不能腐的機制構建

江必新

最高人民法院原黨組副書記、副院長、

全國人大憲法和法律委員會副主任、中國法學會副會長

黨的十九屆四中全會《決定》指出，要堅決斬斷“圍獵”和甘于被“圍獵”的利益鏈，堅決破除權錢交易的關系網，深化標本兼治，推動審批監管、執法司法、工程建設、資源開發、金融信貸、公共資源交易、公共財政支出等重點領域監督機制改革和制度建設。《決定》關于廉政建設和反腐敗斗爭的側重點在于，強調加強不能腐的制度建設。全會明確提出，要構建一體推進不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制，并且作出了具體的制度安排和部署。這對于反腐敗斗爭取得決定性勝利，鞏固和發展廉政建設成果，具有十分重要的意義。科學構建這些機制是一項系統工程，需要各領域、各系統、各部門、各方面花大力氣逐項推進、久久為功，才能最終完成這一龐大的系統工程。今天，我想就“不能腐”的機制構建問題，重點談一些個人看法：構建不能腐的機制要強調“三防三建”。

關于“三防”。第一，要防圍獵。凡是掌握權力的人，諸如掌握處罰權、裁決確認權、資源控制權、組織人事權等權力，都會面臨被圍獵的問題。在中國這一人情社會的大環境下，如何做好防圍獵工程至關重要。從現有統計數據看，真正主動索賄的官員仍占少數，多數屬于受賄行為。如果無人行賄，那么腐敗現象就會大大減少。從減少腐敗存量的政策策略角度看，此前很難將防圍獵提到重要的議事日程。一旦減少存量的工作進展到一定階段，轉而需要遏制增量時，就必須考慮加大防圍獵的力度，即加大對行賄行為的查處力度。

第二，要防留難。一些當事人并非想主動行賄，很大程度上是因為辦事不順利，受到官員無理阻撓刁難，例如應辦的事不辦，該速辦的事緩辦。如果留難百姓的問題不解決，行賄行為也很難禁止。從根本上解決行賄問題需要防留難。要明確規定官員履行職責的期限和要求，對不按時、沒有依法履行職責的人員要嚴肅追責問責，形成有效的履職監督機制。

第三，要防濫權。隨著我國法治水平不斷提高，官員明顯超越職權行使權力的現象越來越少，更加突出的問題是有些官員在自由裁量權范圍內上下其手。濫用職權的本質是濫用自由裁量權。建立不能腐的機制，首先要科學控制自由裁量權，為自由裁量權的行使設定一系列規則，讓濫用職權的行為能夠“看得見”。其次，要加大人民群眾對濫用自由裁量權行為的監督，加大司法機關、上級機關對濫用自由裁量權的監督，對違規人員加大問責力度，從而確保自由裁量權正確行使。

關于“三建”。一是建立公法和私法的共治機制。有一種觀點認為，行政行為只受公法調整，不受私法調整；合同行為只受私法調整，不受公法調整。這種看法是片面的。治理、控制公共權力，單純依靠公法或者單純依靠私法都是不夠的，必須建立公法和私法的共治機制。例如，國有資源出讓問題，如果僅靠私法調整是難以理順的，私法的意思自治原則的過度適用，可能會損害公共利益或競爭權人的利益。諸如礦業權等國有自然資源使用權出讓需要公法介入才能真正實現公平公正。公法要求簽訂國有自然資源使用權出讓合同要維護公共利益，降低公共成本，進行公開競爭，對所有符合條件的競爭者一視同仁，確保公平參與，做到信息公開透明。如果合同損害公共利益將被認定無效，如果相對方有行賄等行為將被取消參與資格。這些公法規則將合理有效地調整國有資源出讓等公共領域的法律關系，確保實現公平正義。

二是建立利害相關方的監督機制。對公共權力最有效的監督是利害相關方的監督，理由如下：第一，利害相關方對事件的整個過程比他人更加清楚，掌握的信息也更為豐富，更能有效行使監督權；第二，利害相關方與公共權力的行使結果有直接利害關系，有足夠動力行使監督權；第三，利害相關方行使監督權的成本最低廉；第四，利害相關方的監督具有對稱性，多方利害關系主體可以形成有效平衡與制約，避免單方監督導致的利益不均衡問題；第五，利害相關方監督可以避免形成冗長的監督鏈。“誰來監督監督者？”是監督機制面臨的永恒問題。監督者也可能濫用職權，如果在監督者背后再設一個監督者，那么監督的鏈條就會無限拉長。監督鏈條越長，監督效果就越差，監督成本就越大，監督運行就越困難。所以，要建立利害相關方監督機制。以行政許可為例，許可申請人是獲益者，與許可行為利害相關的是其他參與競爭者，由其他參與競爭者對行政許可行為進行監督往往事半功倍。

三是運用信息化手段，建立“智防”機制。特別要積極運用區塊鏈技術，改變依靠單一網絡的監督模式，對行使公共權力的行為進行全方位、立體式、多角度監督，及時發現貪腐行為，嚴控腐敗風險。