清華大學中國農村研究院副院長王亞華教授：脫貧攻堅收官后要轉向城鄉統籌減貧

王亞華認為，脫貧攻堅結束后，一些臨時性的政策措施應該考慮退出，一些行之有效的政策則要考慮保留和進一步優化調整。對于鄉村振興如何與脫貧攻堅實現有效銜接，則要堅持“自治、德治、法治”的主線，通過系統性推進……

2020年是脫貧攻堅戰收官之年，也是脫貧攻堅與鄉村振興兩大戰略的歷史交匯期。

針對圍繞脫貧攻堅政策的退出、新的常態化扶貧機制的建立，以及脫貧攻堅在人才、資金、項目等各個領域的政策，如何實現與鄉村振興的有機銜接等各界關注的焦點問題，21世紀經濟報道專訪了清華大學公共管理學院副院長、清華大學中國農村研究院副院長王亞華教授。

審慎劃定相對貧困標準

《21世紀》：2020年實現了現行標準下農村貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽之后，臨時性、超常規的扶貧政策將暫告段落，常規性、制度化的政府扶貧職能應當如何建立？

王亞華：這個問題比較復雜，中國長期推進扶貧工作，2014年開始精準扶貧，到2020年全面收官，將全面消除現行標準下的絕對貧困。2020年之后，就將開啟新的扶貧篇章。大的方向上的轉變，我認為有四個。

首先，扶貧工作的目標，要從主要解決絕對貧困，轉為主要面向相對貧困。其次，扶貧工作的格局，要從過去主要側重解決農村貧困，轉向城鄉統籌減貧。再次，扶貧工作的治理模式，要從2014年以來的集中打殲滅戰式的模式，轉向制度化的長效治理。因為相對貧困是長期的，建立解決相對貧困的長效機制就變得特別重要。還有就是，在中國迅速地從中等收入國家向高收入國家過渡過程中，要將包括鄉村振興在內，以實現共同富裕為目標的重大戰略與解決貧困問題相結合。

圍繞這些轉變，需要在制度設計、頂層設計和政策設計上做出適當的調整。具體來看，有幾個需要重點考慮的問題。

第一，要科學地劃定相對貧困的標準，這也是目前學界討論比較熱烈的問題。按照OECD（經濟合作與發展組織）的標準，國際上通常是把收入中位數的50%或60%作為相對貧困線，這是一個可以參考的依據。但中國從來是根據自身國情去劃定標準，改革開放以來調整過三次貧困線，下一步確定相對貧困線需要更加審慎。

第二，政策制定要注意防范出現脫貧人口返貧和低收入群體掉入貧困的問題。截止到去年年底，全國有551萬未脫貧人口，另外還有200萬存在返貧風險的已脫貧人口，以及300萬存在致貧風險的邊緣人口。他們中的相當一部分是由于各種各樣的自身原因，包括因病、因殘或家庭有特殊困難、自身缺乏足夠市場競爭力和勞動能力而致貧的，這個群體更多需要依靠兜底保障。

第三，從頂層設計角度來講，如何建立城鄉統籌的扶貧體系，我覺得要提到議事日程上來。這是一個新問題，但這也和目前城鄉融合發展的國家政策導向是相匹配的。

第四，如何將一些政策安排制度化。應該說，現行的扶貧政策可分為好幾類，有一類在新的形勢下可能就不太適宜再繼續執行，例如大量的督查檢查政策，還有針對貧困家庭的一些臨時性補助等。另一類則是建議保留但應該優化完善的政策。比如第一書記政策、貧困戶危房改造政策，甚至包括未來低保政策如何與扶貧政策相銜接等，這些政策行之有效，但需要進一步完善，需要找到方法，讓其能夠長期化、制度化運作。

《21世紀》：政策的轉向，是否會帶來扶貧投入的變化？

王亞華：投入肯定會變化，一個大方向上的判斷是，很難像2014年以來那樣，保持每年超過20%以上的投入增長，但也很難想象對農村的投入會大幅度下降。我國還會有大量的涉農投入，投向鄉村振興、投向農村相對貧困群體。

很多投入會繼續延續，但也會有結構性的調整，一些帶有臨時性質的專項資金會更多調整為常規性的轉移支付。比如過去這5年間的很多投向特困地區的基礎設施建設、危房改造等項目的專項資金，資金體量很大，未來會有下降。但是有些像針對農村公共服務補短板的資金投入會上升，比如投向教育、醫療、社會保障，這些需要進一步增加投入。

脫貧攻堅與鄉村振興如何銜接

《21世紀》：對于實現全面脫貧與鄉村振興的有效銜接，有觀點認為，脫貧攻堅是行政主導的治理模式，而鄉村振興的基礎是產業興旺，這需要更市場化的手段，兩者之間的銜接比較困難，怎么看待這個問題？

王亞華：這兩者并不矛盾。脫貧攻堅過程中，我們用行政主導的方式去應對絕對貧困，但不是完全只有行政手段，也充分利用了市場的力量。

但從未來總的方向來看，包括應對相對貧困和實現鄉村振興，黨的十九大報告說得很清楚，要健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。自治、德治、法治相結合，是鄉村振興所追求的一種基本秩序，也是未來中國解決農村甚至城鄉相對貧困的基本秩序。

具體來看，就是以自治消化矛盾，用德治春風化雨，以法治定紛止爭。其中自治是基礎，首先要讓農民能夠充分自治起來，自己解決自己的問題，然后在農村怎么更好地落實法治，以及更好地去實現德治。堅持這個發展方向，市場力量和行政力量的使用可以說是完全契合的，并沒有矛盾。

《21世紀》：你提到首要的是要實現自治，現在的改革思路是什么？

王亞華：我們國家上世紀80年代建立了村民自治制度，這個制度實際上在從憲法到村民組織法，到土地管理法、土地承包法這一系列法律法規當中都有明確規定。

十八屆三中全會以來，國家大力提倡增加農民的收入，特別是財產性的收入，激活農村的自治組織。這其中有幾個主要的抓手，第一個就是做好法律賦予的村民自治權利，特別是村民的自我管理、自我教育、自我服務。比如說如何落實好村民委員會選舉的制度，選出鄉村振興迫切需要的好的帶頭人。

第二就是要充分利用我國農村的特點，大力推行各式合作組織。合作組織分為兩類，一類是社會性的，比如像村民理事會、鄉賢會，現在有很多這種民間的，農民自發組織起來去服務社會的組織。另一類是帶有經濟性質的合作組織，這也是現在大力發展和改革的方向。

實際上，村集體本身就是一個經濟合作組織，而且是法律賦權的經濟合作組織。怎么把集體經濟組織運行好，這就涉及到怎么利用好村集體的權益。其中很重要的是集體成員權，過去我們國家不是特別明確，但隨著農村集體產權制度改革的推進，尤其是農村土地制度的改革，農民有了越來越多增加財產性收入的機會，我們也開始越來越強調，集體成員權是農民享受集體經濟權益的法律基礎。

最近幾年，國家大力推行農村三變改革，即資源變資產、資金變股金、農民變股民，核心就是落實集體成員權的權益，讓村民能夠享受集體運營帶來的相關利益。只有農民在集體當中享受到了權益，才會去熱愛集體、參與集體，這是村民自治秩序激活的一個重要出發點。當然它不是唯一出發點。

另外，這也就要求我們做好農村的耕地、宅基地和集體經營性建設用地的改革，落實農村土地的集體所有權和農戶使用權，梳理好相關的法律和制度，切實增加農民的財產性收入，從而更順暢地推進農村自治。反過來說，當前集體組織成員權的法理問題還沒有厘清，必須要盡快完善制度，否則會帶來實踐中的混亂。

《21世紀》：按照這個思路，農村各項改革的系統性是否就應該被更加重視？

王亞華：是的，農村的改革是一個系統性的改革，整體性很強，很多改革環環相扣。比如鄉村振興要實現產業興旺，最大的前提，也是農村最大的財富基礎就是土地，土地改革沒有釋放足夠的紅利，就不能實現產業興旺。同時，如果沒有很好的金融支持，土地這種要素也很難得到有效的盤活，比如近些年興起的農村承包地的租賃抵押，體現了土地金融的活力和潛力，下一步還會拓展到農村宅基地領域。

在這種環環相扣的背景下，一個改革滯后，就會影響其他改革的推進。需要指出的是，在農村各項改革中，當前農村金融改革可以說是仍然滯后，相較城市金融體系發展差距特別大，國家最近這幾年也特別強調構建多元化的普惠金融體系。

農村金融發育不彰，是由很多因素導致的。可以根據這些原因有針對性地來解決。農村金融收益偏低，可以增加補貼，提高激勵；制度不健全風險較高，可以通過改革制度釋放制度紅利；政策瓶頸較多，可以調整政策，進行模式創新。

我覺得想要將更多的金融資源配置到農村經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，要靠創新金融產品和服務，而更重要的，則是完善金融支農的激勵機制。通過對農村金融體系激勵機制的設置，鼓勵商業銀行和政策性銀行等金融機構，特別是農行、農發行、農商行、信用社，包括供銷社這樣的機構，更積極地參與農村金融。

（作者：宋興國 編輯：李博 2020-08-07）