第二節　外部性與規模經濟

地方政府權力的范圍和邊界，由行政區劃決定。我國實行“屬地管理”，地方事權與行政區劃密不可分，所以我們先從行政區劃角度來分析權力劃分。影響行政區劃的首要因素是“外部性”，這是個重要的經濟學概念，簡單來說就是人的行為影響到了別人。在公共場合抽煙，讓別人吸二手煙，是負外部性；打流感疫苗，不僅自己受益，也降低了他人的感染風險，是正外部性。

一件事情該不該由地方自主決定，可以從外部性的角度來考慮。若此事只影響本地，沒有外部性，就該由本地全權處理；若還影響其他地方，那上級就該出面協調。比如市里建個小學，只招收本市學生，那市里就可以做決定。但如果本市工廠污染了其他城市，那排污就不能只由本市說了算，需要省里協調。如果污染還跨省，可能就需要中央來協調。因此行政區域大小應該跟政策影響范圍一致。若因行政區域太小而導致影響外溢、需要上級協調的事情過多，本級政府也就失去了存在的意義。反過來講，行政區劃也限定了地方可調配的資源，限制了其政策的影響范圍。

公共物品和服務的邊界

按照經典經濟學的看法，政府的核心職能是提供公共物品和公共服務，比如國防和公園。這類物品一旦生產出來，大家都能用，用的人越多就越劃算——因為建造和維護成本也分攤得越薄，這就是“規模經濟”。但絕大部分公共物品只能服務有限人群。一個公園雖然免費，但人太多就會擁擠，服務質量會下降，且住得遠的人來往不便，所以公園不能只建一個。一個城市總要劃分成不同的區縣，而行政邊界的劃分跟公共服務影響范圍有關。一方面，因為規模經濟，覆蓋的人越多越劃算，政區越大越好；另一方面，受制于人們獲取這些服務的代價和意愿，政區不能無限擴大。(9)

這道理看似不起眼，但可以幫助我們理解很多現象，小到學區劃分、大到國家規模。比如，古代王朝搞軍事擴張，朝廷就要考慮擴張的限度。即便有實力，是否就越大越好？政府職能會不會鞭長莫及？邊遠地區的人是否容易教化和統治？漢武帝時武功極盛，但對國家資源的消耗也大。等到其子昭帝繼位，便召開了歷史上著名的“鹽鐵會議”，辯論武帝時的種種國策，其會議記錄就是著名的《鹽鐵論》。其中《地廣第十六》中就有關于國土擴張的辯論，反對方說：“秦之用兵，可謂極矣，蒙恬斥境，可謂遠矣。今踰蒙恬之塞，立郡縣寇虜之地，地彌遠而民滋勞……張騫通殊遠，納無用，府庫之藏，流于外國……”意思是邊遠之地物產沒什么用，人也野蠻，而且那么遠，制度也不容易實施，實在沒必要擴張。這些話頗有道理，支持方不易反駁，于是就開始了人身攻擊。(10)

其實按照我們的理論，人身攻擊大可不必，若想支持擴張，多說說規模經濟的好處便是。美國獨立戰爭結束后，13個州需要決定是否建立一個中央聯邦政府。反對的人不少。畢竟剛打跑了英國主子，何必馬上給自己立個新主子？所以贊同的人就得想辦法說服民眾，宣傳聯邦的好處，他們寫了不少文章，這些小文章后來就成了美國的國民經典《聯邦黨人文集》。其中編號第13的文章出自漢密爾頓之手，正是講一個大政府比13個小政府更省錢的道理，也就是規模經濟。

政府公共服務的覆蓋范圍也與技術和基礎設施有關。比如《新聞聯播》，是不是所有人都有電視或網絡可以收看？是不是所有人都能聽懂普通話？是不是所有人的教育水平都能聽懂基本內容？這些硬件和軟件的基礎非常重要。所以秦統一六國后，立刻就進行了“車同軌、書同文”以及統一貨幣和度量衡的改革。

以公共物品的規模經濟和邊界為切入點，也可以幫助理解中央和地方政府在分工上的一些差異。比如國防支出幾乎全部歸中央負擔，因為國防體系覆蓋全體國民，不能遺漏任何一個省。而中小學教育受制于校舍和老師等條件，規模經濟較小，主要覆蓋當地人，所以硬件和教師支出大都歸地方負擔。但教材內容卻不受物理條件限制，而且外部性極強。如果大家都背誦李白、杜甫、司馬遷的作品，不僅能提高自身素養，而且有助于彼此溝通，形成共同的國民意識，在一些基本問題和態度上達成共識。所以教育的日常支出雖由地方負責，但教材編制卻由中央主導，教育部投入了很多資源。2019年底，教育部印發《中小學教材管理辦法》，加強了國家統籌，對思想政治（道德與法治）、語文、歷史課程教材，實行國家統一編寫、統一審核、統一使用。

假如各個市、各個縣所提供的公共服務性質和內容都差不多，基礎設施水平也沒什么差異，那各地的行政區劃面積是不是就該相等呢？當然也不是，還要取決于影響公共服務效果的其他因素。

人口密度、地理與文化差異

第一個重要因素是人口密度。我國幅員遼闊，但人口分布極不平衡。如果從黑龍江的璦琿（今黑河市南）到云南的騰沖之間畫一條直線，把國土面積一分為二，東邊占了43%的面積卻住了94%的人口，而西邊占了57%的面積卻只住了6%的人口。(11)西邊人口密度比東邊低得多，行政單位面積自然就大得多。面積最大的四個省級單位（新疆、西藏、內蒙古、青海）都在西邊，合計占國土面積的一半。新疆有些地區的面積比東部一個省的面積還要大，但人口卻尚不及東部一個縣多。(12)

按人口密度劃分行政區域的思路非常自然。提供公共物品和服務需要成本，人多，不僅稅收收入多，而且成本能攤薄，實現規模收益。人口稠密的地方，在比較小的范圍內就可以服務足夠多的人，實現規模收益，因此行政區域面積可以小一些；而地廣人稀的地方，行政區域就該大一些。中國歷代最重要的基層單位是縣，而縣域的劃分要依據人口密度，這是早在秦漢時期就定下的基本規則之一，所謂“民稠則減，稀則曠”（《漢書·百官公卿表》）。隨著人口密度的增加，行政區域的面積應該越變越小，數目則應該越變越多。所以隨著古代經濟中心和人口從北方轉移到南方，行政區劃也就慢慢從“北密南稀”變成了“南密北稀”。以江西為例，西漢時轄19縣，唐朝變成34縣，南宋時更成為糧食主產區，達到68縣，清朝進一步變成81縣。(13)

第二個重要因素是地理條件。古代交通不便，山川河流也就成了行政管理的自然邊界，歷史地理學家稱之為“隨山川形變”，由唐朝開國后提出：“然天下初定，權置州郡頗多，太宗元年，始命并省，又因山川形便，分天下為十道”（《新唐書·地理志》）。所謂“十道”，基本沿長江、黃河、秦嶺等自然邊界劃分。唐后期演化為40余方鎮，很多也以山川為界，比如江西和湖南就以羅霄山脈為界，延續至今。現今省界中仍有不少自然邊界：海南自不必說，山西、陜西以黃河為界，四川、云南、西藏則以長江（金沙江）為界，湖北、重慶以巫山為界，廣東、廣西則共屬嶺南。

第三個重要因素是語言文化差異。漢語的方言間有差異，漢語與少數民族語言也有差異。若語言不通，政務管理或公共服務可能就需要差異化，成本會因此增加，規模收益降低，從而影響行政區域劃分。當然，語言差異和地理差異高度相關。方言之形成，多因山川阻隔而交流有限。世界范圍內，一國若地形或適耕土地分布變異大，人口分布就比較分散，國內的語言變異往往也就更豐富。(14)

我國各省間方言不同，影響了省界劃分。而省內市縣之間，口音也常有差異，這影響了省內的行政區劃。浙江以吳語方言復雜多變聞名，而吳語方言的分布與省內地市的劃分高度重合：臺州屬于吳語臺州片，溫州屬于甌江片，金華則屬于婺州片。同一市內，語言文化分布也會影響到區縣劃分。杭州下轄的淳安和建德兩縣，屬于皖南的徽文化和徽語區，而其他縣及杭州市區，則屬于吳語區的太湖片。感興趣的讀者可以對比行政區劃地圖與《中國語言地圖集》，非常有意思。

理解了這些因素，就能理解很多政策和改革。比如，隨著經濟活動和人口集聚，需要打破現有的行政邊界，在更大范圍內提供無縫對接的標準化公共服務，所以就有了各種都市圈的規劃，有些甚至上升到了國家戰略，比如長三角一體化、京津冀一體化、粵港澳大灣區等。再比如，地理阻隔不利溝通，但隨著基礎設施互聯互通，行政區劃也可以簡化，比如撤縣設區。此外，理解了方言和文化的多樣性，也就理解了推廣普通話和共同的文化歷史教育對維護國家統一的重要性。

當然，無論是人口密度、地理還是語言文化，都只是為理解行政區劃勾勒了一個大致框架，無法涵蓋所有復雜情況。其一，人口密度變化頻繁，但行政區域的調整要緩慢得多。雖然一些人口流入地可以“撤縣建區”來擴張城市，但人口流出地卻很少因人口減少去裁撤行政單位，一般只是合并一些公共設施來降低成本，比如撤并農村中小學。其二，古代行政區劃除“隨山川形變”外，也遵循“犬牙交錯”原則，即為了政治穩定需要，人為打破自然邊界，不以天險為界來劃分行政區，防止地方勢力依天險制造分裂。元朝在這方面走了極端，設立的行省面積極大，幾乎將主要天險完全消融在各行省內部，但效果并不好。其三，方言與文化區域經常被行政區劃割裂。比如客家話雖是主要方言，但整個客家話大區被江西、福建、廣東三省分割。再比如有名的蘇南、蘇北之分：蘇州、無錫、常州本和浙江一樣同屬吳語區，卻與講江淮官話的蘇北一道被劃進了江蘇省。

行政交界地區的經濟發展

我國經濟中有個現象：處在行政交界（尤其是省交界處）的地區，經濟發展普遍比較落后。省級的陸路交界線共66條，總長度5.2萬公里，按邊界兩側各15公里計算，總面積約156萬平方公里，占國土面積的六分之一。然而，在2012年592個國家扶貧開發工作重點縣中，卻有超過一半位于省交界處，貧困發生率遠高于非邊界縣。(15)

這一俗稱“三不管地帶”的現象，也可以用公共物品規模效應和邊界的理論來解釋。首先，一省之內以省會為政治經濟中心，人口最為密集，公共物品的規模經濟效應最為顯著。但幾乎所有省會（除南京和西寧外）無一臨近省邊界，這種地理距離限制了邊界地區獲取公共資源。其次，省邊界的劃分與地理條件相關。諸多省界縣位于山區，坡度平均要比非省界縣高35%，不利于經濟發展，比如山西、河北邊界的太行山區，江西、福建邊界的武夷山區，湖北、河南、安徽邊界的大別山區等。再次，省界劃分雖與方言和地方文化有關，但并不完全重合。一省之內主流文化一般集中在省會周圍，而省界地區往往是本省的非主流文化區，其方言也有可能與主流不同。比如江西、福建、廣東交界處的客家話區，與三省主流的贛語、閩語、粵語都不相同。再比如安徽北部，基本屬于河南、山東一脈的中原官話區，與省內主流的江淮官話不同。這些邊界地區，在本省之內與主流文化隔閡，而與鄰省同文化區的交流又被行政邊界割裂，不利于經濟發展。(16)

這些因素在民國時期已存在，所以“三不管地帶”才為革命時期的中國共產黨提供了廣闊空間。家喻戶曉的革命圣地井岡山，就位于湖南、江西交界處的羅霄山脈之中。其他很多著名的革命根據地也在省界處，比如陜甘寧邊區、晉察冀邊區、鄂豫皖邊區、湘鄂贛邊區等。紅軍長征中非常重要的“四渡赤水”，就發生在川黔滇邊界的赤水河地區。(17)

從公共物品角度看，邊界地區首先面臨的是基礎設施如道路網絡的不足。20世紀八九十年代，省邊界處的“斷頭路”并不罕見。1992年我從內蒙古乘車到北京，途經山西和河北，本來好好的路，到了省界處路況就變差，常常要繞小道。若是晚間，還有可能遇到“路霸”。即使到了2012年，路網交通中的“邊界效應”（省界地區路網密度較低）依然存在，雖然比以前改善了很多。即使在排除了經濟發展、人口密度、地形等因素之后，“邊界效應”也還是存在的，不過只限于由省政府投資的高速公路和省道中，在由中央政府投資的國道和鐵路中則不存在，可見省政府不會把有限的資源優先配置到邊界地區。(18)隨著經濟發展和我國基礎設施建設的突飛猛進，如今省界處的交通已不再是大問題。

另一個曾長期困擾邊界公共治理的問題是環境污染，尤其是跨省的大江、大河、大湖，比如淮河、黃河、太湖等流域的污染。這是典型的跨區域外部性問題。直到中央在2003年提出“科學發展觀”，并且在“十五”和“十一五”規劃中明確了降低水污染的具體目標之后，水質才開始顯著改善。但省界處的問題依然沒有完全解決。一些省份把水污染嚴重的企業集中到了本省邊緣的下游區域，雖然本省的平均污染水平降低了，下游省份的污染卻加重了。(19)

跨區域外部性問題可以通過跨區域的共同上級來協調，這也是為什么行政區域不僅要做橫向劃分，也要做縱向的上下級劃分。下級之間一旦出現了互相影響、難以單獨決斷的事務，就要訴諸上級決策。反過來看，各級政府的權力都是由上級賦予的，而下放哪些權力也和外部性有關。在外部性較小的事務上，下級一般會有更大決策權。雖然從原則上說，上級可以干預下級的所有事務，但在現實工作中，干預與否、干預到什么程度、能否達到干預效果，都受制于公共事務的外部性大小、規模經濟、跨地區協調的難度等。

行政邊界影響經濟發展，地方保護主義和市場分割現象今天依然存在，尤其在生產要素市場上，用地指標和戶籍制度對土地和人口流動影響很大。從長期看，消除這種現象需要更深入的市場化改革。但在中短期內，調整行政區劃、擴大城市規模乃至建設都市圈也能發揮作用。目前的行政區劃繼承自古代社會和計劃經濟時期，并不能完全適應工業與現代服務業急速的發展和集聚。而且在像中國這樣一個地區差異極大的大國，建設產品和要素的全國統一大市場必然是個長期過程，難免要先經過區域性整合。

區域性整合的基本單位是城市，但在城市內部，首先要整合城鄉。在市管縣體制下，隨著城市化的發展，以工業和服務業為經濟支柱的市區和以農業為主的縣城之間，對公共服務需求的差別會越來越大。調和不同需求、利用好有限的公共資源，就成了一大難題。改革思路有二：一是加強縣的獨立性和自主性，弱化其與市區的聯系。第二章將展開討論這方面的改革，包括擴權強縣、撤縣設市、省直管縣等。二是擴張城市，撤縣設區。1983—2015年，共有92個地級市撤并了134個縣或縣級市。(20)比如北京市原來就8個區，現在是16個，后來的8個都是由縣改區，如通州區（原通縣）和房山區（原房山縣）。上海現有16個市轄區，青浦、奉賢、松江、金山等區也是撤縣設區改革的結果。

撤縣設區擴張了城市面積，整合了本地人口，將縣城很多農民轉化為了市民，有利于充分利用已有的公共服務，發揮規模收益。很多撤縣設區的城市還吸引了更多外來人口。(21)這些新增人口擴大了市場規模，刺激了經濟發展。撤縣設區也整合了對城市發展至關重要的土地資源。隨著區縣合并，市郊縣的大批農村土地被轉為城市建設用地，為經濟發展提供了更大空間。但在這個過程中，由于城鄉土地制度大不相同，產生了很多矛盾和沖突，之后章節會詳細討論。