二、觀點

專訪中國農(nóng)業(yè)大學(xué)國家鄉(xiāng)村振興研究院副院長、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會委員左停：常規(guī)治理相對貧困挑戰(zhàn)更大把脫貧攻堅嵌入鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展

【編者按】

10月17日是國際消除貧困日，也是中國的扶貧日。按國際標準，我國已對全球減貧貢獻率達到70%以上，成為全球第一個實現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標的發(fā)展中國家。

從最初的救濟式扶貧，到開發(fā)式扶貧，再到引入金融機構(gòu)和金融工具的精準扶貧、消費扶貧，我國脫貧戰(zhàn)略的政策、模式、參與方、資金來源及投向等，依據(jù)各階段不同時期的國情，均發(fā)生了重大調(diào)整。這些科學(xué)思維在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)中的運用，體現(xiàn)了中國特色扶貧開發(fā)道路的理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新。

黨中央、國務(wù)院提出脫貧攻堅的總體目標，明確到2020年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。與前幾次的扶貧目標相比，這個目標著眼于解決區(qū)域性整體貧困，脫貧攻堅工作更顯艱巨。

隨著扶貧攻堅任務(wù)完成，新的常態(tài)化扶貧機制建立，扶貧攻堅在人才、資金、項目等各個領(lǐng)域的政策與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接，構(gòu)建解決相對貧困的長效機制應(yīng)該需要更長的時間探索。

產(chǎn)業(yè)扶貧是脫貧攻堅的首要任務(wù)。

10月14日，中央農(nóng)辦副主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長韓俊在產(chǎn)業(yè)扶貧論壇上指出，產(chǎn)業(yè)扶貧取得了重大成就，已經(jīng)成為覆蓋面最廣、帶動人口最多、可持續(xù)性最強的扶貧舉措。目前，產(chǎn)業(yè)扶貧幫扶政策已覆蓋98%以上的貧困戶，2015年至2019年，貧困戶人均純收入年均增長30.2%。黨的十八大以來，產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展了一批特色鮮明的扶貧主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。832個貧困縣累計實施產(chǎn)業(yè)扶貧項目超過100萬個，建成各類產(chǎn)業(yè)基地超過30萬個，每個貧困縣都形成了2-3個特色鮮明、帶貧面廣的扶貧主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

近日，21世紀經(jīng)濟報道記者專訪中國農(nóng)業(yè)大學(xué)國家鄉(xiāng)村振興研究院副院長、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會委員左停教授。在他看來，貧困地區(qū)需要通過搭建平臺、創(chuàng)造實踐條件，才能通過產(chǎn)業(yè)扶貧政策支持形成一些長效產(chǎn)業(yè)。尤其是現(xiàn)在要解決的不是自給自足的溫飽問題，而是市場經(jīng)濟條件下的發(fā)展問題，市場經(jīng)濟下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，需要的不僅是常規(guī)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，還需要農(nóng)民具有經(jīng)營、銷售、管理、電商直播等綜合能力。

“現(xiàn)在推行的消費扶貧恰恰是對過去開發(fā)式扶貧的一個重要拓展。”左停認為，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展本身就應(yīng)該要考慮到消費市場的需求，它反過來也可以促進扶貧產(chǎn)業(yè)的設(shè)計、扶貧產(chǎn)業(yè)的布局更科學(xué)、更合理、更平衡，讓產(chǎn)業(yè)扶貧能更適應(yīng)市場，而不僅僅只是適應(yīng)當(dāng)?shù)氐馁Y源條件。地方干部在扶貧工作中必須要研究好當(dāng)?shù)氐馁Y源、當(dāng)?shù)氐奶厣约岸ㄎ坏哪繕耸袌龅男枨蟆?/p>

產(chǎn)業(yè)扶貧要提升農(nóng)民綜合能力

《21世紀》：今年是脫貧攻堅的收官之年。作為脫貧攻堅“五個一批”中的首個一批，產(chǎn)業(yè)扶貧幫扶政策已覆蓋98%以上的貧困戶。你如何評價2015年以來的產(chǎn)業(yè)扶貧成效？

左停：產(chǎn)業(yè)扶貧在我國的脫貧攻堅戰(zhàn)略中是一項長期堅持的政策，也是中國扶貧的重要特色之一。從上個世紀開始扶貧時就堅持開放式扶貧、造血式扶貧，本世紀初提出了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶貧。在脫貧攻堅戰(zhàn)的精準扶貧方略中，習(xí)近平總書記把產(chǎn)業(yè)扶貧放在一個非常重要的位置。

產(chǎn)業(yè)扶貧，或者說特色產(chǎn)業(yè)扶貧、開發(fā)式扶貧，都是指要幫助農(nóng)民建立起自己的產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)收能力。這也跟中國貧困特點相關(guān)，與國外一些地區(qū)的貧困現(xiàn)象不一樣，中國的貧困不是赤貧，即使是貧困地區(qū)農(nóng)民或多或少也擁有一定的土地資源。所以，在扶貧中，首先是要盡可能發(fā)揮這些資源的作用。其次還包括人力資本等方面資源的開發(fā)。

產(chǎn)業(yè)扶貧能有效地帶動貧困地區(qū)農(nóng)民的能力建設(shè)。貧困地區(qū)需要有平臺、有實踐條件，才能通過產(chǎn)業(yè)扶貧形成一些產(chǎn)業(yè)。尤其是現(xiàn)在要解決的不是自給自足的溫飽問題，而是市場經(jīng)濟條件下的發(fā)展問題，市場經(jīng)濟下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，需要的不僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，還需要農(nóng)民具有經(jīng)營、管理、銷售、電商直播等綜合能力。

《21世紀》：產(chǎn)業(yè)扶貧政策給貧困地區(qū)和貧困戶帶來了哪些實際的支持？

左停：產(chǎn)業(yè)扶貧在脫貧攻堅戰(zhàn)中得到了進一步強化，中央和地方各級政府提出了一系列具體的政策。主要來看，一是每個貧困戶都有機會獲得政府貼息金融機構(gòu)提供的小額貸款，每戶5萬元左右；二是財政扶貧資金所提供的產(chǎn)業(yè)補貼，每戶能夠得到3000-5000元不等的產(chǎn)業(yè)獎補。

這兩項政府的重要金融財政政策為貧困戶發(fā)展自己的產(chǎn)業(yè)提供了有力支持。通過貸款還可以幫助龍頭企業(yè)把平臺搭建起來，把農(nóng)民引入市場經(jīng)濟下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中。獎補資金對農(nóng)民的產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到很重要的激勵作用。應(yīng)該說這些年通過上述政策，包括定點扶貧、東西協(xié)作扶貧和地方的政策支持，極大提升了貧困農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能。

一些地方還通過開設(shè)扶貧車間等方式支持貧困地區(qū)加工業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，通過扶貧車間進行招商引資，帶動當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化，帶動當(dāng)?shù)貏趧恿蜆I(yè)。到了脫貧攻堅后期，除了提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)能，各級扶貧部門還將更多的精力放在加工、銷售等后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面。

因而，最近幾年中央和地方各級政府特別重視兩個與產(chǎn)業(yè)扶貧匹配的相關(guān)聯(lián)的新扶貧項目——電商扶貧和消費扶貧。扶貧車間、扶貧工廠加強了地方對農(nóng)產(chǎn)品的轉(zhuǎn)化，促進加工業(yè)發(fā)展。如陜南秦巴山區(qū)的漢陰縣通過鎮(zhèn)園聯(lián)盟將產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品從田頭轉(zhuǎn)移到園區(qū)的加工車間；拼多多等一些電商企業(yè)也積極參與扶貧工作促進了貧困產(chǎn)品的宣傳和銷售。

消費扶貧是對開發(fā)式扶貧的拓展

《21世紀》：近年來中央還通過深入開展消費扶貧助力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。相較于產(chǎn)業(yè)扶貧，你怎么看消費扶貧的作用？

左停：中央及時提出消費扶貧戰(zhàn)略，在當(dāng)前主要是為了解決貧困地區(qū)的產(chǎn)品銷售難問題，但從長遠來看，實際上也是農(nóng)村工作思路在市場經(jīng)濟下的重要轉(zhuǎn)變。過去講開發(fā)式扶貧，主要還是注重開發(fā)貧困地區(qū)自然資源，現(xiàn)在更強調(diào)市場、更強調(diào)消費者，所以說消費扶貧的提出恰恰是對過去開發(fā)式扶貧的一個重要拓展。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展本身就應(yīng)該要考慮到消費市場的需求，它反過來也可以促進扶貧產(chǎn)業(yè)的設(shè)計、扶貧產(chǎn)業(yè)的布局更科學(xué)、更合理、更平衡，讓產(chǎn)業(yè)扶貧能更適應(yīng)市場，而不僅僅只是簡單地開發(fā)當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源。

《21世紀》：從具體產(chǎn)業(yè)來看，貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧有哪些轉(zhuǎn)變？

左停：上個世紀我國市場經(jīng)濟水平不是那么發(fā)達，人員流動性也不那么強，當(dāng)時的產(chǎn)業(yè)扶貧主要是農(nóng)產(chǎn)品，現(xiàn)在要更多圍繞市場來考慮到農(nóng)村的資源利用問題。

脫貧攻堅以來，人們對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的形態(tài)有一些新的理解，農(nóng)村生產(chǎn)的不僅僅是農(nóng)產(chǎn)品，也生產(chǎn)很多服務(wù)，包括文化旅游服務(wù)、環(huán)境服務(wù)等，這些正在成為農(nóng)村的新的業(yè)態(tài)。這些年隨著城市的發(fā)展，城市的需求發(fā)生很大變化，城市人口偏好也發(fā)生很大變化。從過去純粹的基本農(nóng)產(chǎn)品，比如糧食、飼料等發(fā)展到包括蔬菜、水果、鮮花、藥材、食用菌在內(nèi)的多元化產(chǎn)品，還有很多畜牧、水產(chǎn)、林產(chǎn)品，這都促進了扶貧產(chǎn)業(yè)的多樣化發(fā)展。

大部分貧困地區(qū)都處在地理條件比較遠、交通不太方便、當(dāng)?shù)氐氖袌鲑徺I力比較小的地區(qū)，它到中心市場的距離比較遠。但與此同時，這些地區(qū)往往又有一些自己獨特的優(yōu)勢，比如生態(tài)優(yōu)勢、特有的民族文化特色等。這些年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和國務(wù)院扶貧辦也通過認證地理標志農(nóng)產(chǎn)品和頒布扶貧產(chǎn)品目錄等，促進貧困地區(qū)地方特色產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的發(fā)展。

《21世紀》：每個地區(qū)要打造自己的特色產(chǎn)業(yè)？

左停：市場經(jīng)濟具有競爭的特點，實際上我們不能簡單地建議某個地方就生產(chǎn)某種產(chǎn)品，競爭能夠提升效率和品質(zhì)。地方扶貧干部必須要綜合研究當(dāng)?shù)氐馁Y源、當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)品特色以及市場的需求。各地也都提出過“一村一品”“一鄉(xiāng)一業(yè)”等策略，但實際上中國的村莊數(shù)量是超過農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量的，“一村一品”還是很難實現(xiàn)的。此外，原本農(nóng)業(yè)非常受制于氣候條件地理條件，隨著農(nóng)業(yè)科技的進步，這幾年不同地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品逐漸出現(xiàn)一定程度的趨同現(xiàn)象。

因而，對于地方來說，這實際上就是怎樣進行生產(chǎn)決策的問題，包括如何選取合適的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)如何布局等，既要考慮特色，又要考慮產(chǎn)品的市場規(guī)模。這也是為什么這幾年扶貧部門特別強調(diào)消費扶貧的原因之一，市場經(jīng)濟本身競爭非常激烈，扶貧產(chǎn)業(yè)如果沒有相關(guān)部門的幫助可能會很困難。不過好在有對口支持的地區(qū)或部門，它們或多或少都有不同類型的優(yōu)勢，有的是消費能力、有的是宣傳能力、有的是渠道來幫助貧困地區(qū)的扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這也是解決產(chǎn)業(yè)扶貧“最后一公里”最關(guān)鍵的支撐。

扶貧需分擔(dān)市場不利條件造成的問題

《21世紀》：若現(xiàn)有補貼政策不再繼續(xù)，該如何推動扶貧產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展？

左停：我們應(yīng)該認識到并不存在完全的自由市場。最近我在一篇文章中提出2020年后的減貧要走社會市場路徑。社會市場路徑包含兩大方面，一方面我們要認識到扶貧地區(qū)本身存在不利條件，它一定程度上是市場競爭失利的結(jié)果，理論上如果不提供幫助的話，貧困難以避免。

也就是說，扶貧其實包含了要幫助貧困地區(qū)分擔(dān)一些市場不利條件造成的問題。社會需要對市場進行適度的平衡干預(yù)，其實不僅僅是針對貧困人口，我們國家對農(nóng)業(yè)、中小企業(yè)、青年人創(chuàng)業(yè)、地方重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)等都有或多或少的財政補貼或金融支持。這些政策雖然是對市場的干預(yù)，但實際上還是市場路徑。相較于轉(zhuǎn)移支付，它最終還是通過市場售賣產(chǎn)品來給貧困人口帶來收益，是一個逐步帶動產(chǎn)品進入市場的政策。

另一方面，社會市場路徑還包含在社會扶貧事務(wù)中的市場路徑的運用。在提供扶貧社會資源時可以更多地運用市場經(jīng)濟的理念與手段，比如補貼、補助、提供公益崗位、積分等，把一些市場競爭的手段帶到社會管理的領(lǐng)域來，把社會與市場的優(yōu)點結(jié)合到一起。

發(fā)展農(nóng)村扶貧產(chǎn)業(yè)肯定需要一些超常的支持措施，其實，包括農(nóng)業(yè)經(jīng)濟在內(nèi)，完全市場的機制其實是做不到的。完全的市場經(jīng)濟下整個農(nóng)業(yè)經(jīng)濟都會面臨著很大挑戰(zhàn)，實際上發(fā)達國家對農(nóng)業(yè)也都有很高的農(nóng)業(yè)保護支持水平。

《21世紀》：我們現(xiàn)在的脫貧攻堅成績，市場和社會的貢獻比例如何？

左停：總體上看，我認為目前脫貧攻堅的成績的大部分還是靠貧困人口自己的努力奮斗從市場上獲得相應(yīng)的收入回報。因為貧困人口最主要的收入來源還是外出打工，這部分收入得益于整體的市場經(jīng)濟的發(fā)展。

當(dāng)然政府在其中也創(chuàng)造了很多便利條件，比如在疫情期間就推出一些對企業(yè)的特殊政策以鼓勵吸納建檔立卡戶農(nóng)民工的就業(yè)。產(chǎn)業(yè)扶貧、扶貧車間等半市場措施得力于政府的支持、也包含了貧困人口自身的勞動貢獻。一些針對特困群體的公益性崗位、轉(zhuǎn)移支付等政策也給脫貧攻堅帶來兜底性的貢獻。此外還有一部分收益來源于一些扶貧資產(chǎn)的貢獻。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)以及針對特困群體的幫扶中，都有企業(yè)和社會各界的貢獻。

農(nóng)民工城鎮(zhèn)化就業(yè)仍應(yīng)是主要方向

《21世紀》：貧困地區(qū)勞動力不足的問題如何解決，它最需要哪些人才？

左停：在中國農(nóng)村人多地少的矛盾下，脫貧攻堅最主要的貢獻還是來源于外出打工收入。把貧困地區(qū)在外打工人群都喊回去肯定是不現(xiàn)實的，基本方向也不正確。但是也要考慮到農(nóng)村一部分人屬于弱勞動力者，缺少城鎮(zhèn)勞動力市場的競爭能力，這些人的就業(yè)需要政府協(xié)助解決本地就業(yè)；另一方面，有的村莊有資源、有土地、也有資金支持，這時就需要一些少數(shù)人發(fā)揮帶動作用。

但這不是說大家都回村就行，農(nóng)村沒有那么多的資源，難以產(chǎn)生足夠多的效益。一個南方農(nóng)民至少要有20-30畝地，他的收入才能和他打工收入相匹配，但顯然不太可能所有農(nóng)民都能流轉(zhuǎn)這么多土地。農(nóng)村需要的一定是少量的致富帶頭人，一些懂農(nóng)業(yè)、懂農(nóng)村、愛農(nóng)村的人，成為當(dāng)?shù)赜谰眯缘陌l(fā)展人才。

《21世紀》：國務(wù)院扶貧辦曾提出，2020年以后扶貧攻堅要圍繞從主要消除絕對貧困向緩解相對貧困轉(zhuǎn)變，從主要解決收入貧困向解決多維貧困轉(zhuǎn)變，從重點解決農(nóng)村貧困問題向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)扶貧轉(zhuǎn)變等。產(chǎn)業(yè)扶貧如何適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變？

左停：我個人認為要把脫貧攻堅嵌入到整個鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展過程中。從重點消除絕對貧困向常規(guī)治理相對貧困轉(zhuǎn)變后挑戰(zhàn)其實更大，因為相對貧困是和社會人群的中間水平相比，這里需要的不僅是傳統(tǒng)開發(fā)式扶貧，可能更多涉及到社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的問題，包括整個社會的包容性經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的形成、勞動保護水平、社會收入再分配、社會保障體制在內(nèi)等。

因為目前開發(fā)式扶貧只能解決貧困地區(qū)本身的就地開發(fā)資源和經(jīng)濟發(fā)展問題。解決相對貧困重點在于縮小差距，實際難度更大，我們還沒有提出相對貧困治理的目標，有關(guān)部門應(yīng)該仍在研究過程中。

《21世紀》：也就是說，現(xiàn)在的社會保障體制還沒有那么適配于相對貧困問題的解決？

左停：對，因為理論上社會保障是再分配的手段之一，可以緩解收入差距。盡管我們已經(jīng)實現(xiàn)了社會保障的制度全覆蓋，但實際上我們的社會保障項目是針對不同群體設(shè)計的，包括農(nóng)民工群體的社會保障水平在所有群體中依然是最低的，而且目前我們的社會保障政策目標主要還是體現(xiàn)“保基本”，實際上就是圍繞基本需求圍繞解決絕對貧困來設(shè)計的。

《21世紀》：在你看來，下一階段構(gòu)建解決相對貧困的長效機制可以重點從哪些方面著手？

左停：在未來三五年之內(nèi)，首要任務(wù)還是鞏固脫貧成果。還有要建設(shè)一個較為完善的預(yù)防體系，防止新的貧困產(chǎn)生。比如通過對社會救助中臨時救助制度、對各種保險制度的加強與運用，可以避免一些暫時性的困難轉(zhuǎn)變成長期的貧困。

構(gòu)建解決相對貧困的長效機制應(yīng)該需要更長的時間探索。中國的貧富差距不僅是人群間的差距，有時更多是地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距，所以，要把相對貧困問題放在更平衡的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、更成熟的城市化過程以及中國的整體發(fā)展框架中考慮。現(xiàn)在有些地區(qū)和部門已經(jīng)開始謀劃解決相對貧困的問題，但對于這一復(fù)雜問題仍需要很多研究。

（作者：卜羽勤 編輯：耿雁冰 2020-10-19）