加強生活垃圾分類治理，提高城鎮環境治理能力

國務院發展研究中心研究員 程會強

新形勢下的垃圾治理已成為一項巨大的社會系統工程，成為我國城鎮治理能力的凸顯標志，成為生態文明建設在新型城鎮化建設中的重要體現。針對當前垃圾分類治理實施過程中存在的多種認識誤區，本文在指出解決垃圾分類的難點和主要障礙是順利推進垃圾分類治理關鍵的基礎上，提出五方面的思考與建議，以期形成符合我國國情和中國特色的垃圾分類治理利用體系，提高我國城鎮環境治理能力。

伴隨著我國城鎮化進程的迅速發展，垃圾問題已成為典型城市病的突出表征和農村面源污染的重要來源。垃圾問題不僅是環境問題、資源問題和技術問題，更關系到生態文明建設和國家治理能力的提高。正如我國政府所強調的，實行垃圾分類，關系廣大人民群眾的生活環境，關系資源的節約使用，也是社會文明水平的一個重要體現。

一、垃圾分類成為國家現代環境治理體系的重要組成部分

2020年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于構建現代環境治理體系的指導意見》。該意見明確提出健全領導責任體系、企業責任體系、全民行動體系、監管體系、市場體系、信用體系、法律法規政策體系“七大體系”，垃圾分類作為全民行動體系內容納入國家現代環境治理體系，標志著垃圾分類已上升到國家環境治理的最高層面。

從1957年《北京日報》最早提出《垃圾要分類收集》，到1994年《中國21世紀議程》首次提出城市生活垃圾應逐步做到分類收集；從2000年北京、上海、廣州、深圳等八個城市開展全國首批生活垃圾分類收集試點，到2019年全國地級及以上城市全面啟動生活垃圾分類工作，46個重點城市先行先試；從垃圾分類制度納入《固體廢物污染環境防治法》修訂版到廣州、深圳、北京等地出臺地方性法規細化實施……我國垃圾分類從倡議到實施、從試點到推廣、從強制到法制、從宏觀到微觀，已升華為國家治理層面的宏大社會系統工程。

二、在實踐中加深對垃圾分類治理的全面深入認識

正因為垃圾分類是涉及政府、企業、公眾多個方面，包含“分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理”多鏈條的系統工程，因此在實施過程中首先要端正認識、避免誤區，只有這樣才能提高實效、少走彎路。垃圾分類治理過程中的常見問題如下所示。

問題一：僅把垃圾分類看成單純的分類工作。垃圾分類制度是從分類投放到分類處理的完整體系，垃圾分類環節是整個垃圾分類流程中的一個重要環節，是垃圾分類制度成敗的前提和關鍵。垃圾分類不是目的，而是手段。垃圾從最初的公眾私有品，經分類投放后成為所在社區的區域性準公共資源，再經分類運輸后到垃圾轉運站便成為沒有排除性的公共資源。在不同環節，根據垃圾的屬性將采取不同的處置方式，其中將再生資源從垃圾中剝離將是最大的資源循環和經濟價值增長點。

問題二：認為垃圾分類不能實現垃圾減量，分類意義不大。垃圾分類是從源頭上實現垃圾和再生資源的大分類，其實質是將有價資源和有害垃圾從廣義的“垃圾”中分揀出來。垃圾分類的質量直接決定了垃圾分類的資源價值和經濟價值。同時，只有將廢紙（箱、板）、廢金屬、塑料瓶、廢玻璃、廢舊紡織品等大量的再生資源分離出去，再單獨收集廚余垃圾，才能最大限度地實現源頭減量，從而降低最終處置環節的垃圾處理量。因此，從源頭進行垃圾分類至關重要，只有這樣才能實現垃圾減量。

問題三：對垃圾分類方式使用僵化，分類職責不清晰。垃圾分類方式有很多種，如二分法（廚余垃圾和其他、可回收物和其他）、三分法（廚余垃圾、可回收物和其他）、四分法（廚余垃圾、可回收物、有害物和其他）、多分法（在四分法的基礎上進一步細分）等。至于采取何種方式，要因地制宜，不能生搬硬套。例如，在辦公場所，可能只標識廢紙、瓶罐和其他就可完成分類使命；而在住宅小區，四分法更有利于資源的回收和利用。至于誰是垃圾分類的主體，政府、公眾和企事業單位都是主體，只是職責側重不同。從垃圾分類的基礎方面看，公眾是決定垃圾分類制度能否落地的基礎因素；從垃圾分類的推進方面看，政府是推動促進因素；而專業化企業的運營將會成為利用市場化發展進行垃圾分類治理的關鍵因素。

問題四：把垃圾當作污染源，只看到其污染屬性。作為原生垃圾，在沒有分類前既有資源屬性，也有污染屬性，而具有資源屬性是垃圾分類的價值依據和出發點。即便是經過分類后的真正“垃圾”，也只是污染屬性大于資源屬性而已。垃圾處置的優先順序是“減量化、資源化、無害化”，大量的真正“垃圾”經過焚燒或生化處理也會變成能源或肥料，經過這些環節后最終只有少量的垃圾殘渣需進行無害化處置。因此，從這個角度講，垃圾不僅是放錯了地方的資源，而且是在增長的資源。隨著科技的進步，我們要充分利用垃圾的資源屬性，將其資源利用最大化、污染影響最小化。這也是現在建設“無廢城市”的初衷和目的。

問題五：在垃圾處理方式上走極端化，只用單一方式。最常用的垃圾處理方式包括填埋、生化發酵和焚燒，這三種處理方式并不是從低級到高級的遞進關系，而是需因地制宜，選擇某種合適的方式或者三種方式綜合使用。如果認為垃圾可以不用分類，一燒了之，那就陷入了單一處置方式的怪圈。即便是美國這樣的發達國家，因其地廣人稀的國情，填埋依然是垃圾處置的主要方式，但其填埋是以垃圾分類為前提的，填埋的是有機垃圾或焚燒后的殘渣。

問題六：對垃圾分類信心不足，垃圾分類缺少前后貫通。垃圾分類在我國歷史上提倡已久，但效果不佳，重要原因就是公眾信心不足。因為生活中存在“我分你不分，前分后不分”的現象，特別是在運輸過程中分類投放的垃圾再次混合收運使前端分類之功盡棄，嚴重影響了公眾進行垃圾分類的積極性。但我們不能因此就等待、觀望，而要從后端倒逼前端，完善后端處置設施，比如可通過同車分格裝運等方式加強分類運輸，通過立法使垃圾分類不僅成為公眾自覺，更成為社會必需。

三、解決垃圾分類的難點和主要障礙是順利推進垃圾分類的關鍵

在推進垃圾分類的過程中，既存在認識誤區，也存在體制障礙，而深層次的利益格局更是推進垃圾分類的絆腳石。要深入推進垃圾分類制度落地、落細、落實，就需要深入分析、深化改革，克服其主要難點和障礙。

（1）公眾關聯性。公眾參與是垃圾分類的基礎，當前垃圾分類的一個突出難點是公眾參與垃圾分類的自覺性和主動性還不夠，公眾不理解垃圾分類究竟與自己有何關系。要讓公眾理解為什么要參與垃圾分類，核心是要解決垃圾分類與公眾利益的關聯性問題。除了提高公眾的環境意識和通過法律強制手段外，更重要的是通過經濟分析，讓公眾認識到垃圾分類與每個人的利益都息息相關。例如，美國經濟學者特吉凡·彼得格撰寫的《凱恩斯會怎么做：最偉大的經濟學家如何解決你日常生活中的問題》一書，就深刻闡明了垃圾分類的經濟學原理，說明垃圾分類處理的社會總成本與每個人的利益有關。如果不進行垃圾分類，填埋垃圾的主要外部性成本是溫室氣體排放，占到全球溫室氣體排放總量的5%，直接影響每個人的生存環境；居住在填埋場附近大約3千米內，你的房產價值可能會降低一半；不進行垃圾分類，會人為地造成工業材料資源稀缺，從而導致后續開采、提煉和加工的成本不斷抬高，最終成本會轉嫁到每個消費者身上。如果公眾進行嚴格的垃圾分類，政府和社會對可回收部分進行再利用，無疑會減少上述三種成本，由此構成了垃圾分類并回收利用的巨大效益。

（2）體制性障礙。推動垃圾分類的最佳工作格局是“兩網融合”，即生活垃圾收運網絡和再生資源回收網絡的融合。但現在“兩網融合”還存在體制性的障礙，環衛系統屬地化管理，再生資源公司很難打破原有地方環衛格局。從某種程度上講，環衛公司從前端保潔、轉運向后端再生資源回收、利用延伸相對容易。例如，北京環衛集團已在傳統業務的基礎上延伸到廢舊橡膠綜合處置、廢舊紡織品綜合利用等業務，構建集前端收運體系、中端轉運體系、后端處理體系一體化的全產業鏈；著力推動垃圾分類與再生資源回收利用綜合服務模式全面進入社區、校園和機關，建立再生資源物流體系與分揀中心；通過將生活垃圾收運網絡與再生資源回收網絡“兩網融合”，構建綠色、低碳雙回路循環產業鏈；積極布局后端高值利用產業，打造“1網+N園”的現代固廢物流體系，成為垃圾處理和再生資源回收全產業鏈的綜合性環境服務商。與之相比，再生資源公司要向前端環衛保潔環節延伸，就必須通過地方政府的環衛改革措施，采取社會招投標的方式對原地環衛格局進行重新洗牌。例如，啟迪桑德中標山東平度市環衛一體化項目，僑銀環保中標河北大名縣農村生活垃圾城鄉一體化處理項目等。實踐證明，“兩網融合”既可以使傳統環衛行業延伸產業鏈，實現新的經濟增長，又可以使再生資源行業從被動的“分揀”前移到主動的“分類”，大大提高再生資源利用的效率和效益。可以說，“兩網融合”是環衛行業和再生資源行業的雙贏模式，也是環衛行業改革和振興再生資源事業的有效途徑。

（3）處理者利益。垃圾從前端分類到后端處置每個環節都涉及不同的利益主體和成本核算。以上海為例，前端分類成本主要包括對源頭分類的宣傳、監督和獎勵，每噸垃圾分類費用為390元/噸；所有生活垃圾都要經歷收集和運輸流程，垃圾清運成本為130元/噸，垃圾中轉成本為40元/噸；后端干垃圾焚燒成本為300元/噸。從現有的國家相關政策看，政府會支付垃圾處理費和垃圾焚燒發電補貼。但問題的關鍵在于，垃圾處理費現在是按量核算，也就是說運到垃圾焚燒企業的垃圾越多，該企業得到的垃圾處理費也就越多。甚至，有的焚燒企業在與地方政府簽訂協議時就已經注明，如果每天到場垃圾不夠約定數量，政府依然要按照約定數量進行補貼，這種利益格局顯然與前端垃圾分類的“減量化”背道而馳。要改變這一利益格局，就需要把垃圾分類補貼重心前移，更多地補貼到垃圾分類和運輸環節，特別是要加大對低值廢棄物和有害廢物的收集處置補貼。處理環節因為本身就有垃圾資源化后的升值利潤空間，如垃圾焚燒企業已享受國家電價補貼。政府的垃圾處理費用補貼宜改為按質核算，即按照垃圾分類后的標準核算補貼費用，這樣就可以通過經濟杠桿調節，形成利益倒逼機制，促進垃圾精細化分類，提高資源利用效益，減少后端處置壓力，從而跳出“垃圾產生越多—垃圾焚燒企業越多—政府補貼費用越多”的惡性循環。

四、推動垃圾分類，提高城鎮環境治理能力的思考與建議

要想推動我國垃圾分類治理，就要著眼于國家治理戰略定位，明確垃圾分類治理不僅是為了資源化利用和環境衛生，而且是系統科學和社會工程，是城鎮環境治理能力精細化的衡量標志。從培育新興戰略性產業的角度看，垃圾分類治理能帶動若干相關產業，可成為新的產業增長點。從生態文明建設的深遠意義上看，推動垃圾分類治理不僅可以改變個人和社會的行為方式，而且可以提高整個民族的素質。具體來說，可從以下方面推動垃圾分類制度的廣泛、深入實施。

（1）完善垃圾分類法規政策，納入績效考核。當前在《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》修訂版中，已提出要健全生活垃圾污染環境防治制度，這是生活垃圾分類首次被納入國家立法中。在此基礎上，各省要制定專門的垃圾分類管理條例；同時，將垃圾分類工作納入地方政府績效考核指標體系。現在已有北京、上海、廣州、深圳等多地出臺了生活垃圾分類管理條例，為國家層面專門立法奠定了良好的基礎。例如，廣東省已有5個城市制定了生活垃圾分類地方性法規、9個城市將垃圾分類納入立法規劃、15個城市編制了廚余垃圾收運處理專項規劃、21個城市編制了具體的實施方案，廣州市、深圳市基本形成了較為完善的垃圾分類標準規范和政策體系。

（2）垃圾分類按量限額，逐步探索垃圾收費制度。按不同區域垃圾的平均產生量測算，設定每天垃圾量限額。以戶為單位，建立家庭垃圾賬戶，規范垃圾袋的使用，通過個性化二維碼等進行垃圾溯源；實施垃圾稱重，探索超額收費方式，逐步探索并形成垃圾收費制度；將公眾支付的垃圾處理費補貼垃圾清運和處置企業，形成良性循環；對減量化成績優秀和垃圾分類質量好的公眾進行獎勵，獎優罰劣，營造垃圾分類文明光榮的社會氛圍。

（3）倡導再生資源產品，推動資源的循環利用。進行垃圾分類的目的之一是更好地分離出再生資源，而再生資源最終要以產品的形式為循環發展提供服務，包括二手再利用產品。在有條件的地方，可設立再生資源超市或再生資源產品專柜，要讓再生資源產品“看得見、摸得著、用得上”。同時，通過稅收優惠和價格補貼等多種方式推動資源循環利用產業的發展，只有這樣才能使再生資源產品廣為人知、廣泛使用。

（4）因地制宜，城鄉統籌，分類方式多樣化。垃圾分類是城市治理的重要組成部分，要納入城市社會發展規劃，同時做好城鄉統籌管理。當前農村垃圾治理還是我國垃圾分類治理的短板。根據我國的國情，農村垃圾治理既是改善農村人居環境的重點，從某種程度上講也決定了我國垃圾分類治理的成敗。因此，要想推動垃圾分類治理，就務必做好城鄉統籌管理。相關部門應因地制宜地選擇適合本地實情的垃圾分類和處置方式，既治理區域環境，又培育新的產業增長點。有條件的地區可以公開招標專業公司進行市場化運作，為社會資本參與農村垃圾分類、收運和處置提供廣闊天地。

（5）設立垃圾研究專業機構，提高專業水平。垃圾分類既是一門科學，也是一門藝術。在發達國家，廢物管理已成為規范課程甚至專業進入大學。我們也應設立專業機構，培養專門人才，不斷提高垃圾分類的專業化水平和應用效果。例如，廣東省已成立生活垃圾分類技術研究中心、廣東省生活垃圾分類學院，為垃圾分類管理部門、街道社區基層工作人員及物業管理、餐飲企業、清掃保潔等群體提供分層次培訓；組織專家技術團隊，對21個城市進行“一對一”全覆蓋調研和指導服務，有針對性地幫扶解決問題，并收到了很好的效果。

總之，垃圾分類治理是一項巨大的社會系統工程，需要政府、公眾、企事業單位和公益組織的多方有機協作，本著“減量化、資源化、無害化”的原則，著眼于垃圾產生、分類、清運和處置全生命周期的過程管理和完整的產業鏈，采取宣傳教育、激勵懲戒、技術支撐、法制約束、市場運營等多種手段，形成符合我國國情和中國特色的垃圾分類治理利用體系，從而提高我國城鎮的環境治理能力。

參考文獻

［1］中共中央辦公廳，國務院辦公廳.關于構建現代環境治理體系的指導意見，2020.

［2］程會強.加強垃圾分類治理 促進新型城鎮化建設[N].中國經濟時報，2019- 9-10.

作者簡介

程會強，博士，國務院發展研究中心研究員，中國發展研究基金會副秘書長，垃圾分類處理與再生資源利用“兩網融合”產業創新協作體專家委員會主任。