總報告

2018年寧夏社會形勢分析與2019年發展預測

楊永芳 陳通明

2018年，寧夏回族自治區迎來了60周年華誕，同時，與全國改革開放40周年同步發展，寧夏山川面貌發生了翻天覆地的巨變。2018年，寧夏各級黨委、政府以“建設美麗新寧夏，共圓偉大中國夢”為指引，貫徹新發展理念，堅持以人民為中心的發展思想，立足區情，振奮精神，實干興寧，大力實施創新驅動、脫貧富民、生態立區“三大戰略”，全面推進教育、就業、醫療衛生、社會保障和住房等各項社會事業發展，補齊民生短板，創新社會治理，城鄉居民收入穩步增長，社會大局和諧穩定，群眾的安全感、獲得感和幸福感顯著增強。

一、2018年寧夏社會建設發展狀況

社會建設是指為所有社會成員提供生存發展所需要的社會環境和條件的過程，其內容涵蓋了社會生活的各個領域。2018年，自治區黨委、政府把人民對美好生活的向往作為動力，持續加大民生投入，社會建設穩步推進，使人民群眾的獲得感不斷提升。

（一）民生事業快速健康發展

2018年，以發展公共服務為基礎，以改善民生為目標，社會事業不斷進步。

1．優先發展教育

2018年，寧夏深化教育綜合改革，教育事業實現了穩中提質、穩中增效的目標。一是全力推動“互聯網+教育”示范區建設。在全國首家獲批建設“互聯網+教育”示范區，擬訂了《“互聯網+教育”示范區建設規劃（2018—2022）》，支持建設13所示范學校。二是各級各類教育事業發展態勢良好。新建改擴建幼兒園104所，新增政府購買服務民辦幼兒園95所，普惠性幼兒園覆蓋率達到80%；均衡發展義務教育，西吉、同心、紅寺堡三縣（區）最后一批通過國務院教育督導委員會評估認定，率先在西部以省為單位實現義務教育基本均衡發展；普通高中教學改革穩步推進，高中階段教育實現特色化、多樣化發展。推進高等教育內涵發展，推進落實部區合建寧夏大學工作。三是全力解決群眾反映強烈的突出問題。主要針對培訓機構不規范、“大班額”和部分民辦學校違規收費等問題開展專項治理，共摸排校外培訓機構2094所，整改完成率95.2%。投資11.3億元，實施“全面改薄”工程（全面改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件），化解“大班額”難題，基本消除了66人以上超大班額，大班額較2017年下降1.14個百分點。

2．改善就業創業質量

2018年，寧夏經濟發展總體平穩，就業局勢保持總體穩定。一是城鄉就業穩中有增。2018年1—11月，全區城鎮新增就業7.99萬人，完成目標任務的106.6%；城鎮登記失業率為3.89%，低于目標任務0.11個百分點；城鎮長期失業人員再就業6.16萬人，完成目標任務的118.4%，同比減少2.4%；城鎮困難人員實現就業8537人，完成目標任務的121.96%；農村勞動力轉移就業78.03萬人，完成目標任務的111.5%，同比增長3.3%，實現工資收入87.72億元，完成目標任務的125.3%，同比增長12.4%；全區購買安置公益性崗位10202個，組織城鄉勞動力培訓5.8萬人，開展創業能力培訓1.27萬人，培養創業實體1.19萬個，創造新崗位3.45萬個，分別完成目標任務127%、116.4%、172.4%；創業擔保貸款余額14.1億元，完成目標任務的141%，創業帶動就業6.5萬人，完成目標任務的118.2%。各項重點工作任務均已完成。二是抓好重點群體就業。深入實施高校畢業生創業引領和就業促進計劃，統籌實施“三支一扶”“特崗教師”等基層服務項目。截至11月底，高校畢業生就業率達91.47%。全區發放創業擔保貸款9.27億元，創業擔保貸款余額達14.1億元。其中高校畢業生創業擔保貸款3299.5萬元；返鄉農民工創業擔保貸款9187萬元，建檔立卡戶創業擔保貸款3866萬元。三是開展全方位公共就業服務。加強“互聯網+”公共就業服務平臺建設，將504家規模以上企業20.16萬崗位納入就業監測范圍。

3．提高社會保障待遇水平

一是社會保險體系日趨完善。鞏固全民參保登記成果。截至10月底，全區基本養老、醫療、失業、工傷、生育保險參保分別達到394.84萬人、624.42萬人、91.35萬人、91.34萬人、86.99萬人，分別完成全年任務的101.8 %、103.2%、102.6%、103.8%、111.5%。建立城鄉居民養老保險待遇確定和基礎養老金標準正常調整機制，機關企事業單位退休人員、城鄉老年居民養老金月人均分別增加162元、23元。完善醫療保險政策，調整城鄉居民醫療保險財政補助標準和個人繳費標準，將17種國家談判抗癌藥品納入醫保藥品目錄，降低14種國家談判抗癌藥品醫保支付標準。推進醫保支付制度改革，全區三甲醫院對107個病種實施按病種付費。加強跨省異地就醫直接結算管理，為1.58萬人次直接結算醫保基金2.16億元。二是不斷提高社會救助水平。提高低保標準，城市低保標準由每人每月440元提高到560元，農村低保標準由每人每年3150元提高到3800元。建立孤兒養育津貼標準動態調整機制，將具有寧夏戶籍且18周歲以下的父母一方重殘、失蹤、服刑等困境兒童納入保障范圍。推進扶貧低保兩項制度銜接，將農村低保對象中有勞動能力的人口納入建檔立卡范圍，將建檔立卡對象中勞動能力缺失的人口納入低保范圍，實現兩項制度對農村貧困人口全覆蓋。三是強化社會福利保障。做好殘疾人兩項補貼發放工作，惠及殘疾人18.7萬人。

4．推進“健康寧夏”建設

以“共建共享，全民健康”為主題，推進衛生與健康領域制度創新、管理創新，“健康寧夏”建設邁出堅實步伐。一是全面深化綜合醫改。出臺《關于改革完善全科醫生培養與使用激勵機制的實施方案》《關于進一步深化基本醫療保險支付方式改革的實施意見》等文件，全面充實醫改制度架構。完善分級診療制度，建成8個醫療集團、13個專科聯盟、7個城市醫共體、31個縣域醫共體。166家社區衛生服務機構與城市醫院建立醫聯體，92家鄉鎮衛生院納入縣鄉一體化管理范圍，覆蓋率達到45%。二是加快推進“互聯網+醫療健康”。通過進一步優化資源配置、創新服務模式、提高服務效率、降低服務成本，推進寧夏“互聯網+醫療健康”示范區建設。開展國家健康醫療大數據中心及產業園建設試點等，建成“國家—自治區—市—縣（區）—鄉”五級遠程醫療服務體系，實現了多種遠程醫療應用。建設健康扶貧醫療保障“一站式”結算平臺，實現“信息多跑路，群眾少跑腿”。三是醫療服務能力穩步提升。實施區域醫療中心和重點專科建設，批復建設縣級重點專科50個。開展新一輪“千名醫師下基層”對口支援活動，組建家庭醫生團隊1725個。

5．推進健康老齡化工作

開展人口老齡化國情區情宣傳教育活動，健全完善健康養老服務政策制度，印發《關于進一步加強健康養老服務工作的實施意見》《關于加強農村留守老年人關愛服務工作的實施意見》等政策文件。落實養老服務機構管理人員和護理員持證上崗制度，持證上崗率達70%。在4所公辦養老機構推行公建民營改革，引導社會力量參與運營管理。截至2018年10月，全區每千名老人擁有養老床位數達33張，安排資金8464萬元，為全區434個農村老飯桌每個給予1萬元運營補助。11月，自治區十二屆人大常委會第七次會議修訂通過了《寧夏回族自治區老年人權益保障條例》，按條例規定，從2019年起，老年人將享受更多的福利和優待。

（二）立足城鄉統籌發展，推動高質量的城鎮化

以提升城市和小城鎮功能品質為重點，加快新型城鎮化進程。

1．科學謀劃城鎮發展

印發《2018年全區新型城鎮化工作要點》和《自治區推進新型城鎮化考核辦法》，統籌實施城鎮化重點項目466個，優化城鎮空間布局和形態，加快居住證制度落地，有序推進農業轉移人口市民化。

2．著力完善城市功能

按照“300米見綠，500米成園”要求，結合舊城改造、園林城市創建推動小微公園、街頭綠地等綠色空間建設，截至2018年10月，全區城市人均公園綠地面積達17.74平方米。全面推廣銀川市、中衛市城市步行和自行車交通系統示范項目建設經驗，在新改擴建城市主次干道時設置自行車道和步行道，有效推進綠色出行。2018年3月，銀川市建成區“八橫十八縱”主干路網改造項目正式開工，進一步完善銀川市的城市路網架構。

3．加快美麗特色村鎮建設，開展農村環境整治

近年來，科學有序推進美麗鄉村建設，寧夏農村人居環境整治工作堅持因地制宜、先易后難，重點突出、成效明顯，在組織領導、規劃、機制、考核、綠化、資金等方面比較到位。農村人居環境呈現出“靜、凈、靚”的特點。2018年開工建設美麗小城鎮20個，占年度任務的100%；完成固定資產投資3.4億元，占年度計劃完成總投資的56.7%；開工建設美麗村莊126個，占年度任務的126%；完成固定資產投資6.9億元，占年度計劃完成總投資的230%。全年開工建設特色小鎮12個，占年度任務的100%；完成固定資產投資23億元，占年度計劃完成總投資的287%。截至10月底，全區農村人居環境整治完成農村污水處理及改廁2.9萬戶，占年度任務的97%；完成固定資產投資0.58億元，占年度計劃投資的97%。

4．住房保障體系更加完善

堅持市場調節和政府保障相輔相成，著力解決城鄉居民住房問題。一是加大住房保障。全力推動改造城鎮棚戶區住房，截至10月底，全區共開工城鎮棚戶區住房改造28463套，占年度計劃的94.9%；完成投資45.3億元，占年度計劃投資的151%；發放城鎮住房保障家庭租賃補貼11649戶，占年度計劃的108.8%；基本建成32546套，占年度計劃的155%；公共租賃住房累計分配175945套，占年度計劃的97.7%，累計入住153897套，占年度計劃的92.2%；累計對187594戶住房困難家庭實施住房保障。2018年全區棚改套均補助資金達到6.7萬元，為歷年最高。二是精準推進農村危窯危房改造。截至10月底，全區危窯危房改造開工32169戶，占年度任務的145%，竣工31026戶，占年度任務的140%。

5．推動房地產業健康發展

堅持因城因地施策推進去庫存，截至10月底，全區房地產投資387億元，同比下降29.4%；商品房銷售面積777.4萬平方米，同比增長2.3%；商品房待售面積922.7萬平方米，同比下降12%。加大房地產市場防風險力度，指導各地強化逾期交房、“爛尾樓”、非法集資等風險防控工作，全區房地產市場運行健康。

（三）創新社會治理，提升社會治理現代化水平

2018年，寧夏共建共治共享的社會治理格局不斷完善，駕馭社會治理復雜形勢的能力在逐步增強。

1．全面推進立體化社會治安防控體系建設

一是社區警務提檔升級。以“一村（社區）一警”社區警務為基礎，實行“1+X+N”社區警務工作模式，全區入室盜竊、矛盾糾紛類警情、電信詐騙案件同比下降24.9%、5.1%、15.7%，社會治安防控得到全面加強。二是實施科技信息化“數據強警”工程。保障全區各類重大活動、警衛任務、安全事故、群體性事件現場實時“看得見，呼得通，調得動”，科技信息化牽引驅動作用更加凸顯。三是開展道路交通安全隱患綜合治理。危險路段治理率達到55%，重點車輛交通事故同比下降38.79%，全區公共安全形勢持續向好。

2．深化和諧社區建設

調整成立“寧夏回族自治區基層政權與社區治理工作領導小組”，在全國率先建立基層政權建設領導議事協調機制。將做實村民代表會議制度和修訂完善村規民約納入2018年鄉村振興戰略考評，將鄉鎮政府服務能力建設和社區治理工作納入自治區效能目標管理考核，得到民政部的肯定和推介。推進城鄉社區民主協商，指導各地開展試點、打造亮點，以點帶面促進整體工作，不斷擴大公民有序參與。舉辦首屆優秀社會工作服務案例評選大賽，閩寧社會工作“牽手計劃”進展順利，注冊登記志愿者達67.8萬人，比上年度新增16.9萬人。

3．社會組織健康有序發展

2018年以來，自治區著眼激發社會組織發展活力，以推進社會組織登記管理改革為主要目標，以加快社會組織培育發展為關鍵核心，以強化社會組織執法監管為主要抓手，以加強黨對社會組織工作的領導為重要保障，統籌謀劃安排，全面推動落實，逐步完善社會組織監管體系，不斷加大社會組織培育力度，全面促進寧夏社會組織健康有序發展。截至2018年9月底，自治區本級登記社會組織1280家，其中社會團體746家，民辦非企業單位（社會服務機構）464家，基金會70家。

4．加強基層扶貧領域整治

2018年，全區各級黨委、政府針對基層扶貧領域的突出問題，加大整治力度。一是整治部門責任不明確不落實、主動意識不強，對脫貧攻堅工作中出現的新問題、新情況不重視、不解決或者推諉扯皮等官僚主義問題。二是整治在應付檢查考核上做文章，在結合實際、成果轉化上實效不夠的形式主義問題。三是整治駐村第一書記履職不到位、責任心不強，結對幫扶干部在結對幫扶期間不按要求入戶走訪，不宣講扶貧政策，工作敷衍等問題。四是整治在貧困人口信息采集、摸底調查過程中，不實地核查，信息錯誤或不完整，貧困戶識別不精準，扶貧項目不調研不論證，扶貧培訓流于形式等問題。五是整治扶貧資金是否按規定合理使用、支出的問題。各地通過監督檢查，對發現的問題督促整改落實。

（四）實施鄉村振興戰略，堅決打贏脫貧攻堅戰

2018年，在鄉村振興戰略實施背景下，以農民增收為核心，深入推進農業供給側結構性改革，圍繞“1+4”特色優勢產業，突出質量興農、綠色興農、品牌強農，農業農村經濟穩中有進、持續向好。前三季度，全區農村居民人均可支配收入7466.2元，增長9.1%，增幅比全區城鎮居民高0.6個百分點，預計全年農村居民人均可支配收入增長8%以上。同時，自治區全面落實中央脫貧攻堅決策部署，大力推進脫貧富民戰略，全區脫貧攻堅工作穩扎穩打、前三季度，貧困縣（區）農村居民人均可支配收入增長11.3%，增幅比全區農村居民高2.2個百分點。根據基層摸底和初步分析，3個貧困縣、142個貧困村、11.5萬建檔立卡貧困人口具備脫貧退出的基本條件。

1．著力推進農村改革，農業發展增添新活力

在全面完成農村土地確權登記工作的基礎上，2018年新增承包地確權登記頒證面積2.43萬畝，完成數據變更2.68萬戶。探索開展了生產設施設備所有權、集體未利用荒地使用權、草原承包經營權等產權確權登記頒證試點，累計發放各種產權證37256本，成立土地股份合作社98個，入股土地面積12.7萬畝。扎實開展農村集體資產清產核資，全區2287個村開展了清產核資工作，進入確認步驟的村占87.1%。加快發展新型經營主體，新培育家庭農場218家、農民合作社349家，全區家庭農場、農民合作社分別達到2916家和6267家，新創建農業社會化綜合服務站40家，農業產業化聯合體35家。

2．做實做細基礎工作，確保扶貧措施精準到村到戶到人

一是優化政策供給。堅持問題導向，完善政策設計，研究出臺了加強控輟保學、促進就業扶貧、強化駐村管理等政策文件，進一步完善脫貧攻堅政策體系。二是加大資金保障。2018年下達各類財政扶貧資金53.03億元。加大涉農財政扶貧資金統籌整合推進力度，截至第三季度末，已整合資金62.6億元，整合率93.9%。三是扎實開展建檔立卡動態調整和扶貧對象動態管理，加強建檔立卡貧困人口數據分析和信息比對，通過動態調整凈增貧困人口1013戶4958人，規范貧困戶退出標準、程序和人均純收入計算方法，落實脫貧退出責任人簽字背書制度，防止出現錯退漏退。四是選好扶貧項目。組織召開全區貧困縣完善縣級脫貧攻堅項目庫建設工作會議，印發《寧夏回族自治區縣級脫貧攻堅項目庫建設實施方案》，建立了自治區、縣、鄉、村四級協調聯動機制，8個國定貧困縣（區）共入庫項目82062個，計劃總投資325.35億元。

3．嚴格落實精準方略，著力在提高脫貧質量上下實功

一是攻堅深度貧困堡壘。聚焦“五縣一片”（五縣指原州、西吉、海原、同心和紅寺堡等縣區）深度貧困地區、170個深度貧困村和病老殘特殊困難群體，持續加大資金投入，2018年共安排“五縣一片”深度貧困地區扶貧資金36.4億元，占全區資金的64.2%; 2018年預計可實現50個深度貧困村穩定退出。二是加大產業扶貧力度。召開全區特色產業發展暨產業扶貧現場推進會，出臺《2018年全區特色產業精準扶貧工作要點》《全區特色產業脫貧攻堅三年行動方案》，加大資金支持力度，落實中央和自治區各類農業項目資金31.37億元，農業招商引資項目落地174個，實際到位資金38.96億元。三是加強培訓就業扶貧。緊盯市場用工需求大、就業穩定、收入較高的職業（工種），繼續開展“點單式”“配送式”職業技能培訓，截至10月底，職業教育暨技能培訓已完成培訓62688人。四是持續深化金融扶貧。加大金融扶貧產品和模式創新，引導各類金融機構積極參與支持脫貧攻堅。截至10月末，全區累計向13萬戶建檔立卡貧困戶發放扶貧小額貸款62.6億元，貸款戶數和金額同比分別增長19.6%和30.6%，貧困戶貸款余額84.8億元，覆蓋率84.9%，戶均貸款4.7萬元。五是穩步推進易地扶貧搬遷。“十三五”易地扶貧搬遷累計搬遷安置移民8萬人，提前完成“十三五”易地扶貧搬遷任務。六是著力強化“三保障”。教育扶貧方面，全面加強義務教育控輟保學，全區已勸返輟學中小學生9300人，勸返率97.2%。實行“獎、助、貸、免、補、減”多措并舉，安排各類補助經費7.36億元，資助學生45萬人次。健康扶貧方面，建立基本醫保、大病保險、醫療救助、扶貧保的綜合保障網，覆蓋所有建檔立卡貧困人口，貧困患者住院全部實行“先診療，后付費”, “一站式”結算。

4．大力加強基礎設施建設

實施貧困村提升工程，按照“缺什么，補什么”的原則，聚焦短板、整合資源、集中投入，大力實施貧困村提升工程，擬脫貧出列的140個貧困村已完成投資20.19億元，貧困地區農村飲水安全實現全覆蓋，2018年完成45.7萬人的飲水安全提升，其中建檔立卡貧困戶8.5萬人，貧困地區自來水普及率達到88.5%，貧困群眾如期用上安全飲用水。貧困地區交通建設加快推進，年底前將完成農村道路建設900公里，實現行政村全部通硬化路。

二、2018年寧夏社會建設中存在的突出問題

2018年，寧夏社會建設成就顯著，但民生事業還存在群眾反映強烈的一些突出問題，不僅降低了黨和政府的公信力，也侵蝕了社會治理的根基；由于機制和制度的不健全不完善，社會治理還存在一些需要高度重視的問題。

（一）社會建設的改革任務較為艱巨，民生保障有短板

1．教育發展不均衡問題依然突出

一是優質教育資源不足。群眾對“入公辦園難，入民辦園貴”, “擇校熱”, “課外負擔重”, “民辦教育高收費”等問題有意見。農村基礎教育明顯弱化，學生厭學、輟學現象增多。二是職業教育產教融合、校企合作不夠深入，高素質技術技能型人才供給不足。三是高等教育綜合實力較弱，人才培養質量有待提高，科技成果轉化不足，教育服務經濟社會的能力不強。四是教師隊伍建設亟待加強。學前教育教師待遇偏低，特殊教育教師數量不足，中小學教師隊伍存在結構性短缺，職業教育“雙師型”教師普遍短缺，高校高層次人才引進難、留住難。考試招生、教育評價、辦學體制和教育管理等改革進展較慢。

2．就業壓力依然較大

一是就業總量壓力和結構性矛盾依然突出。招工難和就業難并存，就業崗位與就業能力不匹配的問題依然突出。第三產業吸納就業的能力有限，重點領域、重點行業、重點企業緊缺專業和崗位設置不足，崗位與專業不對口，培養規模小，難以滿足企業需求。急需緊缺人才總量不足、結構不合理、創新能力不強的問題突出。二是隱性失業顯性化壓力加大。受中美貿易摩擦及經濟轉方式、調結構、環境保護政策趨嚴等因素影響，部分涉煤、化工等企業停產減產增多，部分企業處于產業鏈底端，抗風險能力弱，職工待崗、轉崗培訓增多。三是勞動者技能素質偏低，就業能力較弱。農村轉移勞動力等群體的技能水平偏低，不能適應企業技能型崗位的要求，而企業對技術性人才的需求缺口較大，各行業的熟練技工、高級技工都處于供不應求的狀態。四是“慢就業”問題突顯。大學生等青年群體就業壓力較大，出現“慢就業”“緩就業”等現象。

3．社會保險支付壓力增大

一是基金壓力加大。從社會保險領域看，受擴面空間收窄、持續階段性降費、社保待遇剛性增長和享受待遇群體擴大等因素影響，社保基金收支矛盾凸顯，有8個市縣企業職工養老保險基金出現缺口，基金安全運行壓力加大。二是改革壓力加大。由于國家正在推進養老保險基金中央調劑金制度和社會保險費征收體制改革，涉及各方面責任劃分和利益調整，對寧夏社保制度體系建設帶來較大挑戰。

4.“健康寧夏”建設任務繁重

一是綜合醫改難度加大。寧夏是全國綜合醫改三大改革試點之一，目前，試點已進入“深水區”，主要涉及薪酬、人事、分級診療等方面改革難度較大。二是公共衛生服務均等化水平層次依然較低。“大健康”理念認識不足，協同推進“健康寧夏”建設力度還不夠，全區城鄉居民健康檔案規范化電子建檔率雖然已接近90%，但對居民慢性病如高血壓患者、糖尿病患者的日常規范管理還是遠遠不夠。三是“一站式”結算系統還不完善。四是醫師工作負荷較重。醫師工作負荷高于全國平均水平但薪酬低于全國平均水平，引才聚才用才的難度較大。

（二）基層社會治理力量較為薄弱，形式主義有所抬頭

1．基層扶貧領域的信訪量依然較高

從全區統計數據看，2018年與2017年同期對比，扶貧領域腐敗和作風問題信訪量呈上升趨勢，雖然立案數有所下降，但處理人數呈上升趨勢，說明扶貧領域腐敗和作風問題還未從根本上遏制，存量依然較大，增量尚未遏止，查處范圍更廣、面更大。從問題性質看，主要呈現以下三個特點：一是違紀主體主要集中在村組干部。二是違紀行為方式表現為截留挪用、虛報冒領問題。三是優親厚友等謀取私利現象。

2．城鄉公共安全問題依然多發頻發

一是集資風險依然存在。受國內外經濟形勢影響，以非法集資為特征的涉眾型經濟犯罪持續高發，涉案金額大，群眾損失大，追贓挽損率低，成為誘發和加劇經濟金融領域風險的最大隱患。二是經濟下行導致的風險。由于企業經營困難，就業壓力大，一些行業存在社會穩定隱患。全區公安機關自身還存在著情報預警不精準，重點管控不嚴密，科技應用效能不理想，執法服務水平不高等問題。三是鄉村治安問題突顯。隨著鄉村出現“空心化”, “三留守”人員自我保護意識不強，防御風險能力弱，致使針對留守老人的詐騙、盜竊犯罪，針對留守婦女的性侵涉暴犯罪，針對留守兒童的性侵和拐賣犯罪呈多發態勢，對農村公共安全帶來挑戰。

3．為人民服務的觀念淡漠，形式主義有所抬頭

一是一些部門和干部，履行職能并非全心全意投入，而是得過且過，當一天和尚撞一天鐘應付差事。一事當先，出發點不是考慮如何把工作做好，如何維護國家和人民群眾的利益，而是自己的地位權益，抱有這種觀念的人當然談不上能真心為人民群眾謀利益了。二是檢查過多過濫，檢查成了開展工作的主要方式。基層部門和干部為了應付上級各個部門和領導的檢查，耗盡精力，只能疲于奔命，沒有時間履行職能開展工作。基層干部能保持“三分之一工作模式”（三分之一時間開會，三分之一時間接待上級部門，三分之一時間干工作）已經不錯，現在的情況是除了開會和應付檢查，做實際工作的時間和精力就很少了。二是“工作不夠，材料來湊”。材料和數字堆砌代替具體工作和實際，向上級部門報送五花八門各式各樣的報表材料，成了基層部門的“第一要務”，材料中許多數字，并未經過嚴謹的核實核算，往往出自一些印象和判斷，甚至一些數字完全背離了真實的情況。三是壓力傳導，層層加碼。“上面千條線，基層一根針”，上級下達的任務，全部交給基層去辦，而且層層加力加量。一些部門成了文件“二傳手”，把上級的文件改動后下發給基層去執行完成。有文章指出，這種工作模式就是“開會動員—發文布置—督查考核”。四是官話套話連篇。開會講話，發文布置，多是圍繞“細化措施”“督查問責”的官話、套話。不接觸實際，更不愿或不敢揭示矛盾和問題。說成績夸夸其談，說不足和矛盾，輕描淡寫，一筆帶過，盡量回避。五是樹立樣板、建立示范流于形式。樹樣板示范，是開展工作的重要手段。但有些地方樹樣板和示范比較隨意，或者投入巨資搞成“高大上”，并無推廣價值。有的樣板和示范淪為面子工程和政績工程，或者基礎不扎實，做表面文章，缺乏生命力，曇花一現。

4．基層治理面臨難題

一是在推進屬地管理的任務導向下，基層治理面臨著“有限資源，全面責任”難題。隨著國家推進稅費改革和政企分開，基層政府直接支配的公共資源減少。同時，社會的結構性變遷，導致大多數就業者由“單位人”轉化為“社會人”，原來由單位承擔的社會職能轉由基層政府及其派出機關承接，街道鄉鎮肩負的工作職責不斷增多，需要應對一切問題，承擔全面責任，而開展工作普遍面臨“權小責大”、權能不足問題。二是基層街道鄉鎮開展屬地管理也面臨著“條塊分割，協同不力”的難題。在統一領導體制下，上下級政府注重對口設置機構，行政系統形成“蜂窩狀”結構，縱向運作較為順暢，橫向運作的壁壘較多。而城市基層治理要求以人為本，推進整體治理、協同治理，促使各部門相互協調、相互配合，提升回應性，及時發現、處置和化解問題。如何提升跨部門管理能力，是基層治理面臨的一項重要課題。

5．社會心態中的偏執化傾向

一是經濟下行壓力傳導出來的悲觀情緒。受國際國內經濟形勢的影響，有些人就業不順利，收入有所下降，在一些人中彌漫著“現在什么都不好干”乃至“日子不好過”的悲觀情緒。二是部分人群中的焦慮情緒有所顯現。有些人覺得事業不成功，事事不順心，個人前途渺茫，于是焦慮情緒逐漸強化。三是不滿情緒在少部分人中有所蓄積。有的人在個人的利益受損或訴求得不到滿足，特別是與地位高的成功人士攀比的情況下，失落感加強，甚至把自己的不成功歸咎于社會原因，產生不滿情緒。值得注意的是，如果對有上述情緒的人缺乏關注和疏導，個別人在特殊的環境下，有可能轉化為危害公共安全的行為，個別人甚至會發生對社會的報復行為。

（三）鄉村振興面臨要素短缺的制約

1．鄉村基層組織治理能力較弱

隨著農民群體職業分化和收入分化問題的突顯，農民對土地的依賴性減弱，對村莊關注度降低，鄉村能人外流，導致鄉村治理人才短缺，不少鄉村的村委會選舉只有形式而無實質性內容，村民自治失靈和鄉村基層組織管理弱化的現象比較普遍。盡管近年來國家推行“大學生村官”制度在一定程度上緩解了這一問題，但基層組織的凝聚力、戰斗力整體上不強，嚴重影響了鄉村社會治理的成效。村干部違紀、違法現象較多，鄉村“微腐敗”已成為當前鄉村社會治理的難點。村干部中的黨員干部年齡普遍偏大，文化程度低、思想觀念保守，缺乏創新突破精神，導致村級基層組織特別是貧困村的發展活力不足。

2．鄉村文化建設滯后

在鄉風文明建設方面，由于重硬件建設，輕文化建設，鄉村特色風貌不突出，缺少深厚的文化底蘊。部分村莊紅白理事會發揮作用不明顯，農村婚喪陋習、高價彩禮、人情比附、盲目攀比、不守孝道等不良風氣一定程度上依然存在。隨著互聯網的迅猛發展，鄉村人際交往的形式紐帶發生了較大變化，婚姻家庭的穩定性受到很大沖擊，一些鄉村離婚率近年來出現持續增長態勢，鄉風文明建設亟待加強。

3．農村基礎設施和民生領域欠賬較多

受城鄉二元結構體制和工業化城鎮化快速發展的影響，多年來，寧夏鄉村基礎設施建設和公共服務由于投入不足，歷史欠賬較多。農村醫療衛生、教育、文化等各項事業發展滯后，人才緊缺。醫療衛生條件和社會保障待遇城鄉差距較大，鄉村全科醫生匱乏。鄉村教育師資力量不足，教育質量不高。鄉村小學地理位置偏僻，造成教師分配難、流動性大、流失比較嚴重。有的鄉村村民聚居點布局不合理，私搭亂建房屋、田間建房、生產物資亂堆亂放、生活垃圾隨意丟棄、污水亂倒亂排等問題仍然存在，村莊供水、排污、供熱、燃氣、垃圾處理等基礎設施和養老等公共服務設施配置低。推進農村人居環境整治行動投入少，資金缺口大。

三、2019年寧夏社會形勢展望及發展對策建議

2019年，寧夏要圍繞習近平總書記的“建設美麗新寧夏，共圓偉大中國夢”，進一步夯實社會建設基礎，加快民生項目建設，創新社會治理，回應群眾關切，推進鄉村振興戰略，實現城鄉融合發展。

（一）夯實基礎，扎實推進民生事業

民生建設是最大的政治。各級黨委、政府要聚焦群眾最關心、最急需的領域，盡力而為，量力而行，真正把民生實事辦實辦好。對涉及群眾切身利益、群眾反映強烈的與日常生活緊密相關的問題，要及時回應全力解決，使“民生工程”真正成為“民心工程”。

1．推動大眾消費升級，滿足人民群眾對美好生活追求

2017年，全國居民的的恩格爾系數是29.3%，而寧夏農村居民2017年的恩格爾系數已經從1978年的76.5%降到了25.3%，城鎮居民為24.5%。恩格爾系數的不斷下降，標志著溫飽已經解決，生活水準大幅提升，有更多的消費是用在了享受和發展需要方面，城鎮居民百戶家庭擁有汽車達到38輛，相當一部分已經進入或正在進入中等收入群體行列。這說明城鄉居民的消費升級，已是社會消費領域內的發展趨勢。滿足人民對美好生活的追求，一方面要引導人民群眾樹立科學的消費觀，另一方面大力發展文化體育、娛樂休閑、旅游度假、健康養生等產業，加強對食品安全等所有消費領域相關產業的監管，讓居民理性消費、健康消費，不斷提高消費品味。同時，要促進消費升級。同時，要讓居民有積極的消費觀，基礎條件還是穩定的就業和普惠性的社會保障制度，使人民群眾對未來有穩定樂觀的預期。“當然，我國仍處于并且長期處于社會主義初級階段和我國仍是世界最大發展中國家的基本國情沒有變，要防止人為地抬高標準、吊高胃口、推高預期，特別是要防止民粹福利主義的傾向，保持平和理性的社會心態”。

2．積極解決人民群眾關注的教育熱點難點問題

要以促進教育公平為目標，積極解決熱點難點問題。一是加快發展普惠性學前教育。加大幼兒園建設力度，增加公辦幼兒園比例，擴大普惠性學前教育資源，著力解決“入公辦園難，入民辦園貴”問題。加大政府購買學前教育力度，實施政府購買幼兒園教師崗位，優先補充農村幼兒園，推進農村學前教育規范化發展。二是統籌推進城鄉義務教育一體化發展。優化學校布局結構，加強鄉村小規模學校和鄉鎮寄宿制學校建設，增加城市教育資源供給，著力解決“鄉村弱，城市擠”的問題。實施優質教育資源擴面提升工程，著力化解“擇校熱”“大班額”問題。大力實施中小學創新素養教育，辦好特殊教育。三是深入實施產教融合、校企合作。健全多元化辦學體制，推動職業教育產教融合協同發展。出臺靈活有效的校企合作優惠政策，提高人才培養質量。四是加強民辦教育管理。規范民辦學校辦學行為，鞏固提升校外培訓機構集中整治成果。

3．應對經濟下行壓力，全力做好就業創業工作

2018年國際國內的經濟形勢對經濟和整個社會形勢產生前所未有的影響。其中“最容易對社會形勢產生負面影響的因素，就是就業和物價”中央提出“穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期”的要求，居于第一位的就是就業。堅持就業是最大的民生，一是落實就業扶持政策，確保就業形勢保持穩定。落實企業吸納就業困難人員社會保險補貼、小微企業吸納高校畢業生社會保險補貼、高校畢業生靈活就業社會保險補貼、高校畢業生創業補貼、公益性崗位托底等就業扶持政策，深入開展高校畢業生就業創業專項服務活動。二是完善創業幫扶機制，發揮創業帶動就業效應。抓好“創業培訓+創業擔保貸款+創新服務”三位一體幫扶工作機制的落實，加強創業培訓和創業擔保貸款工作。三是抓好就業扶貧工作，促進農村勞動力就業增收。深入開展就業扶貧“百千萬”行動，發揮全國、自治區就業扶貧示范基地以及扶貧車間吸納就業作用，和勞務經紀人帶動就業作用，促進建檔立卡貧困勞動力就地就近就業增收。四是發揮失業保險作用，幫助企業和職工穩定就業崗位。深入開展失業保險援企穩崗行動，落實援企穩崗補貼政策和推進技能提升培訓補貼政策，引導職工提高職業技能水平和職業轉換能力。

4．健全社會保障制度體系

一是鞏固全民參保登記成果。建立精準參保數據庫，加強參保數據動態更新，實施精準擴面管理，以非公有制經濟組織從業人員、靈活就業人員特別是自主創業從業人員、農民工等群體為重點，推動全員參加社會保險。二是推進基金管理政策落實。跟進國家統一部署，推進養老保險基金中央調劑制度貫徹落實。完善寧夏職業年金基金管理辦法等相關配套政策，開展職業年金投資運營工作。三是實事求是確定社會保險繳費標準。2017年、2018年自治區連續兩年較大幅度調高了社會保險繳費標準，增加了企業和靈活就業人員負擔。建議從寧夏企業的營收情況和就業者的實際出發，從準確計算城鎮職工社會平均工資入手，降低企業和靈活就業人員的繳費負擔。

5．全面推進健康寧夏建設

一是突出重點推進管理體制改革。改革公立醫院管理體制和運行機制，建立公立醫院管理新模式。建立公立醫院薪酬新制度，賦予公立醫院分配的自主權，進一步調動醫務人員的積極性、主動性、創造性。探索公立醫院人員總量管理，激發公立醫院活力。建立公立醫院補償新機制，加大公立醫院投入。通過各種舉措，促進公立醫院逐步回歸公益性。二是優化配置資源積極構建分級診療體系。打造醫療集團、縱向醫聯體、一體化管理、專科聯盟等四種形式的醫療聯合體，為患者提供優質、快捷的診療服務，為聯盟單位提供學科共建的發展平臺，實現醫聯體內分級診療、資源共享。三是打造“互聯網+”醫療服務新高地。充分運用基于“互聯網+”的醫療服務新模式，共建“互聯網+醫療健康”示范區。四是建立康養結合、共治共享的社會化養老服務體系。

（二）創新社會治理，構建共建共治共享的社會治理新格局

所謂社會治理，是以黨和政府為主導，包括社會組織和廣大群眾等社會力量廣泛參與，以維系社會秩序為目標，運用多種資源和手段，提供滿足全社會和每個社會成員發展需求的公共服務和公共產品，規范社會行為，協調社會關系，解決社會問題，促進社會團結，對社會系統和社會生活進行組織、指揮、監督和調節的這樣一個過程。有效的社會治理，良好的社會秩序，是促進社會公平正義的需要。當前，要圍繞群眾反映突出的社會矛盾和問題，提高社會治理的法治化、專業化水平，使群眾的獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。

1．完善社會治理體制機制

黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，是我國社會治理的基本體制。社會治理體制建設必須以此為指導，既要充分發揮黨和政府的主導作用，又要最大限度地調動基層社區鄉村的自治積極性，同時積極探索社會組織參與基層社會治理的路徑和模式，包括政府購買服務、企業捐贈提供資源、慈善組織和志愿者服務等等。同時，培養一支專業化的社會工作隊伍，對于提高基層社會治理水平非常必要，要通過制度建設，讓專業的社會工作者能獲得相應的報酬，使他們安心扎根基層社會工作。

2．基本公共服務要著力解決重點問題，滿足群眾發展需求

根據《社會心態藍皮書：中國社會心態研究報告（2018）》的調查，從經濟壓力、人際壓力和社會環境壓力切入測評公眾的社會壓力感。數據結果顯示，住房、子女教育和物價是當前公眾生活的主要壓力來源。物價、醫療、住房、子女教育等民生問題與公眾利益直接相關，是長久以來公眾最關注的重點問題。基本公共教育服務均等化是公眾的期盼；住房價格高漲，使購房對中低收入家庭、特別是對進城務工的農民工來說，可望不可及；對重癥患者來說，醫療費顯然也是沉重的負擔。公眾對民生問題的憂慮和關注直接體現對美好生活的憧憬和追求。作為社會治理的重中之重，公共服務必須把解決群眾最關心、與群眾生活休戚相關的問題作為主攻目標。要回應人民群眾對安全社會環境的新期待，維護民族地區社會團結穩定，構建更高水平、更高層次的安全保障體系，堅決打擊危害人民生命財產安全的各類刑事犯罪活動，有效化解社會矛盾，維護群眾正當權益，高度重視不同人群的合理訴求，維護公共安全，有效遏制重特大安全事故發生，堅決維護法治的統一、尊嚴和權威。

3．向基層社會治理傾斜

改變基層政府（鄉鎮和街道）有責無權、有責無錢和橫向統籌協調難的情況。2018年北京市推進街鄉進行賦權增能改革，一是推進行政資源下沉街道。為常態化開展聯合執法，根據全市統一部署，各區將職能部門的部分執法力量下沉街鄉。其中，基層城管執法隊的人財物轉隸街道，實行以街道管理為主。改革后，街道負責轄區內環境秩序管理和保障，可全權指揮調度城管執法隊。二是賦予街鄉統籌協調權力。通過改革，街鄉對轄區內重大和綜合事項擁有處置建議權、統籌督促權、執法評價權、派駐人員任免建議權。三是啟動街道大部門制改革試點。統籌設置黨政機構，試點街道將原來的20多個科室整合為幾個大部門。四是根據問題性質進行分類，構建“街鄉吹哨，部門報到”機制，街鄉根據問題性質，區分綜合執法、重點工作、應急處置等工作，將吹哨分為“常規哨”“重點哨”和“應急哨”三類。“常規哨”圍繞需要統籌協調的綜合執法工作，由街鄉統籌城管、公安、消防、市場監管、交通等部門，組成實體化綜合執法中心，相關部門派人常駐，由街鄉統籌指揮協調，進行轄區綜合執法工作。“重點哨”針對“開墻打洞”、拆除違法建設、疏解退出一般制造企業、治理背街小巷等重點難點工作，統籌各類執法力量，形成攻堅克難的“拳頭”。“應急哨”圍繞突發事件，要求相關部門快速反應、合力處置。上述改革，強化了基層鄉鎮的權力和統籌職能，提高了基層政府治理效力，值得我們學習借鑒。

4．營造清朗的互聯網空間是社會治理的重要內容

在大數據信息文明時代，網民數量和規模繼續保持平穩、快速增長，互聯網應用模式不斷實現創新，“萬物互聯”“人工智能”“5G網絡”“智慧城市”等已進入人們的日常生活。2016年寧夏的互聯網寬帶接入用戶為111.9萬戶，預計2018年會超過120萬戶，而移動電話早已是人手一部，其中大部分為智能手機，也是互聯網終端用戶，互聯網已深刻影響著人們的社會生活。依法加強網絡治理，加強對網絡新技術新應用的管理，確保互聯網可管可控，建立互聯網綜合治理體系，已成為社會治理不可或缺的內容。要通過健全管理機制，堅決懲戒和打擊信息泄密、網絡欺詐、黑客攻擊等負面影響和違法犯罪行為，切實保護廣大網民的合法權益，同時在網絡中要建立一個倫理價值體系，從而以普遍適用的網絡道德倫理價值來規范網絡活動。

（三）鄉村振興戰略為農村全面實現現代化提供了難得的機遇

“鄉村振興”是黨的十九大報告提出的新時期我國鄉村發展的基本戰略，這一戰略的提出開啟了農村現代化建設的新征程。必將對我國農村今后的發展產生深遠的的影響。黨的十九大報告用“產業興旺，生態宜居，鄉風文明，治理有效，生活富裕”概括了鄉村振興的總要求，并提出“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化”，鄉村振興戰略提出的根本目標和要求就是要實現農業農村的現代化，其中最重要的也是最符合農民意愿的就是盡快實現生活富裕，在此基礎上再滿足農民對美好生活的追求。

1．激發農村發展的內生動力，是鄉村振興的基本條件

農民作為農村的主體，其對鄉村振興戰略的認同和參與，是鄉村振興成敗的關鍵。鄉村振興為了農民，同時也必須依靠農民，要充分調動廣大農民群眾的積極性、主動性，真正讓他們成為鄉村振興的參與者、建設者和受益者。在鄉村發展中，如果僅僅依靠政府在強推力促，農民不積極參與，即所謂“政府主導，群眾旁觀”, “干部干，群眾看”，那肯定收不到良好的效果。政府也要通過一些切實可行的、確實能給農民帶來實惠的項目來調動農民參與的積極性。政府所給予的資源投入是不可或缺的，但這種投入應當通過良好的機制起到四兩撥千斤的作用，政府沒有條件在鄉村基礎設施建設中大包大攬，越俎代庖行不通。總之，要激發廣大農民積極性、主動性、創造性，讓廣大農民在鄉村振興中有更多獲得感、幸福感、安全感。

2．開發人力資本：鄉村振興的必由之路

鄉村振興需要一批鄉村精英的帶動，也需要不斷提高農民的整體素質。近年來，一批返鄉創業的農民工、農村致富能人和受過高等教育的返鄉或下鄉創業的青年由于學歷高、經驗和能力較強并比較富裕而被稱為“新鄉賢”。新鄉賢可以發揮傳統鄉紳所具有的社會教化職能，同時其知識和能力也可以在化解鄉村社會矛盾，帶動村民應對市場風險等方面發揮積極作用。“新鄉賢”參與鄉村振興途徑有多種：一是“新鄉賢”直接參與到村“兩委”中來，成為鄉村治理的權威人士。二是通過興辦產業，帶動農民致富，成為農民致富帶頭人。三是在村民議事會這樣的機構發表咨詢意見，參與鄉村發展決策。發揮新鄉賢的作用，能減少鄉村治理成本，使鄉村治理資源得到充分利用。

提高農民素質的路徑有多種，發展教育是基礎，一定要不斷提高廣大農民的受教育年限；同時通過各種有效的培訓，不斷提高他們謀生的能力。所謂培訓有效，就是培訓要走正規化和規范化的路子，而且確實與鄉村的發展需求緊密結合起來，而不是應景式的、與農民需求和興趣相脫節的培訓。提高農民素質，需要持之以恒，不能設想在短期內可以見效，但如果政府高度重視，全社會積極參與，久久為功，必有成效。

3．改善鄉村治理，為鄉村振興提供保障

如何治理有效，按照黨的十九大報告提出的“三治”（自治、法治、德治）結合的思路，考慮可以從以下方面著手。一是規范和加強鄉村治理。如何處理基層政府與村級自治組織的關系是鄉村治理的關鍵。一方面基層政府要發揮國家代理人的角色，執行黨和國家在農村的各項政策，并且是國家向鄉村投入各種資源的直接實施者。另一方面，村民自治制度的實行又使基層政府不能采取越俎代庖的方式來干預鄉村治理。因此，有專家建議“基層政府向村莊派駐穩定的行政性村級主要領導以承接村莊的各項行政工作。行政性村莊干部在充分了解村莊情況的基礎上保障國家的惠農政策按照政策要求在基層得到實施”。還有的地方試圖實行村干部的脫產化、正規化、職業化。當然，這還處于探索階段。二是建立確實能為百姓提供服務辦好實事的高效的鄉村治理機制。政府制定實施公共政策或實施鄉村項目時，必須以需求為導向，充分體現民意，確實能夠滿足農民、特別是能力差經濟低的那一部分農民的需求。同時，還要注意建立溝通交流機制。國家要了解農民的訴求，也要讓廣大農民了解政府的各種政策和惠農項目。因此，鄉村治理機制的溝通交流功能把政府和農民連接起來，這對于減少政府治理成本，實現資源投入的最大效益十分必要。

4．培育再造新時代的鄉村文化，力樹文明鄉風，塑造農民的新風貌

中國鄉土社會在漫長的歷史長河中形成了一整套禮儀習俗和行為道德規范，成為鄉土社會的黏合劑和穩定劑。傳統的鄉土文化在當代農村中仍然有著相當的影響力。這些鄉土文化的優秀內容，比如尊老愛幼、友鄰里重鄉親、互相幫助扶持等等，都應當在新時代弘揚光大，讓道德成為約束規范人們行為的基本信條，使優秀的鄉土傳統文化煥發青春。通過形式多樣、豐富多彩的鄉村文化建設，去改造缺乏斗志和追求、依賴性強、因循保守和渙散封閉等落后貧困的亞文化，要使文化成為凝聚人心，振奮人的精神，塑造人的精神面貌的積極力量，從而形成敦厚禮讓、仁愛誠信、團結和諧、奮斗進取的文明新風。

作者簡介 楊永芳，寧夏社會科學院社會學法學研究所副所長，副研究員；陳通明，寧夏社會科學院研究員，寧夏社會學會會長。