2.1 財政學理論的回顧

收入與支出關系是理解財政學演進的一條主線。傳統的財政學研究定位于財政收支問題，后來的公共經濟學則更加注重財政收支對經濟的影響。本節以財政收入與支出的關系為主線，梳理財政學理論，揭示受益原則的財政邏輯。

2.1.1 早期財政學理論的演進脈絡

財政學和公共物品理論在古典經濟學的早期就居于重要的地位。大衛·休謨注意到某些任務的完成對單個人來講并無什么好處，但對整個社會是有好處的，因而只能通過集體行動來執行[1]。例如，相鄰的幾個家庭可能協商排干牧場里的積水，然而一千個人就無法達成這樣的協議，因為每個人都想將全部的負擔轉嫁給其他的人。因此需要政府反映大部分人民的利益，組織建設橋梁和管理其他公共事務。休謨把政府作為能提供公共物品“最精微、最巧妙的一種發明”。

亞當·斯密在1776年出版的《國民財富的性質和原因的研究》（簡稱《國富論》）第五篇“論君主或國家的收入”中，較為系統、完整地闡述了公共支出、公共收入和公債等問題，從而確立了財政學體系。亞當·斯密在論述賦稅的原則時，提出了一個經典的公平標準，即一國國民須“按照各自在國家保護下享得收入的比例，繳納國賦，維持政府”[2]。這一標準可以看成綜合了支付能力原則和受益原則。亞當·斯密的財政理論和財政思想為后來財政學的發展搭建了基本框架，在學說史的研究中被稱為“古典財政理論”。此后的西方財政學盡管對政府職能的看法存在差異，但總體而言都是在亞當·斯密財政理論基礎上的分化和綜合。

大衛·李嘉圖在1817年出版的《政治經濟學及賦稅原理》中總結了很多經濟思想和賦稅原理[3]。除了比較成本學說，其關于公債的研究也很有影響。他認為，政府無論是用債券還是用稅收為其支出籌資，對居民消費和資本形成的效果影響是相同的。后人稱之為“李嘉圖等價定理”。它可以看作在時間維度上分析受益原則的基準。

約翰·穆勒在1848年出版的《政治經濟學原理》中，指出了受益原則存在衡量問題、人際比較問題以及忽視初始的收入分配是否公平的問題[4]。他指出，同樣一些法官和士兵在保護一個人的同時也保護了其他人，因此擁有較大規模收入的人并不必然需要更多的警察，倒是那些一旦取消國家的保護遭受損失最大的體力與腦力上的弱者從國家的保護中受益最大。按受益原則的邏輯，對于這些最沒有能力自助和保護自身的人反倒應該強迫他們分擔公共物品價格的最大份額，這種累退性質的稅收顯然是不符合分配正義的。穆勒的批評對財政學發展產生了深遠影響，此后受益原則在財政稅收理論中的地位逐漸被其所提倡的支付能力原則所取代[5]。

從上述的回顧中可以看出，亞當·斯密、大衛·李嘉圖、約翰·穆勒等古典經濟學家習慣于把支出與稅收作為兩個獨立的問題來研究，并且著重政府收入的籌集，相對忽略政府支出問題。盡管受益稅是一種理想的稅收，但大部分稅收收入還是與支付能力原則相聯系的。

19世紀后期出現的邊際效用分析，先是應用于私人物品，隨后擴展到公共物品的分析。運用邊際分析方法可直接給出社會效益等于社會邊際成本的資源配置實現條件。這樣，包括私人物品和公共物品的全社會每一種物品或服務，當其社會邊際效益和社會邊際成本相等時，這樣的經濟制度資源配置是有效率的[6]。庇古是最早研究外部性的經濟學家。他采用局部均衡分析方法研究發現，通過征稅和補貼的政府干預方式，可以實現邊際社會成本和邊際收益相等，從而糾正市場失靈。同時，庇古還針對收入分配問題進行了開創性研究，使得收入分配逐漸成為財政學研究的核心。他提出，稅收理論依托于各種“犧牲”的觀點，將稅收看作納稅人的純粹損失，導致“按能力納稅”原則的流行。

在此基礎上財政學的研究分別按兩條不同的脈絡發展[7]。一條脈絡關注公共物品的有效供應問題，以威克塞爾和林達爾為代表。這一學派認為，當人們在消費公共物品存在隱瞞偏好信息和躲避負擔責任的“搭便車”傾向時，價格競爭機制失靈，就必須訴諸投票表決的政治程序來解決問題。因此，公共選擇與財政可謂一體兩面。另一條發展脈絡則假定信息是完全的。在信息完全的假定條件下，財政學的研究重點應該是如何在私人物品和公共物品之間實現資源有效配置。其中，保羅·薩繆爾森對公共支出進行了規范性研究，提出并解決了公共支出的核心問題。他對公共物品研究的理論突破在很大程度上決定了此后財政學的研究進展。

2.1.2 公共物品與公共財政

公共物品理論的產生在公共財政制度的研究歷史中具有里程碑意義。正是由于探討預算政策的配置職能問題具備了公共物品的理論基礎，財政學進入了現代公共財政階段。

公共物品理論的代表人物薩繆爾森，其研究受到了馬斯格雷夫研究成果的啟發。1939年馬斯格雷夫在《經濟學季刊》發表了《財政自愿交換論》，介紹了威克塞爾和林達爾關于公共物品—稅收決定的交易模型，引起薩繆爾森等英美經濟學家的關注。隨后，薩繆爾森相繼發表了兩篇關于公共支出的規范性研究文章：1954年發表的《公共支出的純理論》用數學方法推導出了經典的薩繆爾森條件MC=∑MB（i），即每個人對公共物品和私人產品的邊際替代率之和等于生產的邊際轉換率；1955年的《公共支出理論的圖解》一文，用幾何圖形的方法推導出了公共物品的最優化條件[8]。

1959年，馬斯格雷夫的《財政理論：公共經濟研究》出版面世。作為財政學經典著作[9]，該書按照配置、分配和穩定的三部門分析法把龐大的財政學體系整合在一起。配置職能以公共物品和福利經濟學為理論基礎。配置職能，是指為糾正市場失靈，政府可通過提供公共物品與服務，實現全社會資源最優配置；分配職能是指通過稅收和財政轉移支付，解決社會財富與收入分配不平等的問題。其實質就是要實現某一客觀標準下的分配正義；穩定職能研究的問題是為實現物價穩定和充分就業目標，如何有效利用財政政策工具，理論思想源于凱恩斯主義宏觀經濟學。鑒于當時凱恩斯主義的盛行，這部分內容占到全書的1/3，但實際上馬斯格雷夫認為，傳統上財政學主要應對預算的兩方面，即收入方和支出方的分析構成。在后來的發展中，與穩定職能有關的內容在財政學體系中被逐漸淡化。

受益原則相對于支付能力原則的優勢在于它能夠將預算的收支聯系起來。馬斯格雷夫認識到了這一優勢，從而拒絕了英美財政學傳統中占主導地位的只考慮稅收的方法，引入稅負分擔的受益原則。雖然后來馬斯格雷夫將財政支出的分析納入了英美財政學傳統，但他對歐洲大陸傳統的繼承是選擇性的，其關于財政支出與財政收入的分析總體上是割裂的[10]。在馬斯格雷夫為代表的新古典公共財政理論體系中，收入和支出是兩個相對獨立的問題，這樣能夠保證通過預算程序配置公共物品的效率。如果采取專款專用使收支掛鉤，那么會大大降低預算彈性，造成財政體制僵化[11]。

薩繆爾森的理論假定公共物品的提供與消費者的偏好相適應，政府完全知曉公眾的需求，知道所有的公共物品在什么樣的配置水平上。在公共選擇學派看來，這是不現實的。針對公共物品的偏好表露問題，蒂布特于1956年發表了《地方公共支出的純理論》[12]，指出薩繆爾森的研究結論并未考慮中央政府與地方政府的空間差異。當居民在不同社區間流動的轉換成本很低時，他們自然就會選擇與其公共物品偏好相符合的社區。這種“用腳投票”的做法解決了地方公共物品的偏好表露問題，成為財政分權理論的思想源頭。

奧茨于1972年出版了《財政聯邦主義》一書，提出了著名的“分權定理”[13]。其大致含義是，由于地方政府更貼近基層和更了解當地公眾的偏好需求，故對于特定的公共物品，由各地方政府單元分別提供比中央政府統一提供要更有效率。也就是說，如果就公共物品的提供能力而言，下級政府和上級政府不存在能力差異，同時假定不存在外部性等，那么就應該盡可能地采取分權而不是集權制度。

埃克斯坦進一步把受益原則作為分權的基本原則，提出了財政分權的基本思路[14]。他認為不同層級政府之間權力劃分在空間上應該遵循受益原則，并在此基礎上進行財權的分配。中央政府負責提供有益于全體國民或對全社會和國家的發展至關重要的公共物品，前者如國防，后者如義務教育、災情疫情補助。受益范圍僅限于地方的公共物品則由地方政府負責提供。

總的來看，蒂布特之前的主流公共財政理論把收入與支出看成完全獨立的。蒂布特的貢獻在于，他認為收入與支出在空間上是存在內在聯系的。全國性公共物品和地方性公共物品的空間劃分實質上是受益原則在空間上聯系的體現和加強。

2.1.3 財政交換與公共選擇

財政交換論源于威克塞爾的財政學自愿交換理論，后來由布坎南等轉化成為公共選擇理論，兩者一脈相承。財政交換論把財政作為納稅人對公共物品的交易合約。在公共物品的需求滿足過程中，納稅人同時也是享受公共物品的人，財稅制度應當是納稅人共同協商選擇的結果。納稅人要想獲得公共物品利益，就要支付稅收。稅收就是公共物品的價格，這是財政的本質所在。財政交換論強調受益原則，提倡采用收入與支出掛鉤的專款專用制度，以實現資源的有效配置[15]。

1.威克塞爾的財政交換論

在威克塞爾的“公平”稅制體系中，稅收是對公共服務的自愿支付，并且公共服務的種類及數量同社會個人的偏好相符[16]。這種觀點同19世紀后期得以發展的主觀價值論一致，它意味著公共服務的供應被置于滿足市場經濟對私人商品需求的同等地位。

按照受益原則，組織財政制度的第一步是確定公共服務的效率水平。將每一支出決策與收入來源決策聯系起來，直到預算賬戶在不同范圍都能實現平衡時，公共服務才能達到有效率的水平。威克塞爾提出普通多數投票的民主決策規則不能用于多樣化的財政決策。在財政決策中，應用一些相對一致的規則代替簡單的多數原則。相對一致是一種有限定的大多數，或者說是議會成員的5/6[17]。

根據威克塞爾計劃，一個新的公共支出項目和相應的稅收負擔分配方案可能要同時提出。一旦這些分配方案中的一個獲得所要求的多數，那么支出和稅收的議案便被采納。如果能獲得必要支持的稅收分配方案不存在，那么所提出的支出方案就會被否決[18]。

威克塞爾的理論可以用一個例子來解釋。假如一個城市正在試圖決定是否建一個新的民用大禮堂。如果市民真正希望有一個大禮堂，即對它的需求超過了所需資金，他們就必須統一為禮堂做出籌資安排。如果他們不能的話，那么他們就不會把禮堂的價值當作與那些需同等資金購買的私人物品一樣高。這樣的話，該項目投資決策就不是有效的，應被否決。威克塞爾用這些模型提出為保證中性的或有效的財政系統而可能要求的現實制度。

現實中一些物品或服務常常過度提供，其他物品服務又往往低于“最優”水平，完全中性和有效率的財政制度在現實中是不存在的，現實財政與威克塞爾的期望計劃相距甚遠。在任何現代財政制度和滿足效率條件的財政制度之間必然存在著尖銳的矛盾。現實財政制度很少考慮中性和效率，相反，被過多其他目的所支配[19]。

2.公共物品供給的林達爾均衡

如果說威克塞爾的自愿交易學說使財政交換論開始初步形成，那么林達爾的公共物品理論則使財政交換論得到了進一步發展。財政交換論的規范化，以及被當作政府提供服務的代價而要征收的各種稅收所意味的均衡概念，是由埃里克·林達爾提出的。林達爾做出的最為重要的個人貢獻，就是對“公平”稅收問題的論述。他指出，一些重要的“公平”稅收問題，通過運用人們所說的受益原則便可得到科學的分析[20]。

林達爾的稅收與政府開支理論，首先是他在1919年的博士論文中提出并在1928年做出詳盡闡述的，這一理論是按照他的導師威克塞爾的記述整理的。同威克塞爾一樣，林達爾假設有關收入的分配問題是由純粹的政治原因決定的。因此，應將它同對政府開支和稅收原理的科學分析分開。在對政府開支和稅收原理分析中，林達爾是從一種確定的、公平收入分配的假設出發的。

在林達爾的模型中，政府開支只涉及通常所說的公共物品或集體物品。林達爾認為，由于對個人課征的稅收被看作邊際單位的政府開支，每一個人都希望政府的活動可以擴展到與他所分擔的稅額相等的支付提供公共服務的邊際意愿的那一點。當納稅份額按照個人支付的邊際意愿的不同而不同，并且如果政府開支的選擇使所有納稅份額都增加到政府開支的邊際單位時，林達爾均衡形成，此時公共物品資源配置達到最優狀態。林達爾均衡的前提是每個成員都愿意披露自己的邊際效益，并了解其他成員的情況。因此嚴格的林達爾均衡只存在于人數很少的群體中，眾多人口的社會中，存在“搭便車”的問題。這就必須借助強制性融資手段——稅收工具解決[21]。

林達爾將受益原則運用于稅制分析，旨在確定政府開支與對納稅人的稅收總額和稅率的水平。由于均衡稅率反映所得到的邊際效益，所以林達爾認為征稅的結果應該看作公平的。此外，他認為，受益分析方法也體現支付能力分析方法，因為在均衡中，所獲得的邊際效益可以說是反映了邊際支付能力。因此，所獲得的邊際效益越大，邊際支付能力也越大，而納稅份額也就越高。這后一點是林達爾受到批判的地方，因為支付能力原則是要改變最初在收入分配上的不公平。

3.布坎南的公共選擇理論

薩繆爾森的公共物品概念所要求的完全信息條件在現實中是不存在的，這使得威克塞爾的財政交換論在財政學理論中有著存在的必要，需要一致同意的機制和投票表決的方式。預算的稅收和支出必須共同決定。林達爾提出的公共物品之“稅收價格”包含兩層含義：從投融資角度看，稅收是政府提供公共物品的融資工具；從公共選擇角度分析，稅收是一種作為個人對公共物品偏好信息表露的機制[22]。

布坎南把財政交換思想進一步延伸到公共選擇理論中。他認為，當收入與支出分離時，投票規則和政治程序只對公共物品的“總收入支出水平”產生作用，具體公共物品支出的比例和規模則只能借助于技術論證方式。當收入與支出掛鉤時，多個具體的公共物品支出項目可以通過選民投票進行表決取舍。通常而言，兩種表決的結果并不一樣。在公共選擇學派看來，專款專用的分開表決顯然更能符合選民的偏好[23]。

布坎南致力于把關于政治結構的考慮引入公共財政學的中心位置，主張約束政府的行為[24]。他認為征收專項稅收和使用者付費是有潛力的好事，而一般財政預算應該居其次。當公眾存在不同偏好時，他們只能對一個單一整體的公共服務提供量表示接受或反對。專項安排則允許公眾對每一種分開的公共物品表達他們的意見，因而可提高個人的福利。

在公共選擇學派看來，國家在能力上并不具備完全信息和精準判斷的先天條件，在道德層面也同其他經濟人一樣具有利益動機。當政府在公共物品供給上不可能完全體現公眾的選擇偏好時，選民和立法者們既不愿在不知其最終用途的情況下同意增設新稅，也不愿在不明稅負最終歸宿的條件下同意提高稅收負擔。而收入的專款專用恰恰具有這方面的先天優勢。它對收入與支出之間聯系的加強，可以看作向納稅人做出的政治許諾，保證他們所付出的資金必定用于為他們謀求福利的事業上。因而，專款專用能夠將其他情況下難以達成一致的收入與支出的可能性轉化為現實性[25]。