第一章　緒論

一、研究緣起與研究意義

（一）研究緣起與問題的提出

1．研究重點生態功能區的生態補償問題源于黨中央和國務院對生態文明建設重大戰略問題的逐漸重視

2007年，黨的十七大首次把“生態文明”這一理念寫入黨代會報告，將“建設生態文明”作為實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求之一。2009年，黨的十七屆四中全會進一步將生態文明建設提升到與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設同等的戰略高度，并稱為新時期的五大建設。2012年，黨的十八大將生態文明建設與政治建設、經濟建設、文化建設、社會建設共列為推進中國特色社會主義事業“五位一體”的總體布局，并強調要將生態文明建設融入政治建設、經濟建設、文化建設、社會建設的各方面和全過程。2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》突出強調了加快建立生態文明制度的重要性，并適時出臺了一系列針對性很強的具體舉措，生態文明建設的重心開始從理論和政策層面轉向實踐落地層面。2014年，黨的十八屆四中全會提出用最嚴格的法律制度保護生態環境，建立和完善有關生態環境方面的法律法規，促進生態文明建設。

2015年4月，《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》出臺，首次從整體層面明確了生態文明建設的指導思想、基本原則、主要目標、重點任務和保障機制，為全國的生態文明建設制定了時間表、任務書和路線圖。2015年9月，中共中央、國務院印發了《生態文明體制改革總體方案》，該方案將現有碎片化的體制進行整合統一，是生態文明體制改革的頂層設計，是生態文明體制的“四梁八柱”，進一步明確了生態文明體制改革的基本方向和主要內容。為落實《生態文明體制改革總體方案》，相繼出臺了6個配套方案，包括《環境保護督察方案（試行）》《生態環境監測網絡建設方案》《開展領導干部自然資源資產離任審計的試點方案》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》《編制自然資源資產負債表試點方案》《生態環境損害賠償制度改革試點方案》等，并推出包含“實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度”在內的一系列具體措施。

2016年，中央多次聚焦生態文明建設議題，相繼出臺了《關于健全生態保護補償機制的意見》《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》《關于構建綠色金融體系的指導意見》《重點生態功能區產業準入負面清單編制實施辦法》《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》《自然資源統一確權登記辦法（試行）》《關于健全國家自然資源資產管理體制試點方案》《關于全面推行河長制的意見》《關于設立統一規范的國家生態文明試驗區的意見》等一系列事關生態文明建設和環境保護的改革文件。2016年12月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發《生態文明建設目標評價考核辦法》，進一步從頂層設計上明確了對地方政府從評價、考核、實施、監督各環節的實施細則。這些文件和管理辦法的出臺，逐漸構建起了全方位的生態文明建設的體制機制，有力地保障了生態文明建設向縱深推進。

2017年，黨的十九大報告對生態文明建設開展了多方面的深刻闡述，如將建設生態文明提升為“千年大計”、將提供更多“優質生態產品”納入民生范疇、提出要牢固樹立“社會主義生態文明觀”、提出要構建多種體系，統籌“山水林田湖草”系統治理、明確“控制線”和制度規范、采取各種“行動”、切實推進生態文明建設、設立“國有自然資源資產管理和自然生態監管機構”等⁽¹⁾。黨的十九大報告對生態文明建設新的闡述，表明生態文明建設進入了新階段。

隨著黨中央國務院將生態文明建設問題提升至發展戰略的新高度，有關生態文明建設的相關研究卻明顯落后于生態文明建設的頂層設計和現實實踐。關于生態文明建設中的一些具體問題，如重點生態功能區生態補償的績效評價及示范機制等問題，亟須開展深入而系統的解析。本研究的展開，不僅有助于從微觀上為生態補償的相關實踐提供江西樣板和貢獻江西經驗，而且有助于從宏觀上為國家生態文明試驗區建設提供個案觀察和多維實踐。

2．研究重點生態功能區的生態補償問題源于對落實和完善中央下發的《全國主體功能區規劃》和江西省出臺《江西省主體功能區規劃》的思考

2010年12月，國務院印發的《全國主體功能區規劃》（國發〔2010〕46號）將重點生態功能區界定為“生態系統十分重要，關系全國或較大范圍區域的生態安全，目前生態系統有所退化，需要在國土空間開發中限制進行大規模高強度工業化城鎮化開發，以保持并提高生態產品供給能力的區域”，其功能定位是：保障國家生態安全的重要區域、人與自然和諧相處的示范區。按照這一定位，《全國主體功能區規劃》將江西省的大余縣、上猶縣、崇義縣、安遠縣、龍南縣、定南縣、全南縣、尋烏縣和井岡山市等9縣市列為首批國家重點生態功能區，并將之定位于南嶺山地森林及生物多樣性生態功能區。2013年2月，江西省人民政府印發的《江西省主體功能區規劃》還將南昌市的灣里區、安義縣，九江市的武寧縣、星子縣，上饒市的德興市、橫峰縣列為省級重點生態功能區。

2014年3月和7月，國家發展改革委等部委先后下發了《關于做好國家主體功能區建設試點示范工作的通知》和《關于開展生態文明先行示范區建設（第一批）的通知》，要求嚴格落實主體功能區劃戰略，堅持保護中發展、發展中保護，探索重點生態功能區生態補償問題及其制度創新，推進生態文明先行示范區建設。

2016年9月，《國務院關于同意新增部分縣（市、區、旗）納入國家重點生態功能區的批復》（國函〔2016〕161號）將江西省的浮梁縣、蓮花縣、蘆溪縣、修水縣、石城縣、遂川縣、萬安縣、安福縣、永新縣、靖安縣、銅鼓縣、黎川縣、南豐縣、宜黃縣、資溪縣、廣昌縣、婺源縣新增納入國家重點生態功能區。自此，江西獲批的國家級重點生態功能區增至26個縣市。

截至2019年6月，江西省國家重點生態功能區達到26個，面積達到59035平方公里，約占全省國土面積的35.37%，人口達到837萬人，約占全省人口的18.33%。這些重點生態功能區在空間上分為懷玉山脈水源涵養生態功能區（浮梁縣和婺源縣）、羅霄山脈水源涵養生態功能區（遂川縣、萬安縣、安福縣、永新縣、蘆溪縣和蓮花縣）、武夷山脈水土保持生態功能區（南豐縣、黎川縣、宜黃縣、資溪縣、廣昌縣和石城縣）、幕阜山脈水土保持生態功能區（修水縣、靖安縣和銅鼓縣）和南嶺山地森林生物多樣性生態功能區（大余縣、上猶縣、崇義縣、龍南縣、全南縣、定南縣、安遠縣、尋烏縣和井岡山市）等五片區。就江西省而言，重點生態功能區是主體功能區中面積最大、覆蓋最廣、最為典型的生態脆弱區，具有“生態高地、經濟洼地”的典型特征。

中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》（2015年）和《國家生態文明試驗區（江西）實施方案》（2017年）均將建立國土空間開發保護制度列為生態文明體制改革的主要方向和重點任務之一。顯然，生態文明建設和國土空間開發格局之間有著密切的關系，在很大程度上，建立國土空間開發保護制度就是體現生態文明建設的路徑和任務之一。在此背景下，探索重點生態功能區的生態補償績效問題，不僅有助于完善國土空間開發保護制度，還有助于生態文明建設與國土空間開發格局的有機融合。

3．研究重點生態功能區的生態補償問題源于國家生態文明試驗區（江西）建設的現實需要

歷屆省委省政府高度重視生態文明建設。20世紀80年代初，江西省就開始實施“山江湖開發治理工程”。到90年代，進一步提出“畫好山水畫、寫好田園詩”“山上再造一個江西”的建設思路。黨的十七大后，江西又提出了“生態立省、綠色發展”的發展戰略，大力推動鄱陽湖生態經濟區建設，初步探索出了一條具有江西特色的生態與經濟協調發展之路。尤其是黨的十八大以后，省委省政府按照“五位一體”要求高位推進生態文明建設。省第十三次黨代會確立了“建設富裕和諧秀美江西”的總目標，省第十二屆人民代表大會第一次會議上，省政府提出了未來五年江西“生態文明建設全國領先”的更高要求。省第十四次黨代會明確提出落實“創新引領、綠色崛起、擔當實干、興贛富民”的十六字方針，建設國家生態文明試驗區、打造美麗中國“江西樣板”的總要求。在歷屆省委省政府不斷深入推進生態文明建設的過程中，不斷思考生態文明建設中發展與保護的關系，大致經歷了從“在保護中發展、在發展中保護”，到“局部性保護與全局性發展，局部性發展與全局性保護”，再到“保護是基礎，發展是根本”的思想深化過程。

江西省成為全國三個首批國家生態文明試驗區省份之一。2014年11月，《江西省生態文明先行示范區建設實施方案》的獲批，標志著江西省建設生態文明先行示范區上升為國家戰略，江西是全國全境列入該國家戰略的5個省份之一。2016年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于設立統一規范的國家生態文明試驗區的意見》（以從下簡稱《意見》），再一次將江西省列為全國三個首批國家生態文明試驗區省份之一。《意見》將構建山水林田湖系統保護與綜合治理制度體系、構建最嚴格的環境保護與監管體系、構建促進綠色發展的制度體系、構建環境治理和生態保護市場體系、構建綠色共治共享制度體系、構建生態文明績效考核和責任追究制度體系作為江西省生態文明試驗區建設的主要任務，這些任務基本上都涉及主體功能區和生態補償問題。2017年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《國家生態文明試驗區（江西）實施方案》將“基本建立山水林田湖草系統治理制度，國土空間開發保護制度更加完善，多元化的生態保護補償機制更加健全”作為江西生態文明試驗區建設的主要目標之一。

遺憾的是，在國家生態文明試驗區（江西）建設的大背景下，專門針對江西重點生態功能區的生態補償績效評價及示范機制的研究還未深入化和系統化。這在很大程度上不僅不利于有限政策資源的高效利用，降低了生態文明建設的實際效果，還阻礙了后續政策調整的方向和路徑，給未來生態文明建設帶來不利影響。在此背景下，在江西重點生態功能區積極探索生態補償的績效評價，尤其是研究如何開展“樣板示范”和改進政策措施對于國家生態文明試驗區（江西）建設具有重要的科學意義和廣泛的應用前景。

（二）研究的理論價值和實踐意義

1．研究的理論價值

（1）從學理上構建專門針對重點生態功能區生態補償的績效評價體系，有助于深化生態補償績效評價研究的理論體系。現有對生態補償及其績效評價體系的研究并未考慮重點生態功能區與其他主體功能區的差異性，使得生態補償績效評價體系的針對性和適用性不足，從而導致評價結果失真。本研究專門針對重點生態功能區構建的生態補償績效評價體系，拓展了該領域的理論研究。

（2）從理論上厘清生態補償的整體框架，尤其是對江西重點生態功能區生態補償績效的演變趨勢、區域差異、效率測度及驅動因素進行理論和實證分析，不僅有助于為生態補償的公平性和公正性提供理論支撐，還有助于提高有限的生態補償政策資源的利用效率。

2．研究的實踐意義

（1）有助于對江西省重點生態功能區生態補償績效開展精準評價，從而為生態補償政策調整提供了堅實基礎。現階段，伴隨著生態文明建設在江西省的深入推進，相關配套政策制度體系逐步構建和完善。后續相關政策的調整，亟須相關領域的研究作為指導和支撐。本書的研究正是嘗試在重點生態功能區生態補償績效評價方面作出探索。

（2）有助于推動江西生態文明試驗區建設，尤其是為江西省的生態補償和重點生態功能區發展提供“樣板示范”。作為全國首批三個試驗區省份之一，江西省的生態文明建設使命光榮，但責任重大，加之江西的重點生態功能區覆蓋的范圍廣、影響大。本項目的研究對全國其他類似地區的生態補償績效評價具有重要的示范效應。