前言

古語有云“郡縣治，天下安”，在新時代，這句話可以理解為“基層治，天下安”！基層治理是國家治理的基石，基層治理成效直接影響國家治理體系和治理能力現代化，關乎我們黨的執政基礎，關乎我們國家的長治久安，關乎廣大人民群眾的切身利益。我國的基層治理是一個涉及諸多因素、錯綜復雜的社會政治過程，既包含黨委領導，又涉及政府治理，還兼具基層群眾自治；既具有明確的黨內法規，又有系統的國家法律法規，還兼容城鄉社區民約效力；既有國家不同形式的嵌入，又有社區內外各種社會組織和市場力量的參與，還有駐區或駐地黨政機關、企事業單位及其干部職工的“報到”。

黨的十九大報告指出：“經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發展新的歷史方位。”在這個新的時代，黨建引領基層治理成為我國基層治理的獨特優勢，是應對上述復雜基層治理的基本方向和具體措施，也是推動我國基層治理創新發展的根本路徑。僅從我國打贏新冠肺炎疫情防控阻擊戰就可以看出，街道、鄉鎮與居（村）及社區筑牢了聯防聯控的第一線，在抗擊疫情中發揮了巨大的作用。

關于基層黨組織建設以及黨建引領基層治理問題，黨的十九大報告明確指出：“黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎。要以提升組織力為重點，突出政治功能，把企業、農村、機關、學校、科研院所、街道社區、社會組織等基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘。”在2020年6月29日中共中央政治局第二十一次集體學習的講話中，習近平總書記把中央和國家機關比喻為貫徹落實黨中央決策部署的“最初一公里”，把地方黨委比喻為“中間段”，把基層黨組織比喻為“最后一公里”，要求堅持大抓基層的鮮明導向，抓緊補齊基層黨組織領導基層治理的各種短板，把各領域基層黨組織建設成為實現黨的領導的堅強戰斗堡壘，充分發揮廣大黨員在改革發展穩定中的先鋒模范作用。2020年7月22日至24日，習近平總書記在吉林考察時指出，一個國家治理體系和治理能力的現代化水平很大程度上體現在基層。基礎不牢，地動山搖。要不斷夯實基層社會治理這個根基。要推動黨組織向基層延伸，把基層的工作做好，這樣才能“任憑風浪起，穩坐釣魚臺”。由此可見，黨建引領基層治理任重道遠，且影響我國未來的發展。

當前，我國基層治理正處于轉型的關鍵時期，如何通過基層黨建將黨的十九屆四中全會提出的制度優勢更好轉化為基層治理效能，如何完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐“七位一體”的社會治理體系，如何建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體？為此，我們結合基層黨組織建設、基層治理的歷史發展，現有的與基層治理有關的黨內法規、政策文件等，以及全國各地基層黨建、基層治理以及黨建引領基層治理的實踐探索得失，提出黨建引領力。對基層來說，基層黨組織在黨中央和上級黨組織的領導下，通過自身建設而形成的作用于基層治理場域、引領基層治理的核心能力就是基層黨建引領力。我們也希望，基層黨組織通過提升黨建引領力，強化黨建引領基層治理。

黨建引領力是新時代黨建創新發展的產物，是新時代更好實現國家治理的必然要求。黨建引領力是黨建引領基層治理的新能力，這個所謂的“新”，非但不是無源之水、無本之木，而是在繼承黨建引領基層治理的優秀理念、制度、機制、措施等的基礎上的推陳出新、滌故更新。這是對黨建引領基層治理的進一步升華，是在基層黨組織建設和基層治理的有機融合、雙向賦能、共同發展過程中實現基層黨組織建設、基層治理和黨建引領基層治理的三方共進。

提升黨建引領力、強化黨建引領基層治理涉及的治理主體可分為兩類。一類是組織。主要分為兩部分。第一部分包括街道、鄉鎮黨（工）委、政府及其內設機構、下屬單位（以下簡稱街鎮），城鄉社區或居村黨組織和群眾自治組織（以下簡稱社區“兩委”或居村“兩委”），經濟組織（如農村集體經濟組織），社會組織，駐區其他所有黨政機關、企事業單位，以及其他社會力量、市場主體。第二部分是地方各級黨委和政府，按照我國條塊結合、以塊為主的原則，省（自治區、直轄市）應制定縣（市、區）職能部門、街道、鄉鎮在社區治理方面的權責清單；依法厘清街鎮、居村群眾性自治組織〔即居（村）民委員會〕權責邊界，明確居（村）民委員會承擔的社區工作事項清單，以及協助政府的社區工作事項清單等。這次新冠肺炎疫情的應對再次說明上述權責清單、邊界的重要性，以及盡快對其進行調整、完善、優化的必要性。而縣（市、區）黨委、政府及其內設機構、下屬單位，除了領導或指導街鎮各項工作，還對街鎮黨建引領基層治理負有重要責任。當然，就黨建引領基層治理來講，主要是指第一部分，但與第二部分密切相關，甚至在某種程度上受制于或由第二部分決定。另一類是個人。主要包括街鎮、社區干部或工作人員（以下簡稱基層干部）以及所有社區居民。從社區居民的角度看，所有人都生活在或城或鄉的社區之中，那么所有人都是所住社區的治理主體。其中，基層干部、黨員與各級黨代會代表、人代會代表、政協委員和先進模范人物尤其重要。

提升黨建引領力、強化黨建引領基層治理涉及黨建內容，因此，黨的十九大報告指出：“堅持和加強黨的全面領導，堅持黨要管黨、全面從嚴治黨，以加強黨的長期執政能力建設、先進性和純潔性建設為主線，以黨的政治建設為統領，以堅定理想信念宗旨為根基，以調動全黨積極性、主動性、創造性為著力點，全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，把制度建設貫穿其中，深入推進反腐敗斗爭，不斷提高黨的建設質量，把黨建設成為始終走在時代前列、人民衷心擁護、勇于自我革命、經得起各種風浪考驗、朝氣蓬勃的馬克思主義執政黨。”

因此，本書是寫給廣大基層黨組織，以及以基層黨員干部、各級黨代會代表、人代會代表、政協委員和先進模范人物為主體的城鄉社區居民的。內容包括如何加強基層黨建，提升基層黨建引領力，以應對基層治理新挑戰，達到強化黨建引領基層治理，完善基層治理體系，構建基層治理新格局，推進基層治理轉型，將我國制度優勢更好轉化為基層治理實效之目的。本書由三部分組成。

第一部分是第一章，系統總結基層治理的痛點與難點、基層治理的轉型與著力點；著重論述了黨建引領基層治理的發展，提出黨建引領力的概念，并分析基層黨建引領力從哪里來、是什么及其重要作用。

第二部分是第二章到第七章，分別解讀了黨建引領力六個要素——政治引領力、思想引領力、組織引領力、作風引領力、紀律引領力和制度引領力（含反腐倡廉）的價值、來龍去脈與提升之策，實現對基層治理的政治引領、思想引領、組織引領、作風引領、紀律引領和制度引領。

第三部分是第八章，論述了從黨建引領力對三個關系的調節來實現黨建引領基層治理，即基層黨組織同基層群眾的黨群關系、基層黨組織同基層政府的黨政關系，以及基層黨組織同基層群眾自治組織、群團組織、社會組織、行業協會商會、駐區機關企事業單位等基層各類組織之間的合作伙伴關系，涉及政黨、政府和社會三個方面。

需要說明的是，一方面，廣大基層黨員干部以及基層先進模范人物是我們黨的寶貴財富，是我國第一資源——人力資源的重要組成部分，是基層的骨干、生力軍。基層是實踐的火熱疆場，擁有干事創業的廣闊舞臺，扎根基層的廣大黨員干部，需要強大的能力和心力。他們的素養、能力決定著黨建引領基層治理的速度、高度和深度，決定著基層治理發展的方向、質量和現代化程度。另一方面，本書對各地黨建引領基層治理的具體成績著墨不多，這并非是對黨建引領基層治理取得的成績視而不見，而是秉持問題導向，去研究問題、解決問題。正如習近平總書記在中央政治局第十五次集體學習時講到執政70年，他一針見血地指出：“我們黨作為世界第一大黨，沒有什么外力能夠打倒我們，能夠打倒我們的只有我們自己。”講到我們黨面臨的問題和挑戰，他又毫不回避地說道：“嚴重的問題不是存在問題，而是不愿不敢直面問題、不想不去解決問題。”讓我們一起，從黨建引領基層治理的具體問題開始，開啟發現問題、分析問題和解決問題之道！

本書由臧文杰撰寫提綱、書稿初稿，滕玉成與臧文杰商定提綱，并由滕玉成統稿、定稿。另外，黃嘉鴻在提綱修改和提供參考資料、中央政策文件、各地探索經驗等方面做了大量工作。在撰寫過程中，我們參考了大量資料，除文內已注明的以外，尚借鑒了一些專家、學者的觀點以及案例與權威網站資料，在此，一并表示衷心的感謝！

黨建引領基層治理正在闊步前行，各地經驗不斷涌現，我們提出黨建引領力這一概念，并期望通過對其的提升，以總結經驗、助益前行，強化黨建引領基層治理。由于我們水平有限，書稿難免有不妥、疏漏之處，誠盼您的批評指正！

滕玉成 臧文杰

2020.7