第一篇 理論與政策

第一章 城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資決策與融資選擇的理論探討

第一節(jié) 城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)涵

基礎(chǔ)設(shè)施源于軍事用語，原指工程和軍事設(shè)施的下部結(jié)構(gòu)，20世紀(jì)40年代由發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)引入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但其定義并不統(tǒng)一，而且在不同國家、不同時(shí)期、不同視角下，其內(nèi)涵也不同。在國際上，較有代表性的有以下幾種。

世界銀行在《1994年世界發(fā)展報(bào)告——為發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施》^[1]中把基礎(chǔ)設(shè)施分為經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施兩類，其中把經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施定義為：永久性工程構(gòu)筑、設(shè)備、設(shè)施和它們所提供的為居民所用和用于經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的服務(wù)，包括公用事業(yè)（電力、管道煤氣、電信、供水、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施和排污系統(tǒng)、固體廢棄物的收集和處理系統(tǒng)），公共工程（大壩、灌渠和道路）以及其他交通部門（鐵路、城市交通、海港、水運(yùn)和機(jī)場）；社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施通常包括文教、醫(yī)療保健等。

達(dá)霖·格里姆賽和莫文·K.劉易斯把基礎(chǔ)設(shè)施分為四類^[2]：硬經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施、軟經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施、硬社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施和軟社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施是向工商業(yè)界提供關(guān)鍵的中間業(yè)務(wù)，其主要功能是提高生產(chǎn)率，推動(dòng)自主創(chuàng)新。硬經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施包括道路、高速公路、橋梁、港口、鐵路、機(jī)場、公共交通、電信以及電力和燃?xì)獾纳a(chǎn)呈傳輸和配送。軟經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施包括職業(yè)培訓(xùn)、商業(yè)金融服務(wù)、研發(fā)促進(jìn)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓，以及鼓勵(lì)出口的組織和個(gè)實(shí)體間的生產(chǎn)合作。社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施向居民提供基礎(chǔ)服務(wù)，其主要作用是改善他們的生活質(zhì)量及福利，特別是面向那些資源貧乏地區(qū)的人群。硬社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施包括醫(yī)院教育和培訓(xùn)大樓、水儲(chǔ)存和處理設(shè)施、住房、排水管道、兒童保健機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和監(jiān)獄。軟社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施包括社會(huì)保障系統(tǒng)、各種社區(qū)服務(wù)以及環(huán)保機(jī)構(gòu)。

McGraw-Hill圖書公司出版的《經(jīng)濟(jì)百科全書》將基礎(chǔ)設(shè)施定義為：“基礎(chǔ)設(shè)施是指那些對產(chǎn)出水平或生產(chǎn)效率有直接或間接提高作用的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，主要內(nèi)容包括交通運(yùn)輸系統(tǒng)、發(fā)電設(shè)施、通訊設(shè)施、金融設(shè)施、教育和衛(wèi)生設(shè)施，以及一個(gè)組織有序的政府和政治體制。”與此相類似，Von Hirsh-hausen把基礎(chǔ)設(shè)施定義為“經(jīng)濟(jì)代理機(jī)構(gòu)可用的所有物質(zhì)、制度和人文能力（personal capacities）的總和”^[3]，并劃分為如下三類：①物質(zhì)基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)實(shí)物資本的一部分，成為其他直接生產(chǎn)性活動(dòng)的投入；②人文基礎(chǔ)包括對經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)有幫助的人們的事業(yè)進(jìn)取心、智力和其他技能；③制度基礎(chǔ)包括塑造經(jīng)濟(jì)行為和決策制定過程的內(nèi)部和外部規(guī)定。在我國，基礎(chǔ)設(shè)施多指硬經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施，如《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2010〕13號）所提的基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)領(lǐng)域主要包括交通、水利、電力、石油、電信等。

關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施，1983年，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于對〈北京市城市建設(shè)總體規(guī)劃方案〉的批復(fù)》中首次提出“城市基礎(chǔ)設(shè)施”一詞。1985年7月，原城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部在北京召開“城市基礎(chǔ)設(shè)施學(xué)術(shù)討論會(huì)”，把城市基礎(chǔ)設(shè)施定義為：“城市基礎(chǔ)設(shè)施是既為物質(zhì)生產(chǎn)又為人民生活提供條件的公共設(shè)施，是城市賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。”^[4]在我國《城市規(guī)劃基本術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)》GB/T 50280—98（以下簡稱《規(guī)劃術(shù)語》）的解釋中，“城市基礎(chǔ)設(shè)施”是指城市生存和發(fā)展所必須具備的工程性基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施的總稱。工程性基礎(chǔ)設(shè)施一般指能源供應(yīng)、給水排水、交通運(yùn)輸、郵電通信、環(huán)境保護(hù)、防災(zāi)安全等工程設(shè)施。社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施則包括文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科技體育等設(shè)施。《規(guī)劃術(shù)語》對城市基礎(chǔ)定義的突出特點(diǎn)概括為：一是沒有“公共”二字，二是進(jìn)行了領(lǐng)域細(xì)化。總體來看，《規(guī)劃術(shù)語》定義的城市基礎(chǔ)設(shè)施較為寬泛，超出“硬經(jīng)濟(jì)”基礎(chǔ)設(shè)施的范疇。2013年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》對城市基礎(chǔ)設(shè)施的定義是，城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市正常運(yùn)行和健康發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，對于改善人居環(huán)境、增強(qiáng)城市綜合承載能力、提高城市運(yùn)行效率、穩(wěn)步推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、確保2020年全面建成小康社會(huì)具有重要作用。

在我國管理實(shí)踐中，與城市基礎(chǔ)設(shè)施相類似的概念還有“市政公用事業(yè)”和“市政基礎(chǔ)設(shè)施”等。在原建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》（建城〔2005〕154號，以下簡稱《監(jiān)管意見》）中，對“市政公用事業(yè)”的定義是：為城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活提供必需的普遍服務(wù)的行業(yè)，主要包括城市供水排水和污水處理、供氣、集中供熱、城市道路和公共交通、環(huán)境衛(wèi)生和垃圾處理以及園林綠化等。該定義強(qiáng)調(diào)，市政公用事業(yè)是城市重要的基礎(chǔ)設(shè)施，明確了其屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施的范疇屬性。與《規(guī)劃術(shù)語》的定義相比，《監(jiān)管意見》的變化如下：一是在地域范圍上把城市擴(kuò)展到城鎮(zhèn)，二是在領(lǐng)域上僅限工程性基礎(chǔ)設(shè)施，而且還不包括有跨地區(qū)聯(lián)合經(jīng)營特征的能源和郵電通信等。在《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營條例》中，明確可以特許經(jīng)營的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目有：①供水、供氣、供熱；②污水和固體廢物處理；③城市軌道交通和其他公共交通。在內(nèi)容上，城市基礎(chǔ)設(shè)施基本屬于原建設(shè)部界定的市政公用事業(yè)的范疇。由此可見，《監(jiān)管意見》中強(qiáng)調(diào)的城市基礎(chǔ)設(shè)施有其相對的特殊性。

關(guān)于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，雖然目前沒有統(tǒng)一的定義，但作為基礎(chǔ)設(shè)施在城鎮(zhèn)地區(qū)的延伸，同時(shí)參考城市基礎(chǔ)設(shè)施的定義，筆者認(rèn)為：城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施是指城鎮(zhèn)生存和發(fā)展所必須具備的工程性基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施的總稱，其涵蓋的領(lǐng)域與城市基礎(chǔ)定義相同。