一、供給側結構性改革

進入“十二五”以來，市場需求不旺、產品積壓嚴重、生產過剩、產能過剩、投入產出效率低等供給側結構性問題已經成為中國煤炭行業發展的困境。為化解過剩產能，實現脫困發展，我國及各省份針對煤炭行業陸續采取了供給側結構性改革、去產能、企業兼并重組、產業結構優化等一系列措施，長期積累的深層次矛盾正在逐步改善。

（一）煤炭行業供給側結構性改革困境

產能過剩導致供給側結構困境出現時，一般會有六大經濟運行問題：一是產品庫存持續急劇上升，銷售呈現停滯狀態；二是產銷率大幅下降，供求關系嚴重失衡；三是商品價格大幅度回落，長期處于成本線以下；四是產業出現大面積的企業虧損，企業被迫舉債經營；五是一批企業相繼倒閉或破產；六是進口嚴重受阻，出口不計成本，國際貿易摩擦頻繁發生。

2015年我國的煤炭行業出現的上述各種表現尤為突出：①產品滯銷嚴重。2015年煤炭產業全社會庫存已連續48個月處于3億噸左右的高位，⁽¹⁾煤炭企業、全國重點電廠分別存煤1.01億噸、7358萬噸。②煤炭供求嚴重失衡，煤炭企業銷售不暢。2015年全國煤炭產量37.5億噸，煤炭銷量34.61億噸，產業銷售利潤率創10年來新低。③煤炭價格出現下跌。2015年環渤海5500大卡動力煤綜合平均價格為370元／噸，較年初下降30%。④煤炭企業虧損嚴重，員工工資水平下降。2015年全國煤炭企業虧損面超過90%，煤炭采掘業幾乎全面虧損，半數以上煤炭企業減發、欠發工資和欠繳社保，并呈加劇趨勢，員工工資水平普遍下降。⑤煤炭企業利潤率嚴重下降。2015年煤炭開采和洗選業企業主營業務收入24994.9億元，同比下降14.8%，實現利潤總額440.8億元，同比下降65%。⑥煤炭進口量降幅擴大。2015年我國累計進口煤炭2.04億噸，同比下降29.9%，凈進口1.99億噸，同比減少8700萬噸，下降30.4%。

造成煤炭產能過剩問題的原因是多方面的。一是有效需求不足；二是技術進步快于產業轉型升級，形成先進產能和落后產能疊加；三是產能管理機制落后。針對煤炭行業供給側產能過剩的困境，供給側結構性改革成為煤炭行業脫困發展的治本之策，需進行煤炭產業結構調整，化解產能過剩，圍繞市場需求實現有效供給，使供給體系更適應需求結構的變化，實現煤炭經濟持續、平穩增長。企業兼并重組以促進落后產能的有序退出是解決產能過剩、進行供給側結構性改革的關鍵步驟。

（二）供給側結構性改革政策措施

2015年11月10日在中央財經領導小組第十一次會議上，習近平總書記提出，“要牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念適應經濟發展新常態”，“在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給側體系質量和效率”。供給側結構性改革，旨在通過產業優化重組和有效化解過剩產能等手段，降低企業成本，保持企業競爭優勢。由此，供給側結構性改革這一適應和引領經濟發展新常態的重大戰略決策拉開序幕。⁽²⁾

煤炭行業作為我國主要的能源產業，產能過剩、供需失衡、企業經營困難、安全隱患加劇、環保壓力加大等問題和矛盾日益突出，其供給側結構性改革勢在必行，受到政府高度重視。⁽³⁾2016年，國家大力推行煤炭行業供給側結構性改革，圍繞“化解過剩產能，做好職工安置”等問題出臺了一系列政策。在政策實施、促進和保障下，2016年共退出1000家煤礦，產能過剩、經營困難、污染嚴重等問題得到了有效緩解，煤炭價格指數達到了160點，比2015年增長44.1點。在推動去產能的同時，國家相關部門又積極出臺相關配套政策保障行業的規范化發展。

2016年1月，李克強總理提出要化解鋼鐵、煤炭行業過剩產能，并召開國務院專題會，提出率先從鋼鐵、煤炭行業入手，突破解決“化解過剩產能、消除不合理庫存、促進企業降本增效”過程中的難點問題，增強企業活力和投資意愿，縮短轉型陣痛期，化解各類風險隱患。⁽⁴⁾

為了進一步貫徹落實并推動煤炭行業結構性改革，化解過剩產能，實現脫困發展，2016年2月，國務院發布了《關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》將嚴格控制新增產能、實行減量置換、加快淘汰落后產能和其他不符合產業政策的產能、有序退出過剩產能、推進企業改革重組、促進行業調整轉型、嚴格治理不安全生產、嚴格治理違法違規建設、嚴格限制劣質煤使用等作為主要任務，實施加強獎補支持、做好職工安置、加大金融支持、盤活土地資源、鼓勵技術改造等政策措施，以實現“用3～5年再退出產能5億噸左右、減量重組5億噸左右，較大幅度壓縮煤炭產能，適度減少煤礦數量，煤炭行業過剩產能得到有效化解，市場供需基本平衡，產業結構得到優化，轉型升級取得實質性進展”的工作目標。

在《意見》的指導下，圍繞其主要任務、工作目標、政策措施等，我國各部門陸續制定了一系列煤炭行業去產能配套政策措施，以保證煤炭行業供給側結構性改革可以得到有效推進并取得實質性進展（見表2-1）。

2017年，作為供給側結構性改革的深化之年，煤炭行業長期積累的深層矛盾正在逐步得到破解，呈現出改革復興的態勢。我國要繼續緊緊抓住供給側結構性改革這一主線，堅定不移地推進煤炭行業去產能一系列工作，同步推進落后產能淘汰和優勢產能釋放，打好政策“組合拳”（見表2-2）。在國家各大部委出臺了一系列煤炭行業產能調整政策的基礎上，各省市也紛紛出臺煤炭產能的調整政策（見表2-3）。這些政策將核心問題歸置于有效化解煤炭過剩產能，并重點圍繞煤炭安全高效生產、煤炭企業改革、煤炭職工分流安置、金融保障支持等方面制定具體實施方案。

（三）煤炭供給側結構性改革取得的成效

2016年以來，隨著供給側結構性改革、去產能、企業兼并重組等措施的實施和大力推進，煤炭行業的產業結構不斷優化，長期積累的深層矛盾得到了逐步改善，主要體現在以下四個方面：

1．去產能效果顯著，產能過剩問題逐步緩解

2016年我國煤炭產能退出量達到2.9億噸以上，2017年達到1.5億噸以上，2018年達到1.5億噸，均超額完成提出的去產能目標任務。2016—2018年，累計完成煤炭去產能5.9億噸以上，完成“十三五”8億噸目標任務的73.75%左右。另外，江蘇、山西、河南、重慶、甘肅等省市煤炭行業去產能工作均取得一定成效，完成或超額完成2017年去產能目標任務。⁽⁵⁾另外，在完成去產能目標任務的同時，煤炭總產能也保持了一定的富裕，以應對夏季用電高峰、冬季取暖高峰、部分時段煤炭需求劇增等特殊情況。總體上，2016年以來，煤炭行業的去產能效果顯著，產能過剩問題正在逐步得到緩解，為其健康有序、可持續發展打下了一定的基礎。

2．產業結構優化升級

2016年以來，煤炭行業以供給側結構性改革為切入點和主線，淘汰落后產能、退出過剩產能并控制新增產能，大力推進企業兼并重組、轉型升級，逐步化解企業規模小、產量低、效益差、事故多發等問題，行業運行質量不斷提高，產業結構和產業布局得到進一步優化，轉型升級取得新的進展。

2016年，我國淘汰資源枯竭、長期虧損、安全基礎差的煤礦2000處以上，退出30萬噸以下煤礦1500處，煤礦數量下降到8000處以下；年產120萬噸及以上大型現代化煤礦產量占全國煤礦總產量的75%以上，其中，建成年產千萬噸級的特大型現代化煤礦59處，總產能達到了8億噸以上。⁽⁶⁾

2017年，我國煤礦數量從2015年的10800處減少到7000處左右，減少了3800處。據相關數據，截至2017年6月我國煤礦數量已經減少到6794處，總產能為53.09億噸／年，其中有效產能為47.83億噸／年，占總產能的90.09%，無效產能為5.26億噸／年，占比僅為9.91%。產能利用率不斷提高，2017年達到68.2%，比2016年提高了8.7個百分點。其中井工礦產能利用率最高，露天礦產能利用率次之，分別為98.7%和86.2%。產能利用率也存在明顯的地域差異，西北地區最高，華北、華中、華東等地區達到90%以上，東北地區為66.2%，西南地區相對較低，僅為62.2%。⁽⁷⁾

3．煤炭生產能力穩定可靠

近年來，伴隨著國民經濟的快速發展，我國煤炭生產集中度大幅提高，產量快速上升，供應能力增強。煤炭產量從2000年的13.84億噸達到2013年39.74億噸的歷史高點后，受經濟增速放緩、非化石能源產量快速上升的多重影響，為適應供給側改革需求，實現調節下降，2018年降為36.8億噸。據不完全統計，目前全國煤炭企業總數不足7000家，正常生產煤礦4000多處；建成年產120萬噸級以上的大型現代化煤礦1200處左右，產量占全國的80%以上；建成千萬噸級生產煤礦37處，產能6.4億噸／年，在建和改擴建千萬噸級煤礦37處，產能4.71億噸／年。其中煤炭年產量超億噸的企業6家，產量12.2億噸／年，占全國的34.7%；年產量超5000萬噸的企業17家，產量20.3億噸／年，占全國的57.6%；年產量超1000萬噸的企業36家，產量24.6億噸／年，占全國的69.8%。除產煤大省外的產煤省區，煤炭企業整合為2～3家大型企業。大企業多數占有優勢資源，增產潛力較大，煤炭供應能力大幅提升。

4．企業經營狀況好轉，盈利能力提升

煤炭行業供給側結構性改革的開展和推進，使其供需嚴重失衡問題得到改善，煤炭價格出現反彈和回升，企業經營狀況明顯好轉，盈利能力提升。2016年以來，規模以上煤炭開采和洗選業實現的利潤不斷增加，2016年達到1090.9億元，比2015年增加了223.6%；2017年為2959.3億元，比2016年增加了290.5%。⁽⁸⁾同時，隨著經營狀況好轉和利潤的增加，在一定程度上緩解了煤炭企業資金流轉緊張、安全資金投入不足等問題。

2019年，規模以上工業企業實現營業收入105.78萬億元，比上年增長3.8%。采礦業主營業務收入46162.2億元，同比增長2.9%。其中，煤炭開采和洗選業實現主營業務收入24789億元，同比增長3.2%；煤炭開采和洗選業營業成本17961億元，同比增長5.6%。2019年全國煤炭開采和洗選業實現利潤2830.3億元，同比下降2.4%。

5．安全事故明顯減少

我國煤礦發展存在嚴重不平衡現象，水平參差不齊，達到世界先進水平的現代化大煤礦和條件較差的中小型煤礦并存。其中，小型煤礦由于技術水平不足、開采方式落后等問題，存在資源浪費嚴重、傷亡事故多發等現象。隨著煤炭行業供給側結構性改革的推進以及圍繞煤礦規范化、安全化生產的整頓調整，安全生產形勢好轉，安全事故次數明顯減少。據統計，2016年我國煤礦事故發生249起、死亡538人，分別比2015年下降了29.3%、10%。其中，較大事故22起、死亡95人，分別下降了37.1%、39.5%。煤礦百萬噸死亡率為0.156，比2015年下降了3.7%。⁽⁹⁾2017年，全國煤礦共發生事故219起、死亡375人，同比減少30起、151人，同比分別下降12%和28.7%，煤礦安全生產形勢持續穩定。2018年全國共發生煤礦事故175起，死亡333人。2019年1—11月共發生煤礦事故116起，死亡196人，同比減少76起、31人。