《中華人民共和國環境保護法》第十三條的規定，建設污染環境的項目，必須遵守國家有關建設項目環境保護管理的規定。建設項目的環境影響報告書，必須對建設項目產生的污染和對環境作出評價，規定防治措施，經項目主管部門預審并依照規定的程序報環境保護行政主管部門批準。環境影響報告書經批準后，計劃部門方可批準建設項目設計任務書。被告規劃委員會在審批該項目的《建設工程規劃許可證》時，應當審查第三人是否已取得了環境影響報告書，并根據衛生部頒布施行的《衛生系統實驗動物管理暫行條例》規定，審查申報建設的實驗動物室建筑是否保留至少有20米的衛生隔離區。但是，本案中規劃委員會核準的動物實驗室工程設計方案，實驗室與原告的住宅樓之間的距離為19.06米，未達到規定的距離要求。規劃委員會在訴訟中向法院提交的有關證據，不足以證明其審批行為認定事實清楚，程序正當、合法。

據此，北京市西城區人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第1目之規定，于2003年6月19日判決：

撤銷被告北京市規劃委員會于2001年12月10日向第三人頒發的2001規建字1769號《建設工程規劃許可證》。

宣判后，規劃委員會不服，向北京市第一中級人民法院提起上訴。

規劃委員會的主要上訴理由是：（1）根據城市規劃法和環境保護法的規定，市規劃委員會的工作職責只審查建設單位是否取得了計劃部門批準的文件，只要建設單位持有該項目經計劃部門批準的文件，就只能認定計劃部門據以作出該批文的前提條件包括“環境影響報告書”等問題均已解決，規劃委員會不應當審查應由其他部門審查的事項。（2）關于“20米衛生隔離區”的問題，鑒于該項目的特殊性，建設單位將該項目提交衛生部作了審查，衛生部同意該項目的設計。該批準文件是建設部門核發規劃許可證的前提，規劃委員會無需對該事項進行審查。（3）一審判決中認定規劃委員會提供證據不足沒有法律根據。

案件二審期間，規劃委員會經重新考慮后表示服從一審判決，自愿申請撤回上訴。

北京市第一中級人民法院認為：

規劃委員會在上訴期間自愿申請撤回上訴，屬于依法處分其訴訟權利的行為，該行為未侵犯國家、集體和他人的合法權利，應予準予。

據此，北京市第一中級人民法院根據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十一條的規定，于2003年10月24日裁定：

準予上訴人北京市規劃委員會撤回上訴，當事人按一審判決執行。

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[1] 案例來源：《最高人民法院公報》2004年第3期。