二 中央與特區關系的主要爭議

在基本法起草過程中，對駐軍、中央任免權、全國人大常委會發回權、全國性法律適用、內地居民在特區定居、政治性組織界定等問題展開了討論。

（一）關于《澳門基本法》第12條

澳門特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄于中央人民政府。

本條規定參照了《中葡聯合聲明》中有關特區直轄于中央人民政府的表述，與《香港基本法》規定相同，在起草過程中沒有出現爭議。

本條的主要內容是確立了中央領導特區的原則。中央與特別行政區關系的性質是基本法必須確定的問題。只有明確了中央與特區關系的性質，才能確定中央的權力和特區自治權的邊界。

解讀

1.地方行政區的含義

地方行政區是由中央根據憲法劃分行政區劃的產物，因國家的需要設立地方行政區。按照“一國兩制”方針，國家設立澳門特別行政區。澳門特別行政區是一個享有高度自治權的地方行政區域，這是澳門作為一個地方行政區域較我國其他地方行政區域（除香港以外）的特殊性所在。

2.中央人民政府的概念

在基本法中有使用“中央”概念的，也有使用“中央人民政府”概念的，二者之間是什么關系？二者既有聯系，又有區別。在1989年5月9日第二次全體會議上，委員們認為，“中央”應該包括全國人民代表大會及其常務委員會和國務院等國家機構。“中央人民政府”專指國務院。^[1]“中央”對應“地方”，“中央人民政府”是行政機關，既對應全國人大和最高法院與檢察院，也對應“地方行政機關”。兩者之間的聯系體現在，“中央”是個集合體，“中央人民政府”是“中央”集合體的一部分，是一個國家行政機關。區別是“中央人民政府”不能與“中央”畫等號，前者小，后者大。所以，基本法針對所要調整的內容不同，使用“中央”或“中央人民政府”的概念。例如，當涉及中央與特區關系時，基本法使用了“中央管理的事務”“中央與特區的關系”概念。當涉及中央人民政府與特區政府關系時，基本法使用“中央人民政府”、行政長官對“中央人民政府”負責、執行“中央人民政府”發出的指令的概念，是從行政機關（狹義的政府）角度確定中央人民政府的職責、中央人民政府與特區政府的關系。

3.特區直轄于中央人民政府

“直轄”一詞包含領導、從屬、管轄和監督之意，即中央領導特區，特區從屬于中央。具體而言，特區直轄于中央，第一，中央對特區行使地域管轄權，特區不能脫離中央。第二，中央對特區行使事務管轄權，不論是中央直接行使負責管理的權力，還是行使監督的權力，特區不能排斥中央。直轄于中央人民政府的核心就是中央對特區享有全面管治權。為什么特區要直轄于中央人民政府？這是有憲法依據的。憲法第89條規定，國務院行使下列職權：“統一領導國家地方各級國家行政機關的工作。……”特區政府是地方行政機關，所以要接受最高國家行政機關——國務院的領導。第三，“直轄”一詞同時也界定了澳門特別行政區在行政區域體系中的地位，是和省、自治區、直轄市同屬于第一等級的行政區。

（二）關于《澳門基本法》第13條

中央人民政府負責管理與澳門特別行政區有關的外交事務。

中華人民共和國外交部在澳門設立機構處理外交事務。

中央人民政府授權澳門特別行政區依照本法自行處理有關的對外事務。

本條規定參照了《中葡聯合聲明》有關中央政府負責外交事務的規定，與《香港基本法》規定相同，在起草過程中沒有出現爭議。

本條的主要內容是明確了中央管理外交事務、特區管理對外事務的權力。

解讀

1.外交事務的概念

外交是國家為實現其對外政策，通過正式代表國家的機構、人員的官方行為，對外行使主權，處理國際關系和參與國際事務。外交事務主要包括外交談判、官方往來、締結條約、參與國際組織和會議。在基本法中，外交權屬于中央，特區根據中央授權享有對外事務管理權。外交事務與對外事務的根本區別是對主體資格的要求不同，凡是需要以主權國家的主體資格處理的事務就是外交事務；凡是可以允許以非主權國家資格，如地區或單獨關稅地區等資格處理的事務就是對外事務。澳門特區是中國的一部分，不具備主權資格，也就沒有外交事務處理權。請注意基本法的表述是“中央人民政府負責管理與澳門特別行政區有關的外交事務”。“有關”兩個字很關鍵，說明澳門特區本身沒有外交事務。中央處理的是與特區有關的外交事務，即中央的外交行動涉及特區，如中央批準加入的國際條約是否適用于特別行政區，就與特區發生了聯系，構成與特區有關的外交事務，雖然與特區有關，但必須由中央政府處理，不屬于特區自行處理的事務。

國家的外交事務具體由外交部負責處理，所以主管外交事務的外交部在特區設立了特派員公署，處理與外交事務有關的事宜。其主要職責是：（1）處理由中央人民政府負責管理的與澳門特別行政區有關的外交事務；（2）協調處理澳門特別行政區參加的有關國際組織和國際會議的事務；協調處理國際組織和機構在澳門特別行政區設立辦事機構的問題；協調處理在澳門特別行政區舉辦政府間國際會議的事宜；（3）處理有關國際公約在澳門特別行政區適用的問題，協助辦理中央人民政府授權澳門特別行政區與外國談判締結有關雙邊協定的事宜；（4）協調處理外國在澳門特別行政區設立領事機構或其他官方半官方機構的有關事宜，辦理有關領事業務；（5）辦理中央人民政府和外交部交辦的其他有關事務。

2.對外事務的概念

對外事務是以非主權資格的身份參與國際關系和交往，如在經濟、文化、科技等領域同外界建立聯系，并在這些領域參加一些不要求主權資格的國際組織和國際會議，簽訂國際公約。澳門特區參加的比較重要的國際組織有世界貿易組織、亞洲開發銀行、萬國郵政聯盟、世界知識產權組織、國際刑警組織等。到2018年底，外交部駐澳門特區特派員公署共辦理國際公約適用澳門事項600余起，其中450項國際公約已在澳門特區適用。^[2]

3.中央授權特區自行處理對外事務

特區的對外事務處理權并不是固有的，而是中央政府授予的。第一，中央政府授予特區的對外事務處理權是有范圍的，《中葡聯合聲明》用了“適當領域”的限制，基本法延續了聯合聲明的表述，列舉了特區主要在經濟、貿易、金融、航運、通信、旅游、文化、科技、體育等“適當領域”的對外事務，不能超出基本法規定的“適當領域”自行處理對外事務。第二，中央對授予特區處理的對外事務進行監督，確保特區在符合國家外交政策前提下處理對外事務。如澳門可根據需要在外國設立官方或半官方的經濟貿易機構，報中央人民政府備案。

4.特區依照本法自行處理對外事務

特區政府處理對外事務的條件是必須依照基本法的規定進行，不能超越基本法。首先，自行處理要依法。具體而言，就是根據《澳門基本法》第七章“對外事務”的具體規定，行使自治權。其次，在符合法律規定的情況下可以自行處理，根據特區的需要，進行對外聯系，參加國際組織和會議，簽訂國際條約等。

5.外交權與外事權需要有機結合

雖然外交事務由中央政府負責管理，對外事務由特區自行處理，兩者之間有分工，但是兩者之間需要互相配合。國家行使外交權，支持、協助和配合特區的對外事務處理，正如外交部駐澳門特區特派員公署“協助處理”“協助辦理”特區的對外事務，如協助澳門特區與外國簽訂各類雙邊協議，支持澳門對外經濟、文化等事業的發展。同樣，特區的對外事務處理權也要支持、配合國家的對外政策。如在“一帶一路”倡議中，澳門利用自身優勢發展與共建“一帶一路”國家的經濟貿易文化聯系，從而協助國家與這些國家開展友好合作。

（三）關于《澳門基本法》第14條

中央人民政府負責管理澳門特別行政區的防務。

澳門特別行政區政府負責維持澳門特別行政區的社會治安。

本條規定參照了《中葡聯合聲明》中有關中央政府負責管理特區防務的表述，與《香港基本法》規定有所不同。在起草過程中主要爭議是是否應當規定駐軍。

在《澳門基本法（草案）征求意見稿（討論稿）》階段，1990年3月25日中央與澳門關系小組第二次會議紀要指出，澳門人士對中央與澳門特區關系的意見，主要集中在駐軍和全國性法律在澳門適用這兩個問題上。委員們初步交換意見認為，關于駐軍問題，既然在《中葡聯合聲明》和《澳門基本法結構（草案）》中均未作出規定，那么在基本法中仍以不作規定為好。

在1990年6月7日第四次全體會議上，中央與特區關系小組工作報告指出：“澳門各界對澳門特別行政區基本法中是否寫明駐軍、駐軍的地位提出了不同的看法。本專題小組認為，駐軍體現國家主權，《中葡聯合聲明》也明確規定澳門特別行政區的防務由中央人民政府負責。至于是否駐軍，由中央人民政府決定。如果駐軍，澳門特別行政區基本法中就要寫明中央人民政府派駐澳門特別行政區的軍隊不干預澳門特別行政區的事務；駐軍人員除遵守全國性的法律外，還須遵守澳門特別行政區的法律；駐軍費用由中央人民政府負擔。”^[3]會議討論中也有三種意見：反對駐軍；^[4]參照《香港基本法》規定寫明駐軍，這樣就是必須實際駐軍了；^[5]《澳門基本法》不規定駐軍，要不要駐軍由中央決定。^[6]

1990年9月9日中央與澳門關系小組第五次會議紀要記載，有委員認為，應該加入如下內容：澳門特區政府在必要時可向中央人民政府請求，中國人民解放軍協助維持治安和救助災害，中國人民解放軍部隊在澳門特別行政區，除須遵守全國性的法律外，還須遵守澳門特別行政區的法律，澳門特區不負擔軍費。有意見認為，維持聯合聲明表述，不涉及駐軍。

在1990年12月11日第五次全體會議上，中央與特區關系小組工作報告建議將本條文表述為“中央人民政府負責澳門特別行政區的防務”。^[7]委員們討論時意見還有分歧。有意見認為，按聯合聲明寫法，駐軍與否由中央決定，《澳門基本法》暫時不明確規定。也有反對《澳門基本法》規定駐軍的意見。也有認為不論是否駐軍都應先規定駐軍的法律義務，如類似《香港基本法》的規定，條文的表述既要避免不能駐軍，又要避免必然駐軍的情況。還有委員建議加上以下內容：澳門特別行政區政府在必要時可向中央人民政府請求派中國人民解放軍協助維持治安和救助災害；中國人民解放軍在澳門特別行政區除須遵守全國性的法律外，還須遵守澳門特別行政區的法律；澳門特別行政區不負擔軍費；等等。^[8]

在1991年4月17日第六次全體會議上，中央與特區關系小組工作報告指出：“關于澳門特別行政區的防務和治安問題，以按中葡聯合聲明和基本法‘結構’草案中的提法草擬為妥，對該條條文不作改動或增加新的內容。”^[9]

在《澳門基本法（草案）征求意見稿》階段，澳門居民的意見也不一致。有意見主張，基本法應規定不在澳門境內駐軍，一是澳門沒有空間來駐軍，二是葡萄牙已不在澳門駐軍。有意見認同征求意見稿中的表述，理由與聯合聲明規定一致，也照顧到了澳門的歷史和現狀。

在《澳門基本法（草案）》階段，澳門居民仍有兩種對立的看法。一種認為駐軍涉及國家主權，不能規定不駐軍；另一種認為，澳門地方小，現在又沒有駐軍，可以不駐軍。

最終，《澳門基本法》維持《中葡聯合聲明》中的表述，規定中央人民政府負責管理特別行政區的防務。

本條的主要內容是明確了中央管理防務、特區管理治安的權力。

解讀

1.防務的概念

國家防務是為防備和抵抗侵略、制止武裝顛覆等，保衛國家的主權、統一、領土完整和安全所進行的軍事活動。基本法采用“防務”的提法，而沒有使用“國防”的提法，是有考慮的。如果使用“澳門特別行政區的國防”，容易被人誤解為澳門是一個國家。事實上，澳門是中國的一部分、一個地區，它的外部安全、對外防務是整個國家外部安全和對外防務的一個組成部分，使用“防務”的提法更妥當。由于防務是國家的外部安全，屬于國家層面的事務，所以應該由中央人民政府負責管理。

2.治安的概念

治安主要指社會秩序的安全，一個國家和地區的內部安全。澳門特別行政區的內部社會秩序安全屬于地方性事務，所以由澳門特別行政區政府負責管理。

3.防務與駐軍

防務與軍事活動密不可分，軍事活動的主體是軍隊，沒有軍隊就沒有軍事活動和防務，沒有軍隊國家也就沒有維護防務的能力。中央人民政府負責防務的含義有二：第一，明確了中央人民政府的職責范圍，防務不屬于特區自治事務，是屬于中央管理的事務；第二，中央人民政府履行防務的職責時，采取什么樣的方式和措施，什么時候什么地點派駐軍隊，以及派駐多少人數的軍隊，是中央負責防務的權限，不能限制或剝奪。認同中央負責防務卻不接受中央可以派駐軍隊履行職責的意見限制了中央的防務權，《澳門基本法》不接納這種意見是完全正確的。

1998年9月18日，中央人民政府考慮到澳門內外安全的情況和需要，決定在澳門回歸后派駐適量精干的軍隊，既是國家恢復對澳門行使主權的象征，也能起到穩定澳門社會的作用。中央的決定得到了澳門絕大多數居民的認同和擁護。為了做到駐軍依法履行職責，1999年6月28日全國人大常委會通過了《中華人民共和國澳門特別行政區駐軍法》。該法明確規定，澳門駐軍由中華人民共和國中央軍事委員會領導；軍費由中央人民政府負擔。駐軍的職責有四項，即防備和抵抗侵略，保衛特別行政區的安全；擔負防衛勤務；管理軍事設施；承辦有關涉外軍事事宜。另外，該法還規定駐軍不干預特別行政區的地方事務，必要時協助特區維持社會治安和救助災害。

4.防務與治安的關系和結合

防務和治安的各自任務有所不同，但是兩者之間有密不可分的關系。防務安全為內部的治安穩定提供了必要的條件。必要時，駐軍可以協助和支持維護治安，是維護治安力量的重要后盾。同時，履行防務的駐軍對救助特區的自然災害也可以發揮重要的作用。如2017年的“天鴿”風災對澳門造成了重大損失，為了盡快恢復澳門居民的生活和生產秩序，應行政長官根據《中華人民共和國澳門特別行政區駐軍法》的規定提出的請求，中央人民政府予以批準，駐軍迅速出動救災，幫助特區恢復了正常的社會秩序，受到了各界的廣泛好評。同時，澳門特區立法會也制定了第4/2004號法律《軍事設施的保護》、第6/2005號法律《中國人民解放軍駐澳門部隊協助維持社會治安和救助災害》、第23/2009號法律《中國人民解放軍駐澳門部隊因履行防務職責而享有的權利和豁免》以及第27/2004號行政法規《對軍事設施所作的行政違法行為的處罰制度》，為防止、制止、制裁破壞防務軍事設施的行為，保障防務設施免遭破壞提供了法律保障，協助和支持了防務。所以，應將兩者有機結合以保障特別行政區的內外安全和穩定。

（四）關于《澳門基本法》第15條

中央人民政府依照本法有關規定任免澳門特別行政區行政長官、政府主要官員和檢察長。

本條規定參照了《中葡聯合聲明》中有關中央人民政府任命行政長官和主要官員的表述，與《香港基本法》規定在內容上完全相同，但在表述上略有差別，更加準確地體現了中央的權力。

在《香港基本法》起草過程中，對此項權力有三種不同的意見：一種意見認為，居民有罷免行政長官的權力；^[10]另一種意見認為，主要官員不應由中央政府任命，只要報中央政府備案即可；^[11]還有一種意見主張，中央任命只是程序，不是實質性的權力。^[12]這些意見經過討論，不符合中央享有任命權的原則，被《香港基本法》一一否定。所以，在《澳門基本法》起草過程中并沒有引起類似的爭議。

在《澳門基本法》起草過程中，根據《中葡聯合聲明》有關主要官員范圍（相當于原“政務司”級官員、檢察長和警察部門主要負責人）的規定與《中英聯合聲明》有關規定（相當于司級官員）的區別，確定了中央人民政府任免的對象。1991年6月2日，中央與特區關系小組第九次會議紀要建議在中央任免對象中加上“檢察長”。1991年7月9日第六次全體會議上，中央與特區關系小組提交的工作報告指出：“由于澳門特別行政區檢察長不屬于行政機關的主要官員，委員們同意將第十五條改為‘中央人民政府依照本法第四章規定任免澳門特別行政區行政長官、行政機關的主要官員和檢察長’。”^[13]

除了《澳門基本法》在任命對象的范圍上與《香港基本法》規定有所不同外，委員們認為，中央的人事權應該包括任命和免除兩項權力，這樣才能更加全面和準確地體現中央對特區的領導權。

本條的主要內容明確了中央人民政府對行政長官等的任免權和特區擁有產生行政長官人選的選舉權。

解讀

1.任免的含義

“任”是任命，“免”是免除。所以，“任免”包含了兩項權力，既享有任命的權力，也享有免除的權力。中央的任免權不僅是一項形式上、程序上的權力，還是一項實質性的權力，即既可以任命，也可以不任命，而非僅僅是形式上和程序上的權力，即只能任命。“任免”的真實含義是實質任免權，這是起草委員會起草基本法時達成的共識。1986年11月8日，《香港基本法》起草委員會政治體制小組工作報告指出：“行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命，此項任命是實質性的。對此，小組會上沒有人表示異議。”^[14]這再清楚不過地說明了任免權是實質性的權力，并且是立法原意。

2.依照本法規定任免行政長官和主要官員

中央行使任免權不是隨意的，而是嚴格按照基本法的規定進行的。第一，先由選舉產生行政長官人選，然后由中央人民政府根據選舉的結果進行任命。主要官員是由行政長官提名后由中央人民政府任命。如果立法會通過了對行政長官的彈劾案，再由中央人民政府決定是否免除行政長官的職務。如果行政長官違背了誓言，不能做到效忠中華人民共和國和澳門特別行政區，不符合愛國愛澳的標準，沒有履行依基本法規定的對中央負責的法律義務，中央人民政府可以免除行政長官的職務。中央為了行使好實質任免權，提出了任免行政長官的標準。2014年8月31日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于香港特別行政區行政長官普選問題和2016年立法會產生辦法的決定》指出：“香港特別行政區行政長官，既要對香港特別行政區負責，也要對中央人民政府負責，必須堅持行政長官由愛國愛港人士擔任的原則，這是‘一國兩制’方針政策的基本要求，是行政長官的法律地位和重要職責所決定的，是保持香港長期繁榮穩定，維護國家主權安全和發展利益的客觀需要。”^[15]符合這個標準的行政長官人選，中央人民政府才會任命，否則就不任命。如果行政長官在任期內違背了這個標準，那么中央人民政府就可以免除行政長官的職務。

3.中央人民政府實質任免權的意義

基本法規定的中央人民政府對行政長官和主要官員的任免權是實質性的權力，根本原因是，中央對特區不是形式上的領導，而是真正意義上的領導，行政長官對中央也不是形式上的負責，而是真正意義上的負責。要確保中央對特區的真正領導和特區對中央的真正負責，中央就必須享有對行政長官的實質任免權。如果行政長官不接受中央的領導，不對中央負責，那么中央就有權免除行政長官的職務。基本法規定立法會可以制約行政長官，對行政長官嚴重違法的行為可以提出彈劾案，但不能直接罷免行政長官。澳門居民可以監督行政長官的工作，但不能罷免行政長官。否則，就會讓中央人民政府的實質任免權流于形式，直接影響中央人民政府對特區的領導和行政長官對中央負責的效果。

（五）關于《澳門基本法》第16條

澳門特別行政區享有行政管理權，依照本法有關規定自行處理澳門特別行政區的行政事務。

本條規定參照了《中葡聯合聲明》中有關特別行政區享有行政管理權的表述，與《香港基本法》規定相同，在基本法起草過程中并沒有不同的意見。

本條的主要內容明確了特區享有行政管理權。

解讀

1.行政管理權的含義

行政權是高度自治的核心，其范圍不局限于基本法的規定，包括經濟建設、市政建設、社會秩序、文化體育、公共衛生等，也包括國籍法、國旗法、國徽法等全國性法律涵蓋的范圍。最初基本法嘗試對行政管理作出界定，但是掛一漏萬，最后改為依照本法規定處理行政事務。基本法規定的行政事務，具體而言，就是基本法中的經濟、文化和社會事務、對外事務等章節中具體規定的行政事務，也就是特區的行政管理權范圍。

2.依照本法規定處理行政事務

因為特區的行政事務范圍是由基本法確定的，所以特區政府必須依據《澳門基本法》處理行政事務，做到依法行政。

（六）關于《澳門基本法》第17條

澳門特別行政區享有立法權。

澳門特別行政區的立法機關制定的法律須報全國人民代表大會常務委員會備案。備案不影響該法律的生效。

全國人民代表大會常務委員會在征詢其所屬的澳門特別行政區基本法委員會的意見后，如認為澳門特別行政區立法機關制定的任何法律不符合本法關于中央管理的事務及中央和澳門特別行政區關系的條款，可將有關法律發回，但不作修改。經全國人民代表大會常務委員會發回的法律立即失效。該法律的失效，除澳門特別行政區的法律另有規定外，無溯及力。

本條規定參照了《中葡聯合聲明》中有關特區享有立法權的規定，與《香港基本法》規定相同。在起草過程中，主要有三個引起爭論的問題，即全國人大常委會對特區法律可否發回？發回的時間有沒有限定？發回的標準是什么？

在《澳門基本法（草案）征求意見稿（討論稿）》階段，第五次全體會議上有委員建議，“可將有關法律發回”中的“可”字應改為“必須”，因為“可”字說明全國人民代表大會常務委員會可將有關法律發回，也可以不發回，而在特區立法機關制定的法律不符合基本法的情況下，不發回將產生消極影響。有些委員認為，這里的“可”字理解為有權的意思更合適。^[16]在《澳門基本法（草案）征求意見稿》階段，有意見認為，對不符合《澳門基本法》規定的中央管理的事務、中央和特區關系的條款的法律，可以發回。但“中央管理的事務”沒有明確界定，需要明確。另有意見認為，法律發回應該有時間限制，不能無限期。

在《澳門基本法（草案）》階段，有意見認為，全國人大常委會“可將有關法律發回，但不作修改”的規定中，“不作修改”是多余的，應該刪去。

最終，起草委員會認為，“可”有多種含義，此處的“可”表示有權力發回。由于中央沒有授予特區的權力都屬于中央保留的權力，沒有必要對中央管理的事務作出限定。全國人大常委會對特區立法的監督不應該有時間限制，只要被監督對象還存在，監督就同時存在。所以，《澳門基本法》與《香港基本法》的規定保持了一致。

本條的主要內容是明確了特區享有立法權，中央享有審查權。

解讀

1.立法權的含義

《澳門基本法》第71條第1項規定，立法權包括四項具體權力，即制定、修改、暫停實施、廢除法律的權力。澳門特別行政區享有立法權，可具體行使上述四項權力。

2.備案的概念

備案不同于批準，所以《澳門基本法》規定，備案不影響法律的生效。因為法案經過立法會審議、通過和行政長官簽署并公布就完成了立法程序，法律就產生了效力。特區將已生效的法律報全國人民代表大會常務委員會備案，就是將已生效的法律登記、保存、備查至全國人民代表大會常務委員會。特區法律之所以要向全國人大常委會備案，是因為立法會是依據基本法制定法律，法律是否符合基本法應該由對基本法享有最終解釋權的全國人大常委會審查決定，以確保特區法律符合基本法。

3.全國人大常委會審查特區法律的范圍

只有當特區立法機關制定的法律不符合基本法關于中央管理的事務及中央與特區關系的條款，全國人大常委會經征詢其所屬的基本法委員會的意見并在審查確認后才將特區法律發回，不讓有關的特區法律繼續生效，目的是維護基本法的權威，維護中央的權力。第一，基本法確立的這個標準是清晰的，也符合基本法的原則和邏輯。因為中央享有國家的主權，特別行政區的自治權均由中央授予，凡中央沒有授予的權力都保留在中央，所以對中央的權力沒有必要采用列舉的方式規定范圍，否則掛一漏萬，變成了限制中央的權力。相反，中央授予特區自治權，就必須明確授予自治權的范圍，具體列舉。第二，審查和發回特區法律是中央的一項權力，所以用“可”字表示并肯定了中央的權力，是恰當的。如果用“必須”一詞，重點強調的是全國人大常委會的責任。相比之下，“可”字既包括全國人大常委會有權，也涵蓋了全國人大常委會的責任，更加全面。

4.發回的程序和后果

全國人大常委會行使對特區法律的審查和發回的權力，是非常嚴肅認真的，有必要的程序規范。全國人大常委會行使基本法審查權和發回特區法律前，要征詢基本法委員會的意見，而基本法委員會委員分別由澳門和內地的委員組成，充分體現了在聽取不同的意見后再作出決定。為什么只發回不作修改？因為修改法律屬于立法權，而立法權屬于特區立法機關，自然全國人大常委會不能行使特區的立法權，也就不能對特區的法律作出修改。規定全國人大常委會不作修改，是尊重特區立法權的體現。而發回是行使監督權，判定有關的特區法律不符合基本法，所以一旦發回，該法律立即失效。

5.發回法律無溯及力

法不溯及既往是法治的一項原則，不能用今天的規定約束昨日的行為。雖然有關的特區法律因不符合基本法的規定被全國人大常委會發回并失去效力，但是在該法律生效期間獲得的權利和承擔的義務仍然有效，除非該法律本身事先有明確規定。這樣規定的目的是維護社會秩序的穩定和保護人們的期待利益。

6.全國人大常委會發回特區法律沒有時限

監督程序與批準程序不同。批準需要規定時限，不批準不能生效。而審查不影響生效，作為事后監督，審查伴隨被監督對象的始終，法律存在一天，其是否符合基本法就要隨時接受監督審查，如果規定監督審查的時限，過了一定時限不能監督審查特區法律是否符合基本法，可能會導致違反基本法的法律不能被糾正，直接損害基本法的權威和實施，顯然是有問題的。所以，基本法對全國人大常委會審查特區法律不作出時間限制是完全正確的。

（七）關于《澳門基本法》第18條

在澳門特別行政區實行的法律為本法以及本法第八條規定的澳門原有法律和澳門特別行政區立法機關制定的法律。

全國性法律除列于本法附件三者外，不在澳門特別行政區實施。凡列于本法附件三的法律，由澳門特別行政區在當地公布或立法實施。

全國人民代表大會常務委員會在征詢其所屬的澳門特別行政區基本法委員會和澳門特別行政區政府的意見后，可對列于本法附件三的法律作出增減。列入附件三的法律應限于有關國防、外交和其他依照本法規定不屬于澳門特別行政區自治范圍的法律。

在全國人民代表大會常務委員會決定宣布戰爭狀態或因澳門特別行政區內發生澳門特別行政區政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂而決定澳門特別行政區進入緊急狀態時，中央人民政府可發布命令將有關全國性法律在澳門特別行政區實施。

本條規定參照了《中葡聯合聲明》中有關特區法律體系的表述，與《香港基本法》規定相同。在起草過程中主要出現三個問題，即全國性法律適用的時效、全國性法律適用的程序、全國性法律適用與保障人權的關系。

在《澳門基本法（草案）征求意見稿（討論稿）》階段，第六次全體會議上有意見認為，全國性法律在特區適用應規定期限，如特區遇有危害國家安全的動亂，全國性法律“暫時”在澳門適用。但也有委員認為，在澳門實施全國性法律的前提是發布緊急狀態或戰爭狀態，這里已經含有時間限制。^[17]

在《澳門基本法（草案）征求意見稿》階段，有委員提出，緊急狀態下全國性法律在澳門特別行政區實施，應有時間限制，建議條文中加上“直至緊急狀態結束為止”或在澳門特區實施前加上“暫時”兩字。但有委員認為，緊急狀態結束，自然終止，可以不加。

有澳門居民針對征求意見稿提出，是否對在緊急狀態下的全國性法律在特區的適用設置一個咨詢程序？也有居民認為，在進入緊急狀態的時候，也不得終止權利和自由的行使，只能限制部分權利和自由的行使。

在《澳門基本法（草案）》階段，有居民提出進入緊急狀態前也需要征得特區政府同意，并在全國性法律實施前加上“臨時”二字，并加上“仍要保障人權”。有意見要求增加“行政長官向全國人大常委會提出，經全國人大常委會決定進入緊急狀態”的內容。

在香港討論時，有意見認為，全國性法律在特區必須通過特區立法才可實施。

最終，起草委員會認為，緊急狀態下的全國性法律適用與特定情況有關，特定情況消失了，全國性法律的適用也就終止。由于是緊急情況，不可能再進行咨詢來決定全國性法律的適用，更不能通過特區立法實施全國性法律，否則貽誤時機，造成更大的危害，不符合處理緊急狀態的要求。所以，保持與《香港基本法》相同的規定。

本條的主要內容是明確了特區的法律體系既包括特區自行立法，也包括適用于特區的全國性法律。

解讀

1.特區法律的概念

本條所指的特別行政區實行的法律，是指特區的法律體系和法律淵源包含的各類規范性文件。這種理解符合基本法本條的規定，因為《澳門基本法》第8條規定的“澳門原有法律”中既有立法會制定的法律，也有其他機關制定的法令、行政法規和其他規范性文件。據此，特別行政區成立后，行政長官依照基本法的規定制定的行政法規也是特別行政區法律體系的一部分。

2.全國性法律概念

同樣，在本條中的全國性法律也是廣義的法律。因為從基本法附件三所列的全國性法律看，既有全國人大和全國人大常委會制定的全國性法律，也有其他機關通過的全國性適用的規范性文件。還有專門針對澳門特區制定并適用的國家法律，如《中華人民共和國澳門特別行政區駐軍法》。所以，立法者是將法律作廣義理解，才將全國人民代表大會及其常務委員會之外機關制定的規范性文件列入基本法附件三。

3.全國性法律在特區適用的條件

根據“一國兩制”的方針，尊重特別行政區的法律制度，全國性法律在特區的適用，僅限于國防、外交和其他依照基本法規定不屬于特別行政區自治范圍的法律。其邏輯是：凡屬于“一國”的范疇，屬于中央的權力和中央管理的事務，中央為依法行使權力和依法管理而制定的法律，根據需要可以在特區適用，以保障中央的權力，處理中央負責管理的事務。所以，全國性法律在特區適用的范圍與中央的權力和管理的事務范圍是相一致的。中央權力、中央管理的事務是全國性法律適用的前提條件，符合這個條件的全國性法律才適用特區，兩者之間是因果關系。

4.全國性法律適用的程序

根據本條的規定，區分兩種不同的情況，適用不同的程序。全國性法律列入基本法附件三的程序，一是要事先征求特區政府和基本法委員會的意見；二是特區可以采取公布實施也可以采取立法實施的辦法。而在特區進入緊急狀態的情況下，中央人民政府無須征求特區意見或由特區公布全國性法律，可直接發布命令將有關全國性法律在特區實施。原因很簡單，進入緊急狀態后，必須以最迅速的方式處理動亂。否則，延誤時機，不僅不能解決動亂，反而造成動亂失控，危及國家安全。“動亂”的近義詞是暴亂、騷亂。本書中的“動亂”要具備兩個要件，一是特區政府不能控制；二是動亂危及國家統一和安全，具體而言，應該是《澳門基本法》第23條所指的行為。危害國家統一和安全的行為可分為個人行為和群體行為，“動亂”屬于群體所為，危害更大。所以中央必須在特區政府不能控制的情況下，直接采取非常措施，制止動亂，維護國家的統一和安全。中央處置“動亂”，需要依法，所以必須將處理動亂所需的全國性法律在特區實施。事實告訴我們，所有的動亂，不僅危害國家的利益，而且也損害居民的權益。依法處置動亂，既能維護國家統一和安全，也能保護居民的合法權利及自由，是完全必要的。在特區進入緊急狀態時，哪些居民的權利和自由受到保護，哪些受到限制，具體由法律規定。

5.全國性法律適用的時間

列入基本法附件三的全國性法律在特區的適用沒有時間限制，緊急狀態下的全國性法律在特區的適用有時間限制，因為它是基于特區出現了危害國家安全的群體事件，一旦群體事件平息，這些全國性法律繼續適用就沒有必要。但是，由于特區進入緊急狀態是由全國人大常委會決定，全國性法律的適用由中央人民政府發布命令決定，所以具體終止緊急狀態和全國性法律適用的時間，在基本法中不宜規定，應該由全國人大常委會和中央人民政府視具體情況決定。

（八）關于《澳門基本法》第19條

澳門特別行政區享有獨立的司法權和終審權。

澳門特別行政區法院除繼續保持澳門原有法律制度和原則對法院審判權所作的限制外，對澳門特別行政區所有的案件均有審判權。

澳門特別行政區法院對國防、外交等國家行為無管轄權。澳門特別行政區法院在審理案件中遇有涉及國防、外交等國家行為的事實問題，應取得行政長官就該等問題發出的證明文件，上述文件對法院有約束力。行政長官在發出證明文件前，須取得中央人民政府的證明書。

本條規定參照了《中葡聯合聲明》中中國政府對澳門回歸后政策中有關司法權和終審權的表述，與《香港基本法》規定相同。在起草過程中沒有出現爭議。

本條的主要內容是明確了特區享有司法權，但是管轄范圍有一定的限制。

解讀

1.司法權和終審權的概念

司法權主要指法院的審判權，是依照法律規定和法定程序解決法律糾紛的權力。終審權是指法院最終審理的權限，即終審法院對案件進行最后一級審判的權力。本條規定的特區法院享有司法權和終審權是有一定限制的，即僅對特別行政區的案件有審判權。

2.原有法律制度和原則對司法管轄權的限制

特區的司法管轄權和終審權除了限于特區地方性的案件外，還要受到原有法律制度和原則對司法管轄權限制的約束。簡言之，原有法律的規定和原則對法院司法管轄的限制繼續有效，特區法院仍要遵從，除非特區的法律作出了新的規定。比如，僅以回歸前憲制方面的限制為例。原有的法律制度規定，軍人履行軍事職責時所涉及的法律糾紛，由軍事法院管轄。澳門立法機關制定的法律是否符合憲法的違憲審查權屬于葡萄牙憲法法院。總督提名政務司司長、委任立法會議員、任命咨詢會委員的行為不受法院司法權的審查；總督依職權增添司法官人數以及任命司法系統人員的行為不受法院管轄；總督因政治問題而作出的拒絕關系人入境或驅逐其出境的行為，法院無司法管轄權。以上凡因“政治行為”排除法院管轄的規定，在特別行政區繼續保留。除原有法律制度和原則限制外，特區法院對特區所有案件享有管轄權。

3.法院對國家行為和國家行為的事實無管轄權

不論上款中的原有法律對司法管轄權作了何種限制，但在特別行政區，依據基本法的規定，特區法院對“國家行為”和“國家行為的事實”無管轄權。

“國家行為”是由國家機關以國家名義作出的運用國家主權所為的行為。“國家行為”具有高度的政治性，相關國家機關在決定如何運用國家主權作出國家行為時，其考量的因素是政治性的，建基于自身的政治判斷，因而不能對其提起司法訴訟，應交由法院管轄。“國家行為”主要表現為國防和外交，但不限于此，所以條文中加上了“等”字，“等”表示除國防、外交外的國家主權作出的其他行為也不受特區法院管轄。屬于國防、外交的國家行為包括決定在特別行政區駐軍，中央人民政府批準外國在特區設立領事機構或其他官方、半官方機構；其他國家行為包括中央人民政府對特區行政長官和特區政府主要官員的任免，全國人大常委會對特區立法機關備案的法律的審查和發回，決定全國性法律在特別行政區的適用，對基本法條款的最終解釋等，特區法院完全無管轄權。

“國家行為的事實”是指國家機關以國家名義，運用國家主權作出的行為而產生的事實。如，國家采取外交行為，產生了與他國建立了外交關系的事實。特區法院在審理某一個案件時，涉及當事人所在國之間是否存在外交關系的事實時，特區法院對此事實不能自行作出判斷，必須取得行政長官就該事實發出的證明文件，而行政長官在發出證明文件時須取得中央人民政府的證明書。行政長官的證明文件對法院有約束力。換言之，特區法院可以審理涉及“國家行為的事實”的案件，但對案件涉及的“國家行為的事實”不能決斷。例如，澳門第2/2009號法律《維護國家安全法》第5條第5款規定：“如有需要，司法機關可向行政長官或通過行政長官向中央人民政府取得上述文件、資訊和物件是否已被確定為國家機密的證明文件。”明確“國家行為的事實”應由中央人民政府決定，而不是由特區法院決定。但是，中央人民政府僅僅是決定案件中的“國家行為的事實”，并不對案件作出審判，案件的審判仍由法院負責。

4.證明文件和證明書的關系

證明文件和證明書之間的關系，是由中央人民政府與行政長官的關系決定的。中央人民政府領導特別行政區政府，行政長官對中央人民政府負責，所以，行政長官要就中央人民政府負責的事務向法院發出證明文件，自然要根據中央人民政府的指示作出，即中央人民政府發出證明書，行政長官根據證明書發出證明文件。

（九）關于《澳門基本法》第20條

澳門特別行政區可享有全國人民代表大會、全國人民代表大會常務委員會或中央人民政府授予的其他權力。

本條規定與《香港基本法》規定相同，在起草過程中沒有出現爭議。

本條的主要內容明確了特區除基本法授予的自治權之外，還可以根據需要由中央授予其他權力。

解讀

1.其他權力的含義

應結合《澳門基本法》第2條的規定理解本條授權的含義。《澳門基本法》第2條確立了中央向特區授予自治權的原則，明確特區自治權來源于中央授權。但是，有意見主張，在基本法中沒有規定的權力，應該屬于特區所有，即“剩余權力論”。但是“剩余權力論”產生于聯邦制國家，成員邦將部分權力轉讓給聯邦政府后，保留未轉讓的權力，凡未轉讓的權力都是“剩余權力”，歸成員邦所有。然而，中國是單一制國家，由中央向地方授予自治權。雖然港澳地區實行特別行政區制度，但并沒有改變國家的單一制結構，特區高度自治仍然是中央授予的。中央沒有授予的權力當然屬于中央所有，聯邦制下的“剩余權力論”完全不適用于“一國兩制”下中央與特區的關系。考慮到特別行政區發展的需要，中央可以根據實際情況，向特區再授權，既堅持了授權的原則，又體現了授權的靈活性，還保障了高度自治。因此，產生了本條的規定，特區還可以“享有全國人民代表大會、全國人民代表大會常務委員會或中央人民政府授予的其他權力”。

2.本條中央授予其他權力的依據是憲法和法律

本條中央對特區的授權是依據憲法和法律的規定，能不能授予、授予多大的權力都要符合憲法和法律的規定。如2009年6月27日，《全國人民代表大會常務委員會關于授權澳門特別行政區對設在橫琴島的澳門大學新校區實施管轄的決定》授權澳門特別行政區依照澳門特別行政區法律實施管轄。本條規定的授權與第2條規定的授權構成完整的授權體系，不僅保證了特區的高度自治，也保障了特區的發展。

（十）關于《澳門基本法》第21條

澳門特別行政區居民中的中國公民依法參與國家事務的管理。

根據全國人民代表大會確定的代表名額和代表產生辦法，由澳門特別行政區居民中的中國公民在澳門選出澳門特別行政區的全國人民代表大會代表，參加最高國家權力機關的工作。

本條規定與《香港基本法》規定相同。在起草過程中，有澳門居民在《澳門基本法（草案）征求意見稿》階段對如何選舉澳門地區的全國人大代表提出意見，有的要求間選產生全國人大代表，有的要求普選產生全國人大代表。但是，多數意見認為，選舉產生全國人大代表是依據憲法和法律的規定和程序進行，特區選舉全國人大代表的間接選舉原則與全國其他地區的原則要一致，選舉的方式可以根據澳門的實際進行調整。最終，起草委員會認為，澳門特區全國人大代表的產生方式屬于中央管理的事務，應由全國人民代表大會根據澳門的具體情況加以規定。

本條的主要內容明確了特區居民中的中國公民可以享有參與國家事務管理的權利。

解讀

1.依法參與國家事務的管理

國家事務是指全國性的事務，不是特區地方性事務。依法參與國家事務的管理，體現在以下幾方面。第一，有權參與國家事務的管理。為什么澳門居民中的中國公民有權參與國家事務的管理？原因是澳門是中國的一部分，中國是澳門居民中的中國公民的祖國，澳門居民中的中國公民也是中國公民的一部分。所以，憲法賦予中國公民參與國家事務管理的權利，也包括澳門居民中的中國公民，體現了澳門居民中的中國公民是國家的主人。第二，依法參與國家事務的管理。一是依據憲法和法律的規定擁有中國公民的資格；二是依據憲法和法律規定的途徑與方式參與全國人大代表選舉，擔任國家機關公職，行使對政府工作的批評、建議的權利；等等。

2.中國公民的資格

中國公民是擁有中國國籍的人。《澳門基本法》附件三中列明《中華人民共和國國籍法》在澳門特別行政區適用。《全國人民代表大會常務委員會關于〈中華人民共和國國籍法〉在澳門特別行政區實施的幾個問題的解釋》規定：“凡具有中國血統的澳門居民，本人又出生在中國領土（含澳門）者，以及符合《中華人民共和國國籍法》規定的具有中國國籍的條件者，不論其是否持有葡萄牙旅行證件或身份證件，都是中國公民。”所以，中國公民的資格由中國國籍法規定，并依中國國籍法取得。

3.澳門特區居民中的中國公民參與全國人民代表大會的工作

全國人民代表大會是我國最高權力機關，行使最高立法權。澳門居民中的中國公民參與國家事務的管理，主要是被選舉為全國人大代表，參加最高國家權力機關的工作。為此，基本法條文專門進行了規定。中央根據全國人民代表大會選舉法和澳門的實際情況對澳門地區的全國人民代表大會的代表名額和產生辦法作出規定。1999年3月15日第九屆全國人民代表大會第二次會議通過了《澳門特別行政區第九屆全國人民代表大會代表的產生辦法》，考慮到代表名額和人數之間的比例和便于澳門特別行政區全國人大代表單獨組成代表團，規定代表名額為12人。由第一屆特區政府推選委員會中的中國公民，沒有參加推選委員會的澳門特區第九屆全國人大代表，以及不是推選委員會委員的澳門特區居民中的中國人民政治協商會議第九屆全國委員會委員和澳門特區立法會議員中的中國公民組成選舉會議。選舉會議成員10人以上聯名，可以提出代表候選人。候選人名額應比應選名額多出20%～50%，進行差額選舉。采用無記名投票的方式，代表候選人中得票多的當選。2017年，《中華人民共和國澳門特別行政區選舉第十三屆全國人民代表大會代表的辦法》規定，澳門特區全國人大代表名額維持12人不變。選舉會議由參加澳門特別行政區第十二屆全國人民代表大會代表選舉會議的人員，非上述人員的澳門特別行政區居民中的中國人民政治協商會議第十二屆全國委員會委員，以及澳門特別行政區第四任行政長官選舉委員會委員中的中國公民和澳門特別行政區第五屆立法會議員中的中國公民組成。參選人必須聲明，擁護《中華人民共和國憲法》和《澳門特別行政區基本法》，擁護“一國兩制”，效忠中華人民共和國澳門特別行政區，未直接或者間接接受外國機構組織、個人提供的與選舉有關的任何形式的資助。采用差額選舉，無記名投票的方式，獲選舉會議成員過半數選票當選。澳門雖面積小，人口不多，但仍然有由12位代表組成獨立的代表團，充分顯示了國家對澳門特別行政區的重視。

澳門特區的全國人大代表，一方面積極參與國家方針政策的討論，建言獻策；另一方面就澳門涉及與內地的經濟貿易、社會民生等領域的事務發表意見和建議，推動國家制定相應的政策，采取相應的措施，發揮了參政議政、溝通內地和澳門的橋梁作用。

（十一）關于《澳門基本法》第22條

中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預澳門特別行政區依照本法自行管理的事務。

中央各部門、各省、自治區、直轄市如需在澳門特別行政區設立機構，須征得澳門特別行政區政府同意并經中央人民政府批準。

中央各部門、各省、自治區、直轄市在澳門特別行政區設立的一切機構及其人員均須遵守澳門特別行政區的法律。

各省、自治區、直轄市的人進入澳門特別行政區須辦理批準手續，其中進入澳門特別行政區定居的人數由中央人民政府主管部門征求澳門特別行政區政府的意見后確定。

澳門特別行政區可在北京設立辦事機構。

本條規定參照了《中葡聯合聲明》中有關內地居民進入澳門特區采取適當辦法管理的表述，與《香港基本法》規定相似。但在《澳門基本法》的起草過程中，仍對個別問題有爭議。

在《澳門基本法（草案）征求意見稿（討論稿）》階段，起草委員會討論的問題主要有兩個。一是對各省、自治區、直轄市在澳門特區設立機構問題進行討論。在第四次全體會議上，有意見建議，必須將企業與其他機構加以分別，區別對待。^[18]也有意見建議將政府機構與公司機構區別開來，在澳門設立公司，符合澳門的法律規定即可。在第五次全體會議上，中央與特區關系小組工作報告指出，同意將政府機構與公司區別對待，規定“中央人民政府各部門和各省、直轄市、自治區在澳門設立機構，須經澳門特別行政區同意，呈報中央人民政府審批”。^[19]二是對內地居民進入澳門特區及定居問題進行討論。在第四次全體會議上，有意見主張，內地居民進入澳門和在澳門定居的人數由特區政府決定和負責，內地協助。^[20]在第五次全體會議上，有意見認為，先由澳門特區政府決定，后由中央人民政府批準進入澳門特區居民的人數。有意見認為，不能只針對內地人員作出限制，應針對所有外來人員，否則就是歧視。^[21]

在《澳門基本法（草案）征求意見稿》階段，有委員提出進入澳門特區定居的人數，由特區政府決定，須中央人民政府同意，主動權在特區。另有委員認為，目前的寫法由中央人民政府主管部門征求特區政府意見后決定進入澳門特區定居的人數是根據現行的做法規定的，是比較可行的，不必改動。澳門特區居民對征求意見稿持類似的意見。

在《澳門基本法（草案）》階段，有澳門居民認為，內地居民進入澳門特區和在特區定居的最后批準權應在特區政府手中，有利于特區政府對社會發展進行規劃，也有利于特區政府更好地維護社會治安。這種意見在討論《香港基本法（草案）》時同樣出現過。但是也有居民認為，維持現行的做法不變為好。

在1991年4月17日第六次全體會議上，中央與特區關系小組工作報告建議將第22條中的“中國其他地區”改為“各省、自治區、直轄市”。

最終，起草委員會認為，商業機構和政府機構應該區別對待，商業機構在特區的設立按市場規則和法律規定辦理，政府機構在特區設立需要特區政府同意，中央批準。內地居民進入和定居澳門特區按已經實行的規定辦理，由中央人民政府主管部門征求特區政府意見后確定和批準。

本條的主要內容是明確了中央維護特區高度自治權的責任。

解讀

1.中央人民政府所屬部門的含義

根據憲法的規定，中央人民政府即國務院。國務院的所屬部門，是指國務院下屬的部、委機構，如公安部、商務部、文化和旅游部等。所以，應將國務院和國務院所屬部門加以區分，不能混為一談。國務院領導特別行政區政府，并可向行政長官發出指令。但國務院所屬部門不干預特別行政區的自治事務，也不領導特別行政區政府。國務院所屬部門與特區如果需要在某一領域互相配合，那就需要通過協商建立互相合作的機制，如警務合作機制。基本法如此規定，意味著不同于在內地國務院所屬部門可以指導地方政府相關部門工作的已有做法，而是規定特區政府由國務院直接領導，就是為了保障特別行政區的高度自治，體現了中央既授予特區高度自治又維護特區高度自治的精神。

2.中央人民政府所屬各部門和各省、直轄市、自治區不干預自治事務

國務院所屬各部門、各省、直轄市、自治區對基本法規定的由特別行政區自行處理的事務，不發出命令指令，不存在領導、指導關系。兩者之間只存在相互合作關系。如在經濟領域，由商務部與澳門特別行政區政府簽署CEPA協議；在警務治安領域，由內地公安機關與澳門特別行政區政府簽署警務合作協議；在地方事務合作領域，由廣東省政府和澳門特區政府之間簽署《粵澳合作框架協議》，做到兩地之間互相尊重、互相合作、互不干預。

3.設立機構的含義和程序

指國務院所屬部門和內地地方政府在澳門設立政府代表機構須經澳門特別行政區政府同意，由中央人民政府批準。這里的機構是指政府機構，不是公司性質的商業機構。前者從事的是行政活動，后者從事的是經濟活動，兩者性質和職能不同。所以，應該按照不同的法定程序設立。為什么對內地地方政府在澳門特區設立機構采取嚴格的雙重審批程序，即特區政府同意和中央政府批準，原因只有一個，就是減少和避免對特別行政區高度自治可能產生的不利影響。如無必要，絕不設立，從嚴控制。

4.中央各部門和內地地方政府在特區設立的一切機構及其人員均須遵守特區法律

無論是中央各部門還是各省、自治區、直轄市在澳門設立的機構及其在澳門工作、生活的人員，在澳門從事活動，都必須遵守特區法律并受特區法律的約束。除法律有特別規定外，均接受特區司法的管轄，絕對沒有法外特權。如果允許不遵守特區法律的行為存在，勢必損害特區的權威。所以，遵守特區法律是維護特區秩序的必要條件。

5.內地居民進入澳門和在澳門定居需要批準

考慮到特區實行不同于內地的制度，以及特區享有出入境管理權，所以內地居民進入澳門特區需要辦理出入境手續。按照歷史上形成的、現行繼續采用的做法，由中央人民政府主管部門批準，而不是由內地居民任意出入境。同時，因內地居民符合內地法律規定的條件赴澳門定居，基于歷史上形成的、現行采用的做法，也由中央人民政府主管部門確定名額并批準。但是名額的人數是在征求特區政府意見后確定的，考慮了澳門特區的接受能力。為什么要繼續采用原有的做法呢？因為一國之內本國居民的流動，包括定居，是屬于中央管理的、中央與特區關系的事務，不屬于地方管理的事務。內地與特區不是國內和國外的關系，而是境內和境外的關系。所以，在一國之內，居民能不能出入特區，能不能在特區定居，自然屬于中央的管理權限。

（十二）關于《澳門基本法》第23條

澳門特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在澳門特別行政區進行政治活動，禁止澳門特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯系。

本條規定與《香港基本法》規定相同，在起草過程中有一些不同的意見。

在《澳門基本法（草案）征求意見稿（討論稿）》階段，在第五次全體會議上，有意見認為可刪去“應”字。多數委員認為，“應”就是要表示特區政府有責任自行立法。^[22]1990年9月9日中央與特區關系小組第五次會議紀要明確《澳門基本法》的規定應與《香港基本法》的規定一致。

在第23條中是否對叛國作出定義，存在不同意見。在1990年6月7日第四次全體會議上，中央與特區關系小組工作報告指出：“可參照《香港特別行政區基本法》和葡萄牙《刑法典》對‘叛國罪’的具體規定來草擬澳門特別行政區基本法的有關條文。”^[23]有意見認為，叛國的定義應在特區法律中規定，不需要在基本法中規定，這樣有靈活性。^[24]

在《澳門基本法（草案）征求意見稿》階段，部分澳門居民認為，自行立法是完全必要的。有的認為，不能一概禁止與外國政治性組織和團體建立聯系，政治性團體有進步的，有反動的。也有的認為，政治性團體難以界定。還有的認為聯系難以界定，擔心界定不準，人權受到限制。

在《澳門基本法（草案）》階段，內地居民認為叛國行為屬于危害國家安全的犯罪，性質是十分嚴重的，危害國家主權，應適用國家法律，由內地法院管轄，而本條將這方面的立法權賦予澳門特區立法會不合適。也有意見認為，維護國家安全的立法權應該在中央，不是在特區。也有澳門居民對基本法草案提出意見，認為政治性組織和政治性活動太抽象，建立聯系也太抽象，難以確定，建議刪去后面兩句話。也有的提出在澳門的葡人社團與葡萄牙政黨關系怎么處理的問題。

最終，《澳門基本法》起草委員會認為，維護國家安全的立法是應該的、必需的，絕對不是可有可無、可以自由選擇的，采用“應”字是準確的。對危害國家安全的具體行為的界定，交由特區自行立法解決。

本條的主要內容是明確了特區維護國家安全的義務。

解讀

1.“應”的含義

“應”就是應該、應當，在法律上就是必須，屬于義務的范疇，必須按法律規定作為或不作為，不能自由選擇。為什么是“應”？這是“一國兩制”的邏輯要求和必然結果。第一，“一國”是“兩制”的基礎，沒有“一國”就沒有“兩制”，損害“一國”，勢必損害“兩制”。維護“一國”，自然就要維護國家的安全，沒有國家安全，就不可能有“一國”。第二，實行不同社會制度的特別行政區，仍然是國家的組成部分，受中央人民政府領導，有義務維護國家的統一和安全。如果以實行不同社會制度為由，不承擔維護國家安全的責任，那么就是將“兩制”與“一國”割裂、對立，最終破壞“一國兩制”。第三，“一國兩制”既符合國家的利益，也符合特區的利益，當然也符合包括特區居民在內的全體中國人民的利益。維護國家的安全，既維護了國家的利益和特區利益，也維護了包括港澳居民在內的全體中國人民的利益。所以，維護國家安全是特區及其居民一項神圣的憲制責任和義務。

2.自行立法的含義

“自行立法”四個字表示，“立法”是任務和目的，“自行”是立法的方式，通過特區制定相應的法律，達到維護國家安全的目的。所以，國家立法與特區自行立法實質相同，只是形式不同。實質相同，即無論是國家法律還是特區法律，均必須禁止危害國家安全的行為；形式不同，一個是國家層面的法律，一個是特區層面的法律。為什么基本法要授權特區自行立法？這充分體現了中央尊重特區的法律制度。從法理上講，國家安全是屬于中央管理的事務，中央完全有權立法。但是，考慮到特區的實際情況，特區實行不同于內地的法律制度，有自己的一套法律規范，包括對犯罪的規定，在構成危害國家安全行為的要素認定上，如行為人的主觀要件（目的和動機的判別）、犯罪行為的客觀要件（危害行為和危害結果）可能與內地法律有所不同，所以，中央授權特區自行立法。自行立法的規定，既能維護國家安全，又能與特區法律體系相容，一舉兩得，是非常好的安排。

3.三個禁止的必要性

第一，禁止危害國家安全的行為。為什么要禁止叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府、竊取國家機密的行為？因為“叛國”是投敵叛國，里通外國，發動對國家的戰爭行為，侵犯和危害國家主權獨立；“分裂國家”是將國家的一部分分離出去的行為，必然危害國家領土的完整；“煽動叛亂”是公然抗拒法律秩序的行為，必然危害國家的公共秩序；“顛覆中央人民政府”是用暴力和其他嚴重非法手段摧毀合法政府的行為，必然危害合法政府的依法管治；“竊取國家機密”是竊取、泄露國家機密的行為，必然對國家安全造成危害。因此，對這些嚴重危害國家安全的行為必須予以禁止。由于基本法是憲制性法律，只能作出原則性的規定，對叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府、竊取國家機密的行為的界定，交由具體法律規定。

第二，禁止外國的政治性團體在特別行政區從事政治活動。為什么要作出禁止呢？因為外國的政治性團體從事與澳門特別行政區有關的政治活動，必然會危害國家的主權，干預特別行政區的事務。所以，為了防止和制止外國的政治勢力危害國家主權，干預特別行政區事務，必須明確禁止外國的政治性社團在特區從事針對澳門的政治活動。

第三，禁止特區政治性團體與外國政治性團體的聯系。為什么要禁止兩者的聯系呢？如果外國的政治性團體領導和指導澳門的政治性團體活動，財政上前者支持后者，組織上后者從屬于前者，那么外國的政治勢力借助澳門的政治團體必然影響澳門的政治生活。為了防止和制止澳門的政治勢力與外國的政治勢力互相勾結，引入外部政治勢力，或者受外部政治勢力的影響，破壞澳門社會的政治穩定，必須對此種聯系予以明確禁止。至于什么是政治性團體，什么是政治性團體間的聯系，交由具體法律界定，不會出現模糊不清的情況。

2009年12月25日，澳門特區立法會根據《澳門基本法》，經過細則性辯論和表決，通過了《澳門特別行政區維護國家安全法》，履行了憲制責任。法律對危害國家安全的犯罪行為的犯罪主體、犯罪構成的主客觀要件、犯罪的社會危害性，均作了嚴格清晰的規定。罪與非罪完全能夠清楚地判定，處以何種刑罰也是一清二楚，既維護了國家安全，又保障了居民的權利和自由。

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[1] 第二次全體會議第5期簡報。

[2] 外交部駐澳門特區特派員公署網站，http：//www.fmcoprc.gov.mo/chn/satfygjzz/tyyflsw/gjgy/。

[3] 全國人大常委會澳門基本法委員會辦公室編《中華人民共和國澳門特別行政區基本法起草委員會文件匯編》，第51頁。

[4] 第四次全體會議第1期簡報。

[5] 第四次全體會議第2期簡報。

[6] 第四次全體會議第30期簡報。

[7] 全國人大常委會澳門基本法委員會辦公室編《中華人民共和國澳門特別行政區基本法起草委員會文件匯編》，第71頁。

[8] 第四次全體會議第3期簡報。

[9] 全國人大常委會澳門基本法委員會辦公室編《中華人民共和國澳門特別行政區基本法起草委員會文件匯編》，第102頁。

[10] 香港特別行政區基本法咨詢委員咨詢報告，第29頁。

[11] 香港特別行政區基本法咨詢委員咨詢報告，第30頁。

[12] 香港特別行政區基本法咨詢委員咨詢報告，第31頁。

[13] 全國人大常委會澳門基本法委員會辦公室編《中華人民共和國澳門特別行政區基本法起草委員會文件匯編》，第145頁。

[14] 全國人大常委會香港基本法委員會辦公室編《中華人民共和國香港特別行政區基本法起草委員會文件匯編》，第62頁。

[15] 《全國人民代表大會常務委員會關于香港特別行政區行政長官普選問題和2016年立法會產生辦法的決定》，http：//www.cssn.cn/zx/yw/201408/t20140831_1310662.shtml。

[16] 第五次全體會議第6期簡報。

[17] 第六次全體會議第11期簡報。

[18] 第四次全體會議第2期簡報。

[19] 全國人大常委會澳門基本法委員會辦公室編《中華人民共和國澳門特別行政區基本法起草委員會文件匯編》，第51頁。

[20] 第四次全體會議第1期簡報。

[21] 第五次全體會議第1期簡報。

[22] 第五次全體會議第5期簡報。

[23] 全國人大常委會澳門基本法委員會辦公室編《中華人民共和國澳門特別行政區基本法起草委員會文件匯編》，第52頁。

[24] 第四次全體會議第2期簡報。