第三章 貫徹落實新發展理念統籌城鄉協調發展

改革開放以來，寧夏歷屆黨委、政府堅持解放思想、實事求是，堅持把中央的大政方針與寧夏的實際相結合，搶抓國家實施西部大開發戰略和“一帶一路”倡議等重大歷史機遇，加快推進城鎮化。

一、改革發展歷程

改革開放以來，寧夏城鎮化經歷了4個發展階段。

（一）小城鎮建設階段（1978—2002年）

20世紀80年代，按照中央關于小城鎮建設的指示精神，寧夏開始推進小城鎮建設。首先，抓中心集鎮建設。“七五”期間，寧夏先后有二十多個集鎮被列為區、地、縣的建設試點（其中青銅峽瞿靖鎮為建設部試點單位）。試點集鎮先從水、電、路等基礎設施及商業街區、集貿市場建設入手，搭建集鎮發展的骨架。隨著農村經濟體制改革和商品經濟的發展，集鎮作為一定區域內的“中心”、連接城鄉的“紐帶”、農副產品和工業品的“集散地”、農業人口的“蓄水庫”、精神文明建設的“陣地”和傳播知識信息的“窗口”等，作用越來越重要。

1993年11月，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》和1994年9月建設部、國家計委等六部委下發的《關于加強小城鎮建設的若干意見》，都提出要加強小城鎮建設。1995年，自治區黨委、政府《關于加強我區小城鎮建設的意見》提出：在發展思路上，要堅持全面提高與重點發展相結合，到20世紀末的幾年中，建立起以銀川市為核心的1個大城市、若干個小城市、十余個縣城鎮和70 —80個建制鎮（中心集鎮）的“金字塔”型城鎮體系。同時強調，要改革小城鎮戶籍管理制度，逐步建立起以居住地劃分城鎮人口和農村人口、以職業劃分農業人口和非農業人口的戶籍制度；要加快小城鎮社會保障制度的建設，建立適應小城鎮發展要求的住房制度、醫療制度、勞動就業制度、教育制度和社會保險制度，不斷提高小城鎮的吸引力和凝聚力。之后，寧夏小城鎮建設步伐開始加快。至1997年，有地級市2個（銀川市、石嘴山市）、縣級市2個（吳忠市、青銅峽市）、縣城（縣政府所在地建制鎮）16個和其他建制鎮42個，即全區共有城鎮62個。城鎮非農業人口114.3萬，占總人口的23%。城鎮化水平在全國名列第十位，但城鎮數量少、規模小，尚未形成一個完整的城鎮等級規模體系。

1997年12月，自治區黨委七屆七次全會提出了建設寧夏“經濟核心區”的戰略思想，并確定銀川市、靈武市、吳忠市、青銅峽市這一引黃灌區的精華地帶為全區的經濟核心區。會后，寧夏經濟核心區的城鎮化水平有了很大提高。至2000年，占全區總人口32.6%的經濟核心區，國內生產總值、地方財政收入和國有單位固定資產投資分別達1519858萬元、103670萬元和432168萬元，分別占全區國內生產總值、地市縣地方財政收入和地市縣國有單位固定資產投資的57.2%、65.8%和70.9%。但是，從總體看，寧夏城市化進程緩慢且發展不平衡，南部山區地域占全區的59%，人口占45%，城鎮化率僅為17%。

（二）“大銀川”建設階段（2002—2008年）

21世紀之初，黨中央作出實施西部大開發的戰略決策，寧夏黨委、政府搶抓機遇，加快推進工業化和城市化。2002年6月，自治區第九次黨代會提出要把首府銀川市建成現代化區域中心城市的目標。9月，自治區黨委九屆二次全會制定的《關于加快城市化進程的意見》提出，到2005年，全區城市化率提高到42%左右，城鎮人口達到240萬左右。到2010年，城市化率達到48%左右，城鎮人口達到300萬左右。力爭經過若干年的努力，在全區基本形成“一核三極”、大中城市與小城鎮協調發展、布局合理、設施完善、環境優良、風格突出、經濟社會協調的具有寧夏特色的城市化體系。把銀川市建設成為經濟實力強、功能完備、風格鮮明，具有較強集聚輻射帶動作用的現代化區域中心城市，成為西北地區環境優美、居住舒適、生活質量最好的城市之一，把石嘴山、吳忠、固原、中衛建成獨具特色的中等城市。同時，積極發展青銅峽、靈武和各縣（市）縣城，大力發展一批條件好的中心鎮。之后，大銀川建設全面提速。首先，成立了由自治區主要領導和各相關廳局負責人組成的自治區城市化工作領導小組，并設立辦公室，負責研究、督促、協調全區城市化工作。接著，制定下發了《自治區城市化發展綱要》《寧夏城鎮體系規劃（2004—2020）》等指導性文件和發展規劃，并相繼出臺了加快基礎設施建設、加強城市管理、改革戶籍制度、促進農民工進城就業落戶、統籌城鄉居民基本醫療保險制度等相關配套政策，為促進城市化健康發展消除了體制性障礙。同年，銀川市委也提出，要“圍繞建設大銀川，實現跨越式發展的宏偉目標，抓住西部大開發和自治區實施中心城市帶動戰略兩大歷史機遇，突出把銀川規模做大、產業做強、環境做美三個重點，樹立全面、協調、可持續和以人為本的科學發展觀，實施生態立市、特色建市、工業強市、人才興市、依法治市五大方略，大力推動工業化、城市化、農業產業化、市場化進程”。

銀川夜景

2002年年底，自治區黨委對銀川市的行政區劃進行了調整，重新劃分了3個市轄區的行政區劃，設立了興慶、金鳳、西夏三區，代管了靈武市和銀川（國家級）經濟技術開發區、銀川高新技術產業開發區，市域面積由3499平方公里擴大到7130平方公里，“大銀川”框架初步確立，形成了“兩縣三區一市”的“大銀川”發展新格局。銀川市還對鄉鎮行政區劃作了調整，由32鄉15鎮撤并為5鄉21鎮，并著重發展了10個衛星鎮，即望遠鎮、李俊鎮、大新鎮、掌政鎮、豐登鎮、蘆花鎮、立崗鎮、德勝工業園區、臨河鎮和磁窯堡鎮。2003年，自治區政府出臺了《關于進一步改革戶籍管理制度的意見》，大幅度降低了小城鎮落戶門檻。

自2003年開始，對“大銀川”的城市主干道系統進行了脫胎換骨的改造。全面拓寬改造了城市東西向軸線、號稱“50里長街”的北京路和南北向主干道麗景街，將一橫一縱最重要的兩條城市主干道由雙向四車道拓展為雙向八車道，并在道路一側或兩側規劃了寬幅景觀林帶。同時，建設城市主干道22條，全面拓寬改造雙向六車道以上城市主干道十余條，新增道路面積166萬平方米。加上賀蘭山路、六盤山路、上海東路、親水大街、南環高速路等，構成了大銀川“六橫二十縱”的城市道路大框架。還實施了三大綠色屏障和機場高速路、北京路、麗景街、金波路等道路的綠化工程。

在基礎設施建設方面，組織實施了五十多個標志性工程，建設了七大廣場和八大公園，人均公共綠地增加3.61平方米。市區主要街道新安裝各類造型精美的路燈3.7萬盞，增添了一批城市雕塑，大大豐富了城市的內涵，提升了城市的文化品位。從3月1日開始，銀川市還在全市范圍開展了一場以“整治城鄉接合部環境，整治市容市貌，拆除違章建筑，清理流動經營攤點和規范戶外廣告”為主要內容的城市管理“五大戰役”，重點抓了衛生、交通、綠化、環保、亮化等工作，基本解決了銀川市生活垃圾無害化處理的問題。

銀川市還堅持“資源”與“資產”管理并重，大力整頓土地市場秩序，清理違規和私自交易土地行為，收回閑置土地，建立了土地收購儲備制度，加大了國有土地招標、拍賣及掛牌出讓的力度，強化了政府在調控土地市場中的龍頭和主導作用，奠定了政府在土地一級市場中的壟斷地位。還按照市場化原則經營城市，對道路、橋梁、停車場、廣場等的冠名權及廣告權進行拍賣，努力拓寬融資渠道，緩解城市建設資金不足的矛盾，并積極爭取銀行貸款和國家貸款資金的投入。

2006年2月，銀川市委通過了《關于把銀川建設成為西北地區最適宜居住、最適宜創業的現代化區域中心城市的決定》，并將“兩個最適宜”概括為：經濟繁榮、環境宜人、生活舒適、創業活躍、就業充分、教育發達、法制健全、文化先進、民族團結、社會和諧。

圍繞“兩個最適宜”城市建設，銀川市建立了市、區、街道、居委會“兩級政府、四級管理”的體制，在2005年實施創建全國節水型城市、國家衛生城市、環保模范城市、園林城市、中國人居環境獎“五創”工作的基礎上，2006年組織了城市園林綠化、環境綜合整治、道路交通治理“三大戰役”,2007年開展了規劃提升、城鄉增綠、道路暢通、環保節能、公交優先、市容美化、湖城新貌、特色街區、重心西移的“九大工程”,2008年借助自治區成立50年大慶的機遇，投資二十多億元，實施了30個重點市政設施項目，建成了覽山景觀劇場、“三館兩中心”、文化城等一批標志性工程，城市綜合功能和市容市貌進一步提升。

銀川市唐徠渠整治工程獲2005年中國人居環境范例獎

“兩個最適宜”工程的實施，極大地改善了銀川市的生態環境。唐徠渠自南向北從市中心橫貫而過，典農河自東向西繞城一周，鳴翠湖、寶湖、小西湖、悅海銀子湖等點綴在銀川市的東南西北4個方向。短短幾年，銀川市獲得了國家衛生城市、全國節水型城市、國家園林城市、中國人居環境范例獎等榮譽，一個個榮譽折射出銀川市天藍、地綠、水清、環境美、人宜居的城市新畫卷，魅力銀川成為愈來愈多的創業者和農民工投資、創業、打工、掙錢的樂園。與此同時，全區其他市縣的城鎮化建設也取得了新進展。

（三）黃河金岸城市（沿黃城市帶）建設階段（2008—2012年）

1． 沿黃城市帶戰略的提出

2005年12月自治區黨委九屆十二次全委會和2006年10月自治區黨委九屆十四次全體（擴大）會議提出，以黃河中上游引黃灌區為依托，構筑寧夏沿黃城市經濟帶。2007年6月，自治區第十次黨代會提出，要加快沿黃城市帶建設，構筑沿黃河、沿包蘭和太中銀鐵路的工業走廊和產業集聚帶，使以銀川為中心，石嘴山、吳忠、中衛為主干的沿黃城市帶成為全區對外開放和招商引資的戰略平臺，成為寧夏承接發達地區資本、技術、人才和產業轉移，參與國內外競爭的核心區域，引領全區經濟社會又好又快發展。10月，黨的十七大報告提出：“走中國特色城鎮化道路，按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展。以增強綜合承載能力為重點，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經濟增長極。”2008年1月，自治區政府工作報告提出：加快推進沿黃城市帶規劃編制、基礎設施、產業發展、區域市場、生態環境建設和市政服務“六個一體化”，加快同城化進程，打造“黃河金岸”，使其成為“呼—包—銀—蘭”經濟帶的重要一極。

2． 沿黃城市帶戰略的啟動實施

2009年4月，“黃河金岸”建設序幕正式拉開。2010年2月，寧夏沿黃經濟區的規劃編制開始啟動。當年，自治區建設廳編制完成了《沿黃城市帶（群）發展規劃》和16個重點小城鎮建設規劃，完善了四千七百多個村莊建設規劃，完成了沿黃8個城市總體規劃修編和4個專業規劃的編制。12月21日，國務院印發的《全國主體功能區規劃》將寧夏沿黃經濟區正式列入國家重點開發區，這標志著寧夏沿黃經濟區上升為國家戰略。《全國主體功能區規劃》，將寧夏沿黃經濟區確定為全國重要的能源化工、新材料基地，特色農產品加工基地，區域性商貿物流中心，這標志著寧夏沿黃經濟區成為支撐全國經濟增長的重要增長極之一。

“十一五”期間，寧夏黨委、政府全面啟動沿黃城市帶（群）建設。堅持“規劃一張圖、審批一支筆、建設一盤棋，一張藍圖管到底，構筑‘六大功能線’，加快實現‘六個一體化’，打造黃河金岸6條線”。第一條是生命保障線。黃河金岸建設催生了一系列河流管理新理念、新機制、新手段，成為保障寧夏經濟發展的生命線。第二條是交通致富線。黃河金岸標準化堤岸暨濱河景觀大道，是一條貫通沿黃城市的交通主干道和城鄉一體化的便捷通道，與“三縱九橫”骨干路網融匯連通，形成方便、快捷、高效的交通運輸網絡。第三條是經濟命脈線。寧夏沿黃城市帶產業分為能源、化工、新材料、裝備制造、農副產品加工、高新科技等“五優一新”的產業體系。第四條是特色城市線。黃河金岸建設以“一個城市一個特色、一個城市一種風景”定位，首府銀川定位“塞上湖城”，吳忠定位“濱河水韻之城”，石嘴山定位“山水園林之城”，中衛定位“浪漫沙都”。第五條是生態景觀線。沿黃兩岸400公里變成一條生態線、觀光線、旅游線，為寧夏旅游業發展注入了新活力。第六條是黃河文化展示線。建設了黃河樓、青銅古鎮、枸杞博物館等一批標志性工程，多種文化交相輝映，形成了寧夏開放、包容、和諧的文化生態與風骨。黃河金岸建設使同城化步伐加快，城市綜合服務功能不斷完善，承載力和輻射帶動力進一步增強。

3． 寧南區域中心城市暨大縣城建設

實施寧南區域中心城市暨大縣城發展戰略，是自治區黨委、政府緊緊抓住國家實施新一輪西部大開發和陜甘寧革命老區振興規劃的戰略機遇，著眼于統籌山川、城鄉發展大局作出的一個大戰略，是自治區把寧夏作為一個大城市來規劃建設的重要部分。

2011年1月18日，自治區第十屆人代會第五次會議提出，要實施寧南區域中心城市和大縣城發展戰略，夯實基礎、強壯產業，做大城鎮、轉移農民，推進中南部經濟社會的大發展、城鄉面貌的大改觀、人民生活的大改善。4月28日，寧南區域中心城市暨大縣城建設大會戰動員會在固原舉行，這標志著寧南區域中心城市暨大縣城建設拉開序幕。

寧南區域中心城市及大縣城建設，堅持以規劃為龍頭、以項目為載體、以產業為支撐、以生態為依托、以開放為平臺、以文化為靈魂，努力實現“一年一小變、三年一大變、五年上臺階、十年新跨越”的戰略目標，把山區9縣（區）建設成設施完善、功能齊全、環境優美、特色鮮明、具有較強競爭力和帶動力的大縣城。寧南區域中心城市和大縣城建設啟動后，累計開工重點項目103個，完成投資102億元，建成了一大批水、暖、氣、路城市基礎設施和弘德、厚德等慈善產業園，固原區域中心城市功能明顯增強，山區各縣城特色日益彰顯，重點中心鎮面貌日新月異，有力地帶動了中南部地區城鎮化發展。

自2008年在石嘴山、青銅峽等11個市、縣（區）開展統籌城鄉發展試點工作以來，寧夏先后下發了統籌城鄉發展指導意見和試點方案，穩步推進戶籍制度等一系列改革，一大批農民進城就業落戶，城鄉基本醫療保險、養老保險實現全覆蓋。2011年，自治區黨委、政府印發了《關于鼓勵引導農民變市民 進一步加快城鎮化的若干意見》，出臺多項優惠政策，鼓勵和引導農民進城就業創業、安家落戶，促進農村人口向城鎮集聚、農民向市民轉變。

（四）新型城鎮化建設階段（2012年至今）

2012年11月，黨的十八大明確提出，要積極穩妥地推進城鎮化，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。2013年4月，自治區政府第114次常務會議審議通過了《寧夏回族自治區城鎮化發展“十二五”規劃》。按照規劃，“十二五”期間，全區總人口增長速度控制在9‰以內，城鎮化率每年保持1.4個百分點以上的增長。到2015年，全區總人口控制在675萬以內，城鎮化率達到55%，城鎮人口超過371萬。形成銀川1個特大城市，石嘴山1個大城市，吳忠、中衛、固原3個中等城市，12個小城市，60個左右小城鎮的體系格局。同年，自治區編制完成了《寧夏空間發展戰略規劃》。規劃在合理布局生產、生活、生態三大空間，統籌考慮全區發展、區域發展、城鄉發展3個定位，嚴格劃定生態、耕地、水資源3條紅線的基礎上，按照“一主三副、核心帶動，兩帶兩軸、統籌城鄉，山河為脈、保護生態”的空間戰略，規劃形成“都市區—副中心城市—區縣城鎮—中心鎮—一般鎮—中心村”城鎮化體系，實現大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、協同發展。

2013年11月，黨的十八屆三中全會提出，“堅持走中國特色新型城鎮化道路”，并把“完善城鎮化健康發展體制機制”作為全面深化改革的重要內容，突出強調了新型城鎮化與工業化、農業現代化、信息化“四化”良性互動、相互協調、同步發展的極端重要性，為推進新型城鎮化指明了方向。2014年2月28日，寧夏新型城鎮化工作會議提出：要大力推進以人為核心的新型城鎮化，加強城鎮基礎設施建設，適應城鎮人口規模、產業發展方向和環境承載力，加強基本公共服務供給。圍繞建設宜居城鎮，加強生態文明建設，實施好《寧夏空間發展戰略規劃》，有序推進全區新型城鎮化。2014年3月16日，中共中央、國務院印發了《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，這標志著我國進入了以提升質量為主的新型城鎮化發展階段。2017年6月，自治區第十二次黨代會提出，著力推進城鄉統籌發展，有序推進以人為核心的新型城鎮化，加快農業轉移人口市民化。城市發展要樹立精明增長理念，尊重城市發展規律，創新城市治理方式，全面提高城市規劃建設管理水平。2017年8月，《寧夏回族自治區新型城鎮化“十三五”規劃》正式印發實施，這為新型城鎮化指明了方向。

幾年來，寧夏大力推進黃河金岸建設和寧南區域中心城市與大縣城建設，閱海灣中央商務區和銀川濱河新區正在被打造成寧夏未來發展新的增長極；空港、陸港建設全面展開，銀川綜合保稅區封關運營，寧夏內陸開放型經濟試驗區核心區建設正在順利推進。寧夏新型城鎮化建設如火如荼，寧夏不斷向全世界展示自己的魅力。