2、碳中和下的中國城市大考：GDP競賽外低碳發展將成為硬約束

21世紀經濟報道 王帆 深圳報道 2021-01-30

在低碳時代，城市發展很難再唯GDP論，而在這樣的轉變過程中，中國的城市競爭力格局或許將迎來新一輪的洗牌。

碳中和目標之下，中國城市將面臨怎樣的影響？

2020年12月，生態環境部國家氣候戰略中心戰略規劃部主任柴麒敏曾介紹，全國已開展了三批共計87個低碳省市試點，共有82個試點省市研究提出達峰目標，其中提出在2020年和2025年前達峰的各有18個和42個。

這些低碳試點城市中，既有一線城市北京、上海、廣州、深圳，也有新一線城市重慶、杭州、武漢，也有石家莊、晉城、呼倫貝爾等城市。截至目前，尚未有城市宣布已實現碳達峰，但21世紀經濟報道記者了解到，有的城市正在積極開展相關評估工作。

隨著中國向世界作出“力爭2030年前二氧化碳排放達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”的承諾，種種跡象表明，中國將迎來更為嚴格的“低碳約束”。生態環境部不久前提出，強化控制溫室氣體排放目標責任制，作為生態環境相關考核體系的重要內容，加大應對氣候變化工作考核力度。

這意味著，不少城市將面臨著緊迫的能源、產業、交通等結構調整形勢，而減排降碳與污染治理、環境改善可以產生顯著的協同效應，未來的城市將朝著更宜居的方向邁進。

在低碳時代，城市發展很難再唯GDP論，而在這樣的轉變過程中，中國的城市競爭力格局或許將迎來新一輪的洗牌。

城市將是減碳主戰場

自然資源保護協會（NRDC）的資料顯示，中國70%以上的碳排放來自城市。

生態環境部環境規劃院大氣所所長雷宇不久前表示，中國實現2030年前碳排放達峰目標，城市需要先行，人類的能源消費和造成的二氧化碳排放都主要集中在城市區域，城市始終是控制碳排放的主戰場。

此外，從國內外行政管理經驗來看，城市都是國家宏觀政策自上而下落實的主體，是推動、落地政策實施的基礎。

2019年末，中國的常住人口城鎮化率已經達到了60.6%，雖然近年來的城鎮化率增速有放緩趨勢，但中國仍有較大的城鎮化提升空間。

全國政協經濟委員會副主任、中國發展研究基金會副理事長劉世錦指出，“十四五”期間整個綠色發展的主要場景就是城鎮化的進程，中國經濟增長新的動能百分之七八十都在城鎮化的過程之中。

劉世錦認為，在城鎮化的過程中，比如新增一個建筑物，建好了以后發現它不綠色，想糾正幾乎是不可能的，或者糾正的成本太高。從這個角度來講，綠色城鎮化一定要有足夠的前瞻性。

能源基金會低碳城市項目主任王志高向21世紀經濟報道記者表示，如果從中央一級級往下推碳達峰、碳中和目標，同時有嚴格的監督、管理、考核機制，確實會對我們下一步的城市規劃、發展、存量提升等帶來新的要求和挑戰。城市不能再唯GDP論了，而是每一個發展計劃都要考慮從低碳的角度能否支撐得住。

這是否將影響中國的城鎮化路徑選擇？對于人口聚集、城市規模等是否又將形成新的約束？

王志高表示，從現有研究來看，世界范圍內的城市人均碳排放和城市的人口密度是呈反比的。也就是說，人口密度越高，人均碳排放水平越低。這可能主要得益于城市集聚的規模效應，隨著集聚度提升，人均的基礎設施、能耗因共享度提升而下降。

但他同時表示，考慮到城市的終極目標是為人民提供美好的生活，而不是對效率無休止的追求，確實也要平衡好密度和宜居的問題。

低碳試點城市的經驗

盡管城市有著一些共性，但中國地域遼闊，各地產業結構、資源稟賦、發展階段不同，低碳發展的路徑及工作重點也不一樣，以試點推動低碳發展是一個行之有效的辦法。

中國的三批低碳試點城市，已經積累了諸多經驗。2020年12月，深圳原副市長、哈工大（深圳）經管學院教授唐杰指出，深圳就在碳達峰的路上，不能確定哪天哪個時點是達峰，但是深圳在2019-2020年間處在一個穩定達峰區間。

唐杰曾牽頭在2019年完成《深圳市碳排放達峰和空氣質量達標及經濟高質量發展達標“三達”研究報告》，其中指出，全市核電、氣電、可再生能源等清潔電源裝機在全市總裝機中的占比達到85.4%；率先全面實施綠色建筑標準，綠色建筑面積居全國首位；是全球新能源汽車推廣規模最大的城市之一；持續促進制造業轉型升級；深圳碳排放交易市場是全球最活躍的交易市場之一。

哈工大（深圳）經管學院低碳城市大數據工程中心主任、深圳市應對氣候變化研究中心主任王東向21世紀經濟報道記者總結，深圳采取了一系列的政策措施，從源頭到末端展開行動，包括交通、建筑、產業、能源結構、碳市場等各個方面。

北京是第二批低碳試點城市之一。就在幾年前，北京還曾深受霧霾困擾，北京能源轉型的進程也在加速。2017年，北京最后一座大型燃煤電廠停機備用，北京由此成為全國首個告別煤電、全部實施清潔能源發電的城市；2018年，北京近3000個村落實現了煤改清潔能源，北京平原地區基本實現“無煤化”。

在大力推動大氣污染治理工作的同時，北京的燃煤量大幅下降，這為全市碳達峰工作打下了基礎。北京生態環境局相關負責人近日介紹，2020年，北京碳強度預計比2015年下降23%以上，超額完成“十三五”規劃目標，碳強度為全國省級地區最低。

曾經的重工業之城武漢，則更多代表的是以產業轉型為主要路徑的經驗。2017年，武漢印發《碳排放達峰行動計劃（2017—2022年）》，首要一條任務就提出，加快發展高新技術產業，到2022年，信息技術、生命健康、智能制造產業產值分別達到8000億元、4000億元、4000億元。

與此相對應，武漢要求全面禁止新建鋼鐵、水泥、平板玻璃、焦化、有色金屬等行業高污染項目。

武漢主政官員曾介紹，通過關停高耗能、高污染企業，推動鋼鐵、石化、水泥、造紙等傳統行業低碳化改造和轉型發展，同時壯大信息技術、生命健康、新能源環保等低碳型戰略性新興產業和現代服務業。

2019年，武漢“四上”高新技術產業增加值4167.27億元，比上年增長11.8%，占GDP比重達到了25.7%。

新一輪城市碳達峰競賽

盡管過去不少低碳試點城市都曾提出過碳達峰時間表，但總體而言，由于缺乏嚴格的考核與評價，整體落實情況不及預期。

在中國向世界作出碳達峰、碳中和的承諾后，一些城市或將重新公布更為審慎的時間表。

1月14日，上海市生態環境局局長程鵬在市政府新聞發布會上表示，到2025年，上海市碳排放總量要力爭達峰。

事實上，早在《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》中，上海就提出，全市碳排放總量與人均碳排放量預計于2025年前達到峰值。上海也是全國首個將碳達峰目標寫進總體規劃的城市。

四川省則提出，成都、廣元等已經作出承諾的地區要錨定目標推進達峰，攀枝花、眉山等具備條件的地區要加快達峰，多數城市應于2029年及之前達峰。

根據過去發達經濟體的經驗，在人均GDP為2萬到2.5萬美元的時候實現碳達峰。如果將這一標準置于中國的城市，2019年，中國內地人均GDP超過2萬美元的城市已經達到14個，它們將可能率先實現碳達峰。

但不同發展階段的城市，將面臨著不同的工作重點。雷宇總結，在碳減排和空氣質量協同治理方面，工業城市的工作重點是調整產業結構，挖掘第二產業的減排空間。而進入后工業化時期的城市，在產業結構調整方面的釋放空間較小，其工作重點可能在調整優化交通結構、降低城市本身能耗等方面。

對于煤炭依賴程度較高的地區而言，產業轉型或許將面臨著更大的陣痛。

王志高向記者表示，有的煤炭城市是國家能源基地，下一步要看相關安排，這一類城市的達峰時間是不是可以相對稍晚一些。但即便有騰挪的余地，2060年碳中和仍是一個硬約束，煤炭城市也要盡早思考轉型問題。有的地方不止煤炭資源豐富，風、光條件也特別好，完全可以發展綠色替代產業。

王志高還舉了江蘇徐州的例子，和不少煤炭型城市一樣，徐州經歷了“因煤而興，煤盡而衰”的過程，而徐州在尋求地方經濟出路的同時，也享受到了低碳轉型紅利，包括對采煤沉降區進行生態修復，騰出大量耕地和建設用地；發展民俗旅游等產業，讓以前的煤炭工人找到新的就業機會；積極發展新能源產業等。

“低碳轉型是一個確定的方向，任何地方不能抱有幻想和僥幸心理，繼續發展高排放產業。誰能積極主動轉型，誰就贏得了先機。”王志高說。