二 序言討論的問題

（一）關(guān)于序言第一段

澳門，包括澳門半島、氹仔島和路環(huán)島，自古以來就是中國的領(lǐng)土，十六世紀(jì)中葉以后被葡萄牙逐步占領(lǐng)。一九八七年四月十三日，中葡兩國政府簽署了關(guān)于澳門問題的聯(lián)合聲明，確認(rèn)中華人民共和國政府于一九九九年十二月二十日恢復(fù)對(duì)澳門行使主權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)了長期以來中國人民收回澳門的共同愿望。

對(duì)澳門問題的歷史表述是起草過程中集中討論的問題之一，主要爭(zhēng)議集中在“逐步占領(lǐng)”四個(gè)字上。

在中央與特區(qū)關(guān)系小組草擬條文和起草委員會(huì)討論基本法草案稿時(shí)就存在不同意見，主要集中于兩個(gè)問題：第一，要不要表述這段歷史？第二，如何表述這段歷史？

1.《澳門基本法（草案）征求意見稿（討論稿）》階段

委員們一致認(rèn)為，澳門與香港的情況不同，需要根據(jù)歷史的實(shí)際情況表述歷史背景。^[1]

1990年12月中央與特區(qū)關(guān)系小組在向第五次全體會(huì)議提交的工作報(bào)告中指出：“由于澳門和香港的情況不同，需要根據(jù)澳門的特點(diǎn)并參照中葡聯(lián)合聲明重新草擬，如序言中關(guān)于澳門歷史背景的表述……都是應(yīng)根據(jù)澳門的實(shí)際情況作出規(guī)定。”^[2]中央與特區(qū)關(guān)系小組草擬的文本是“十六世紀(jì)中葉以后被葡萄牙逐步占領(lǐng)”。委員們討論時(shí)發(fā)表了各種意見。

關(guān)于要不要表述這段歷史，有意見主張可以不提這段歷史，向前看。但多數(shù)意見認(rèn)為，寫澳門歷史問題由來是必要的，如果回避這段歷史，就無法理解既然澳門自古以來是中國的，現(xiàn)在又為什么要恢復(fù)行使主權(quán)。為了要向全國人民交代，必須寫清楚這段歷史。^[3]關(guān)于如何表述這段歷史，有意見不認(rèn)同“逐步占領(lǐng)”的提法，認(rèn)為表述不確切，應(yīng)該修改。多數(shù)意見認(rèn)為“逐步占領(lǐng)”提法可以接受。^[4]

1991年4月，第六次全體會(huì)議繼續(xù)討論關(guān)于澳門歷史的表述。有委員認(rèn)為，“逐步占領(lǐng)”的提法是符合歷史事實(shí)的，是中性詞，可以不改。有委員建議修改為“自古以來是中國的領(lǐng)土，盡管十六世紀(jì)中葉以后被葡萄牙管理”，提出用“管理”一詞代替“占領(lǐng)”一詞。^[5]

1991年7月，第七次全體會(huì)議圍繞“逐步占領(lǐng)”的提法再次進(jìn)行了認(rèn)真的討論，有的委員提出在《中葡聯(lián)合聲明》中沒有提及被葡萄牙逐步占領(lǐng)的表述，為什么在《澳門基本法》中要作這樣的表述，是否可以不寫，讓葡方在面子上好過些？多數(shù)委員認(rèn)為，澳門自古是中國的領(lǐng)土，葡萄牙占領(lǐng)澳門是歷史事實(shí)，應(yīng)該反映中國政府的立場(chǎng)。也有委員建議用“定居”代替“占領(lǐng)”。^[6]

可以看到，在討論過程中，一種意見認(rèn)為，必須對(duì)全國人民有一個(gè)交代，另一種意見希望回避澳門的歷史問題；一種意見認(rèn)為，“逐步占領(lǐng)”的表述符合歷史事實(shí)，另一種意見希望用“管理”或“定居”代替“占領(lǐng)”一詞。但是，最終，在《澳門基本法》起草委員會(huì)公布的《澳門基本法（草案）征求意見稿》采用了“十六世紀(jì)中葉以后被葡萄牙逐步占領(lǐng)”的提法。

2.《澳門基本法（草案）征求意見稿》階段

1991年7月，《澳門基本法（草案）征求意見稿》公布后，社會(huì)各界圍繞“逐步占領(lǐng)”發(fā)表了不少意見。

內(nèi)地居民普遍認(rèn)為只有用“占領(lǐng)”才能說明澳門歷史問題，刪除“占領(lǐng)”就是抹殺歷史事實(shí)，是不能容許的。

澳門社會(huì)意見紛爭(zhēng)。

（1）贊成意見認(rèn)為，“逐步占領(lǐng)”提法精練、合適，符合歷史，對(duì)澳門居民及全國人民有交代，也顧及了中葡人民感情和中葡友好關(guān)系。

（2）反對(duì)意見認(rèn)為，“逐步占領(lǐng)”對(duì)葡人是一種傷害。葡萄牙人在澳門是和平“定居”的，逐步占領(lǐng)帶有對(duì)葡萄牙人的歧視（有的委員認(rèn)為，澳門是中國皇帝送給葡萄牙人的）。有的委員認(rèn)為，“逐步占領(lǐng)”不符合聯(lián)合聲明的表述。

（3）有的意見建議將“逐步占領(lǐng)”改為“逐步管治”。

（4）有的意見建議在“逐步占領(lǐng)”后加上“逐步實(shí)施殖民管治”。

（5）有的意見建議在時(shí)間劃定上改為“十六世紀(jì)中葉后，葡萄牙人開始在此定居，從十八世紀(jì)中葉起，逐步被葡萄牙人占領(lǐng)”。

委員們?cè)谟懻撋鐣?huì)意見時(shí)，同樣存在三種意見。

（1）多數(shù)委員的意見是，“逐步占領(lǐng)”的表述是客觀的，已經(jīng)采取了淡化的處理方式，不必修改。

（2）但有委員提出，在聯(lián)合聲明中沒有“被葡萄牙逐步占領(lǐng)”的字樣，在基本法中希望不要這么寫。

（3）有的委員建議改為：16世紀(jì)中葉以后，一些葡萄牙人逐漸在澳門“定居”，葡萄牙開始“管理”澳門。對(duì)此，有委員認(rèn)為，“管理”在法律上沒有依據(jù)，葡萄牙曾經(jīng)宣布澳門是葡萄牙的領(lǐng)土，這已經(jīng)超出了管理的范圍。

在1992年3月5日第八次全體會(huì)議上，中央與特區(qū)關(guān)系小組提交的工作報(bào)告中指出：“‘逐步占領(lǐng)’是客觀反映歷史，對(duì)全國人民有所交代，而且整句的措辭簡(jiǎn)短、平和，符合向前看的精神，不需要做修改。”^[7]個(gè)別委員對(duì)此表述提出保留意見，但表示不堅(jiān)持意見。在全體會(huì)議討論時(shí)，有委員認(rèn)為，“逐步占領(lǐng)”的表述，在葡人社會(huì)中引起強(qiáng)烈反應(yīng)。但多數(shù)委員認(rèn)為，制定基本法是中國的內(nèi)部事務(wù)，作為國內(nèi)法，就應(yīng)向人民交代歷史，對(duì)于澳門的問題，中葡雙方有不同的看法，但基本法只能按中國的歷史來寫。^[8]最后，起草委員會(huì)在表決通過《澳門基本法（草案）》時(shí)，雖然有委員按照《澳門基本法（草案）表決辦法》提出修正案，要求將“逐步占領(lǐng)”刪去，但被多數(shù)委員否決。《澳門基本法（草案）》繼續(xù)保留“十六世紀(jì)中葉以后被葡萄牙逐步占領(lǐng)”的提法。

3.《澳門基本法（草案）》階段

1992年3月16日《澳門基本法（草案）》公布后，社會(huì)上再次進(jìn)行討論，基本上延續(xù)了原有的意見。

（1）有居民贊成“逐步占領(lǐng)”的表述，理由有五：一是符合歷史事實(shí)，二是能向中國人民交代，三是照顧了中葡兩國人民的感情，四是《中葡聯(lián)合聲明》與《澳門基本法》不一樣，前者是國際文件，后者是國家法律。五是在《澳門基本法》中，對(duì)歷史只能概括，不能詳細(xì)敘述。

（2）反對(duì)意見認(rèn)為，這不利于中葡友好，不符合中葡兩國人民和睦相處的歷史。如果要表述這段歷史，也應(yīng)該表述為，“十六世紀(jì)中葉以后被葡萄牙進(jìn)駐，并逐步實(shí)行殖民管治”。也有意見建議改為“和平占領(lǐng)”、“管治”或“定居”。

（3）還有意見認(rèn)為，修改為“十六世紀(jì)中葉以后葡萄牙人前來定居，十八世紀(jì)中葉以后被葡萄牙逐步占領(lǐng)”。

在1993年1月13日第九次全體會(huì)議上，中央與特區(qū)關(guān)系小組工作報(bào)告指出：“有的委員提出將‘占領(lǐng)’改為‘定居’……多數(shù)委員認(rèn)為，‘定居’不能確切反映澳門的歷史事實(shí)，‘逐步占領(lǐng)’的表述是對(duì)歷史進(jìn)行交代，用詞是準(zhǔn)確的，也是比較中性的，已經(jīng)充分照顧到當(dāng)前的中葡友好關(guān)系。而且征詢的意見表明，絕大多數(shù)澳門和內(nèi)地人士贊同‘逐步占領(lǐng)’的表述，不宜再作修改。”^[9]在全體會(huì)議討論中，多數(shù)委員認(rèn)為，使用“定居”兩字不能準(zhǔn)確表達(dá)歷史事實(shí)，現(xiàn)在的寫法只是對(duì)歷史進(jìn)行交代，否則恢復(fù)行使主權(quán)便無從談起，而且“占領(lǐng)”也是中性詞，已經(jīng)充分考慮到當(dāng)前的中葡友好關(guān)系，葡萄牙占領(lǐng)澳門也是經(jīng)過一個(gè)較長的時(shí)期，符合歷史事實(shí)，所以序言文字不改動(dòng)。第九次全體會(huì)議在否決了有關(guān)修改“逐步占領(lǐng)”一詞的提案后，經(jīng)過2/3多數(shù)同意，通過了提交全國人民代表大會(huì)審議的《澳門基本法（草案）》，其中保留了序言中“十六世紀(jì)中葉以后被葡萄牙逐步占領(lǐng)”的提法。

除了對(duì)序言第一自然段中的澳門歷史表述有爭(zhēng)議外，有意見還建議使用“收回澳門主權(quán)”的提法。但多數(shù)委員認(rèn)為收回主權(quán)說法不確切，澳門主權(quán)從來就屬于中國，中國對(duì)澳門是“恢復(fù)行使主權(quán)”不是收回主權(quán)的問題。

關(guān)于澳門的區(qū)域范圍，有意見認(rèn)為，不應(yīng)該限死，否則將來澳門區(qū)域范圍要擴(kuò)大，就不好辦了。還有意見建議澳門的范圍應(yīng)包括附近的海域。多數(shù)委員認(rèn)為，現(xiàn)在的表述只是指澳門區(qū)域范圍的歷史和現(xiàn)狀，至于將來要不要擴(kuò)大，是另外一個(gè)問題，不應(yīng)扯在一起。最后，根據(jù)多數(shù)委員的意見達(dá)成了共識(shí)。

序言第一段主要解決澳門問題的歷史由來，兩句話濃縮了中國古代史、近代史和現(xiàn)代史。

解讀

1.澳門自古以來就是中國的領(lǐng)土，十六世紀(jì)中葉以后被葡萄牙逐步占領(lǐng)

序言開宗明義，澳門自古以來就是中國的領(lǐng)土，這句話是對(duì)歷史的陳述，表明中國恢復(fù)對(duì)澳門行使主權(quán)是理所當(dāng)然的，具有毋庸置疑的正當(dāng)性。澳門自古以來就是中國的領(lǐng)土是有充分的歷史依據(jù)的，澳門從秦朝開始屬南海郡番禺縣，晉朝屬東官縣，隋朝屬寶安縣，唐朝屬東莞縣，南宋屬香山縣管轄。^[10]澳門的歷史證明它自古以來就是中國的領(lǐng)土，一直處在中國政府有效管治之下。

這句話直接點(diǎn)出了澳門歷史問題產(chǎn)生的原因，是外國的占領(lǐng)導(dǎo)致了澳門與國家分離，使中國不能對(duì)自己領(lǐng)土的一部分行使主權(quán)。“逐步占領(lǐng)”四個(gè)字簡(jiǎn)明扼要地表達(dá)了幾個(gè)含義。第一，“占領(lǐng)”表達(dá)一種狀況，即被葡萄牙管治。如果使用“定居”一詞，顯然沒有辦法理解定居者怎么行使了對(duì)澳門的管治，中國又為什么喪失了行使主權(quán)的權(quán)力。第二，“逐步”表達(dá)了“占領(lǐng)”是一個(gè)過程，并不突出某一個(gè)歷史事件的作用，而是在經(jīng)歷不同時(shí)期發(fā)生的一系列事件，如葡萄牙向澳門派遣總督，葡萄牙宣布澳門為自由港，簽訂不平等的《中葡通商條約》等條約后，最終占領(lǐng)了澳門。第三，澳門與祖國的分離是外部力量造成的。所以，澳門同胞與內(nèi)地同胞感情上并沒有割斷聯(lián)系，心系祖國之心始終沒有改變。不論是日本侵華戰(zhàn)爭(zhēng)，中華民族到了最危險(xiǎn)的時(shí)候，還是改革開放、民族復(fù)興時(shí)期，澳門同胞均積極投身抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和支持改革開放，做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

2.中國恢復(fù)行使主權(quán)是中國人民的共同愿望

1987年4月13日，中葡兩國政府簽署了關(guān)于澳門問題的聯(lián)合聲明，確認(rèn)中華人民共和國政府于1999年12月20日恢復(fù)對(duì)澳門行使主權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)了長期以來中國人民收回澳門的共同愿望。實(shí)現(xiàn)這一共同愿望，首先表明國家強(qiáng)大了，百多年前國家積弱，被迫簽訂喪權(quán)辱國的不平等條約，今天國家不斷強(qiáng)盛，有能力從外國手中收回澳門。正如鄧小平所說，不是中方談判代表有多大本事，是代表背后的國家有能力了，“主要是我們這個(gè)國家這幾年發(fā)展起來了，是個(gè)興旺發(fā)達(dá)的國家，有力量的國家，而且是個(gè)值得信任的國家，我們是講信用的，我們說話是算數(shù)的”。^[11]其次是表明國家恢復(fù)對(duì)澳門行使主權(quán)，是100多年來中國人民爭(zhēng)取國家統(tǒng)一的奮斗結(jié)果。實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)一是人心所向。因此，理解“一國兩制”和基本法就一定要了解這段歷史，正確認(rèn)識(shí)這段歷史，有助于認(rèn)識(shí)為什么要實(shí)現(xiàn)國家的統(tǒng)一，以及增強(qiáng)維護(hù)國家統(tǒng)一的自覺性和責(zé)任感。

（二）關(guān)于序言第二段

為了維護(hù)國家的統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，有利于澳門的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，考慮到澳門的歷史和現(xiàn)實(shí)情況，國家決定，在對(duì)澳門恢復(fù)行使主權(quán)時(shí)，根據(jù)中華人民共和國憲法第三十一條的規(guī)定，設(shè)立澳門特別行政區(qū)，并按照“一個(gè)國家，兩種制度”的方針，不在澳門實(shí)行社會(huì)主義的制度和政策。國家對(duì)澳門的基本方針政策，已由中國政府在中葡聯(lián)合聲明中予以闡明。

本段的討論問題主要集中在澳門回歸以后國家對(duì)其方針政策，以及《澳門基本法》與《中葡聯(lián)合聲明》關(guān)系兩個(gè)問題上。

1990年9月9日中央與特區(qū)關(guān)系小組在完成了《澳門基本法（草案）征求意見稿（討論稿）》初稿后，在同年12月11日向第五次全體會(huì)議提交的工作報(bào)告中指出，有委員建議，序言第二段最后一句“國家對(duì)澳門的基本方針政策，已由中國政府在《中葡聯(lián)合聲明》中予以闡明”和第三段最后一句“以保障國家對(duì)澳門的基本方針政策的實(shí)施”可以刪去。也有意見認(rèn)為，在序言中應(yīng)將《中葡聯(lián)合聲明》的十二條政策寫入。1991年3月15日，中央與特區(qū)關(guān)系小組第七次會(huì)議紀(jì)要認(rèn)為，第二段的最后一句和第三段的最后一句，內(nèi)容比較重要。一方面，說明《澳門基本法》規(guī)定的基本政策也是《中葡聯(lián)合聲明》中中國政府闡明的政策，兩者是一致的、統(tǒng)一的，體現(xiàn)了政策的連續(xù)性。如果刪去，對(duì)所要表達(dá)的原意來說就不完整。另一方面，保留原文簡(jiǎn)明扼要，也不必將聯(lián)合聲明中十二條政策再抄錄。這個(gè)意見被委員們接受，第七次全體會(huì)議通過《澳門基本法（草案）征求意見稿》之后，就沒有不同意見了。此外，在1989年11月18日舉行的第三次全體會(huì)議上，有委員建議將“方針”改為“國策”；有委員認(rèn)為，“方針”與“國策”內(nèi)容是一致的，不改為好；還有意見建議將“保持”改為“有利于”，被委員們接納。

序言第二段主要闡明了“一國兩制”的宗旨，以及澳門回歸后國家對(duì)其方針政策。

解讀

1.“一國兩制”的宗旨

序言明確了實(shí)行“一國兩制”的宗旨：“維護(hù)國家的統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，有利于澳門的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。簡(jiǎn)言之，就是要有利于維護(hù)國家的主權(quán)、安全和發(fā)展的利益以及澳門社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益，這是“一國兩制”要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，也是必須完成的任務(wù)，同時(shí)也是檢驗(yàn)“一國兩制”是否成功的標(biāo)準(zhǔn)。所以，“一國兩制”必須將國家利益與特區(qū)利益有機(jī)結(jié)合起來，才能達(dá)到有利于澳門社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。我們必須始終不渝地堅(jiān)持這個(gè)目標(biāo)。反之，將國家利益與特區(qū)利益割裂開來和對(duì)立起來是完全錯(cuò)誤的，是不符合“一國兩制”理論的。

國家采取“一國兩制”的方式解決澳門問題、實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)一是堅(jiān)持實(shí)事求是的思想路線的結(jié)果，充分考慮了澳門的歷史和現(xiàn)實(shí)情況。歷史上，澳門在葡萄牙管治下實(shí)行資本主義制度，現(xiàn)實(shí)中澳門居民也接受了資本主義制度。“一國兩制”允許澳門在回歸祖國后繼續(xù)保留原有的資本主義制度和生活方式，是符合澳門居民的想法和要求的。澳門居民一方面希望回歸祖國，實(shí)現(xiàn)國家的統(tǒng)一；另一方面也想保留原有的社會(huì)制度和生活方式。而“一國兩制”既能做到實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)一，又能在特別行政區(qū)內(nèi)保留原有的社會(huì)制度和生活方式，所以得到澳門居民的認(rèn)同和支持。

2.設(shè)立特別行政區(qū)的憲法依據(jù)

序言明確規(guī)定，國家“在對(duì)澳門恢復(fù)行使主權(quán)時(shí)，根據(jù)中華人民共和國憲法第三十一條的規(guī)定，設(shè)立澳門特別行政區(qū)，并按照‘一個(gè)國家，兩種制度’的方針，不在澳門實(shí)行社會(huì)主義的制度和政策”，因?yàn)閼椃ǖ?0條規(guī)定：“中華人民共和國的行政區(qū)劃如下：（一）全國分為省、自治區(qū)、直轄市；……”我國傳統(tǒng)的行政區(qū)劃中并不存在特別行政區(qū)。所以，1982年憲法特別增加了第31條：“國家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)。”有了憲法第31條，才有特別行政區(qū)的設(shè)置。根據(jù)憲法第62條第14項(xiàng)的規(guī)定，“決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度”是全國人民代表大會(huì)的職權(quán)。因此，1999年3月31日第八屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過《全國人民代表大會(huì)關(guān)于設(shè)立中華人民共和國澳門特別行政區(qū)的決定》，規(guī)定：“一、自1999年12月20日起設(shè)立澳門特別行政區(qū)。二、澳門特別行政區(qū)的區(qū)域包括澳門半島，氹仔島和路環(huán)島。澳門特別行政區(qū)的行政區(qū)域圖由國務(wù)院另行公布。”^[12]

3.《中葡聯(lián)合聲明》與《澳門基本法》的關(guān)系

序言指出：“國家對(duì)澳門的基本方針政策，已由中國政府在《中葡聯(lián)合聲明》中予以闡明。”說明基本法要按照國家對(duì)澳門的基本方針政策制定，而國家對(duì)澳門的基本方針政策在《中葡聯(lián)合聲明》中由中國政府闡明。所以，《中葡聯(lián)合聲明》中中國政府對(duì)澳門的政策即《澳門基本法》制定時(shí)應(yīng)該遵循的立法政策，以保證《澳門基本法》全面準(zhǔn)確地體現(xiàn)“一國兩制”的方針。

（三）關(guān)于序言第三段

根據(jù)中華人民共和國憲法，全國人民代表大會(huì)特制定中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法，規(guī)定澳門特別行政區(qū)實(shí)行的制度，以保障國家對(duì)澳門的基本方針政策的實(shí)施。

本段討論的主要問題是《澳門基本法》的立法依據(jù)、核心內(nèi)容以及《澳門基本法》與“一國兩制”方針。

在1989年11月18日第二次全體會(huì)議討論《澳門基本法》結(jié)構(gòu)時(shí)，對(duì)憲法和《澳門基本法》的關(guān)系就有爭(zhēng)議。有意見認(rèn)為，應(yīng)將依據(jù)《中華人民共和國憲法》制定《澳門基本法》改為依據(jù)《中華人民共和國憲法》第31條制定《澳門基本法》。多數(shù)委員不同意這種修改。理由是：“第一，聯(lián)合聲明規(guī)定是依據(jù)中華人民共和國憲法制定基本法；第二，依據(jù)憲法第31條不準(zhǔn)確，憲法與基本法直接有關(guān)的條文除第31條外還有第62條等。此外，憲法中還有許多條文與基本法間接有關(guān)，如基本法的修改權(quán)和解釋權(quán)要依據(jù)憲法有關(guān)規(guī)定來起草；第三，序言指的是基本法的總的依據(jù)，至于如何處理憲法具體條文與基本法的關(guān)系，由總則第11條處理。”^[13]這種認(rèn)識(shí)得到委員們的認(rèn)同和接受。

本段主要內(nèi)容是明確憲法和《澳門基本法》的關(guān)系以及《澳門基本法》的作用。

解讀

1.《澳門基本法》的立法依據(jù)

序言規(guī)定：“根據(jù)中華人民共和國憲法，全國人民代表大會(huì)特制定中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法。”這一規(guī)定明確了憲法是基本法的唯一立法依據(jù)。為什么憲法是基本法的唯一立法依據(jù)？第一，這既是憲法的一項(xiàng)重要原則，也是憲法的明確規(guī)定。憲法第5條規(guī)定：“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。國家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。一切法律，行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。……”依據(jù)憲法制定法律也是世界各國通行的普遍原則。所以，中國政府在《中葡聯(lián)合聲明》中的第十二條政策中明確指出：“上述基本政策和本聯(lián)合聲明附件一所作的具體說明，將由中華人民共和國全國人民代表大會(huì)以中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法規(guī)定之，并在五十年內(nèi)不變。”中華人民共和國政府對(duì)澳門的基本政策的具體說明中第一條指出：“中華人民共和國全國人民代表大會(huì)將根據(jù)中華人民共和國憲法制定并頒布中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法，規(guī)定澳門特別行政區(qū)成立后不實(shí)行社會(huì)主義制度和政策，保持現(xiàn)行的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)制度和生活方式，五十年不變。”所以，不論是憲法還是中國政府的聲明，均十分明確依據(jù)憲法制定基本法。如果法律規(guī)范不以憲法為立法依據(jù)，它與憲法的關(guān)系就不是母法與子法的關(guān)系，它本身就獲得了與憲法同等的地位，具有了同等的效力，這顯然違反了憲法是最高法的原則。第二，《中葡聯(lián)合聲明》雖不是《澳門基本法》的立法依據(jù)，但它通過《澳門基本法》將中國政府在聯(lián)合聲明中闡述的基本方針政策，轉(zhuǎn)化為具體的法律規(guī)范。所以，《中葡聯(lián)合聲明》和載于聯(lián)合聲明的中國政府政策明確指出，將根據(jù)憲法制定《澳門基本法》，并將基本方針政策轉(zhuǎn)化為《澳門基本法》的規(guī)定。中國政府的政策，需要通過國內(nèi)的立法轉(zhuǎn)化為法律的規(guī)范。而轉(zhuǎn)化的法律依據(jù)只能是憲法。為什么《中葡聯(lián)合聲明》不是《澳門基本法》的立法依據(jù)呢？有必要指出立法依據(jù)和立法政策的區(qū)別。立法依據(jù)是解決規(guī)范性文件是否合法的問題，立法政策是解決規(guī)范性文件是否合理的問題。《澳門基本法》是否合法，只能以憲法為標(biāo)準(zhǔn)。《澳門基本法》是否合理，就要看它是否體現(xiàn)了《中葡聯(lián)合聲明》中中國政府“一國兩制”的基本方針政策。所以，基本法序言第二段最后一句話回應(yīng)了基本法要體現(xiàn)聯(lián)合聲明中國家對(duì)特區(qū)的基本方針政策。第三段第一句話回應(yīng)了基本法要以憲法為依據(jù)制定。因而，序言完整地表達(dá)了立法依據(jù)和立法政策的相互關(guān)系。

2.《澳門基本法》的核心內(nèi)容

《澳門基本法》是一部什么樣的法律，有不同的角度可以描述，如是一部全國性法律、一部憲法性法律、一部授權(quán)性法律、一部執(zhí)行《中葡聯(lián)合聲明》的國內(nèi)法律，是“一國兩制”的法律化和制度化。當(dāng)然，《澳門基本法》也界定了自身的內(nèi)容，即一部“規(guī)定澳門特別行政區(qū)實(shí)行的制度”的法律。此外，《澳門基本法》還規(guī)定了澳門特別行政區(qū)實(shí)行的制度，保證特別行政區(qū)有法可依。

3.《澳門基本法》與“一國兩制”的關(guān)系

序言指出，制定《澳門基本法》的目的是“保障國家對(duì)澳門的基本方針政策的實(shí)施”。“一國兩制”是基本法的主要內(nèi)容，基本法是“一國兩制”的法律化。為什么要用法律提供保障呢？因?yàn)榉捎袃蓚€(gè)特點(diǎn)，即規(guī)范性和強(qiáng)制性。規(guī)范性明確了一切機(jī)關(guān)和個(gè)人的行為規(guī)則，確保有法可依。強(qiáng)制性是對(duì)一切違法的行為可處以懲罰和糾正，凡抵觸法律的行為無效，做到有法必依，違法必究。

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[1] 1990年6月7日中央與特區(qū)關(guān)系小組第四次會(huì)議紀(jì)要。

[2] 全國人大常委會(huì)澳門基本法委員會(huì)辦公室編《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法起草委員會(huì)文件匯編》，第68頁。

[3] 第五次全體會(huì)議第3期簡(jiǎn)報(bào)。

[4] 第五次全體會(huì)議第1期簡(jiǎn)報(bào)。

[5] 第六次全體會(huì)議第15期簡(jiǎn)報(bào)。

[6] 第七次全體會(huì)議第1期和第13期簡(jiǎn)報(bào)。

[7] 全國人大常委會(huì)澳門基本法委員會(huì)辦公室編《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法起草委員會(huì)文件匯編》，第194頁。

[8] 第八次全體會(huì)議第2期簡(jiǎn)報(bào)。

[9] 全國人大常委會(huì)澳門基本法委員會(huì)辦公室編《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法起草委員會(huì)文件匯編》，第261頁。

[10] 吳志良、楊允中主編《澳門百科全書》，澳門基金會(huì)出版，2005，第12頁。

[11] 《在中央顧問委員會(huì)第三次全體會(huì)議上的講話》，鄧小平：《鄧小平論“一國兩制”》，三聯(lián)書店（香港）有限公司，2004，第25頁。

[12] 《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)憲政法律文獻(xiàn)匯編》，澳門理工學(xué)院一國兩制研究中心，2009，第135頁。

[13] 第三次全體會(huì)議第2期簡(jiǎn)報(bào)。