第一節 問題提出和研究意義

一 問題提出

在中國農村土地制度家庭聯產承包責任制下，農地所有權不能自發派生出農地其他權屬，農地使用權通過村集體發包和農戶承包的方式產生，農戶農地使用權再進一步派生出農地收益權和處置權。清楚地定位村集體的權利和職能是家庭聯產承包責任制順利運行和農地有序流轉的基礎。農村改革的漸進性使土地權屬在村集體和農民之間劃分模糊，村集體容易侵害農民權益，影響農地投資和流轉。這一問題隨著農地流轉日趨活躍而更加凸顯，準確定位村集體在農地流轉中的職能顯得尤為迫切。

家庭聯產承包責任制是在國家對農村社會經濟活動集中控制的弱化和農村社區與農民個人所有權的成長中逐漸形成的（周其仁，1995a；周其仁，1995b）。土地法律權屬劃分不清，土地承包關系不穩定，而且各地區的土地承包政策存在很大差異（Krusekopf，2002；姚洋，2004）。農民和村干部對農村土地所有權歸屬認知模糊（徐旭等，2002），表現出明顯的非集體化傾向（史清華、卓建偉，2009）。村集體經常根據人口變動在農戶之間調整土地（楊學成等，2008）。產權主體不明和土地調整使土地使用權交易成本高昂（Brandt Loren et al.，2004；Kimura et al.，2011；Lohmar et al.，2001；Mullan et al.，2008；Zhang et al.，2004；賈生華等，2003；金松青、Deininger Klaus，2004；晉洪濤，2011；黎霆等，2009；錢文榮，2002；葉劍平等，2006），阻礙農地流轉（錢忠好，2002；商春榮、王冰，2004）。土地權屬模糊和不穩定得到了決策層的重視，國家先后四次延長了土地承包合同期限，推動農地使用權確權、登記和頒證，進行三權分置改革。但政策法規還在實驗和推廣之中，實際效果如何還需進一步觀察。

農地流轉規模隨著勞動力轉移和農村經濟發展而不斷擴大（Kung，2002；陳美球等，2008；裴廈等，2011；譚丹、黃賢金，2007；鐘漲寶、汪萍，2003），種植大戶、合作社和農業企業流轉的農地比重快速上升（包宗順等，2009），流轉范圍逐漸突破村莊界限，農地市場日益開放（王忠林、韓立民，2009）。當農地在親戚和村民之間流轉時，鄉土人情能起到降低交易費用和規避風險的作用（郭繼，2011；洪名勇，2009）。但鄉土人情具有邊界性，在參與主體多元化和交易域擴大的情況下可以發揮的作用有限（喬俊峰，2010），亟須建立規范的市場機制來降低農地流轉的交易費用和風險（李霞和、李萬明，2011；羅必良、劉茜，2013；朱強、李民，2012）。中國農地分割細碎（黃賢金等，2001；王興穩、鐘甫寧，2008；夏顯力等，2013），農地流轉規模擴大和適度規模經營需要對地塊進行合并和重劃，作為農地發包方的村集體在地籍管理中具有不可替代的作用。而且，農地流轉使農戶收入、勞動力轉移、農村社會結構和社區公共服務產生變化，對村莊治理的目標、內容和模式產生沖擊（吳曉燕，2009）。無論是主動還是被動，村集體行為都會影響農地流轉。從實際情況來看，村集體參與農地流轉積極，且影響較大（滿明俊等，2012；吳小璐，2013）。一項對全國17個省、區、市的調查表明，村集體有32.7%的包（租）土地，其中包（租）土地直接與村民達成協議的占36.9%，村干部決定的占28.5%，由大多數村民同意的占20.1%，集體包（租）土地是中國農村土地市場的一個重要組成部分（葉劍平等，2010）。

現有文獻肯定基層政府在市場機制建設中的作用，但對村集體在農地流轉中職能的研究還不足。田傳浩等（2005）從農地流轉與土地細碎化的關系指出，村集體介入農地市場可以降低流轉交易費用，促進土地集中和農業規模經營。趙德起和吳云勇（2011）則指出農地流轉處于農民流轉意識與能力培養階段，政府政策可以起到完善農地流轉市場的作用。克勞斯·丹寧格和金松青（Deininger and Jin，2005）則認為，市場配置資源比政府行為更有效率，政府干預會導致產權不穩（謝正磊等，2005），政府在介入農地流轉時必須掌握合理的度（錢文榮，2003），政府的重要任務是幫助市場機制趨于完善（李霄，2003）。周海燈（2010）從交易者合約選擇的角度指出，任何一種合約都是市場自由選擇的結果，政府應該保護和界定土地產權，避免過分干預農地流轉。基層政府需要抑制調整土地的沖動，同時認同、支持和監督村組內部的土地調整（唐浩等，2011）。政府在農村土地流轉中必須定位明確，優化現行農村土地流轉中政府的行為，加大提供公共產品和服務的力度，發揮公共產品和服務在土地流轉中的促進作用（陳楚舒等，2013）。

綜上所述，農地產權在村集體和農民之間劃分模糊，不利于村集體在農地流轉中正常發揮作用，在農地流轉加快發展的趨勢下，準確定位村集體職能已迫在眉睫。本書以農地的家庭財產功能和生產要素功能發揮為標準，定位村集體在農地流轉中的職能，確定村集體在農地流轉中可以扮演的角色和發揮的作用，為完善農村土地制度和促進農地有序流轉提供政策依據。

二 研究意義

在現行農村土地制度下，農民土地權利通過村集體發包和農戶承包產生，定位村集體權利和職能是農民行使土地權利的前提，賦予農民土地權利和定位村集體職能是一個硬幣的兩面。

在私有產權制度下，所有權歸屬一旦清晰界定，則土地其他權利的歸屬也相應確定，因為土地所有權可以自然派生出使用權、收益權和處置權，但集體所有權則不行。在集體產權制度下，集體成員之間、集體與成員之間如何分享土地的經營權、收益權和處置權，需要法律做出具體規定。所以，農村土地所有權歸屬的界定在改革初期很快完成，但土地承包經營權、收益權和處置權的界定卻一直延續到今天。

農地是農民重要的財產和農業重要的生產要素。本書以農地的家庭財產功能和生產要素功能發揮為標準定位村集體職能，把土地制度建設和土地本質功能發揮聯系起來，不僅能為農地制度改革和完善提供建設性的政策建議，而且能從新的視角為理論研究提供實證證據。