導語
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國家與行政

1.“經濟問題從屬于政治抉擇。”　戴高樂將軍的這句名言(1)很好地總結了政治權力凌駕于行政之上的傳統觀念。法蘭西《第五共和國憲法》第20條第2款指出，政府“支配行政”，清楚地表明了行政既區別于整個國家行政機關體系，又從屬于后者。但行政機關并沒有因此變得次要，而是憑借下列特點具有自身的合理性：持續穩定性（離開政府也能良好運行）、與公民的聯系（行政相對人對其持欣賞態度或詆毀態度）及其維護國家良好運行的主要使命。這個使命意味著行政人員，尤其是行政官員，不能只是等待上級指令，而是要主動參與到公共服務機構的良好運行中去。警長派遣一個隊長和幾個警員來平息街道上的斗毆事件，學校校長檢查是否所有的學生都出席課堂，醫院院長改造急診室使其更具操作性——他們并不是帶著從屬于任職部門的想法工作的。他們做工作，履行職責，是因為此前某個政權機構在對他們進行任命時，就已經賦予了他們保證公共服務持續高效的重大責任。因為他們是公務員，當政府機能運轉出現障礙時，他們需要向上級官員，甚至需要向部長或者法官進行報告；當政府出臺新的改革政策時，他們首先應該領會要義，并加以實施；當政府改組時，每個行政機關的公務人員都急于知道他們所屬部長的名字，完全是因為他們意識到，正是通過部長，自己才或多或少地與國家運行緊密地聯系在了一起。

2. 國家。　菲利普·德科米納，路易十一的參事，在1500年成為法蘭西第一個給國家定義的人：國家就是“服從于同一權威之下的整個民族”(2)。在《共和六書》中，讓·博丹提到政權階級的一項旨在選出國家行政官員的特權：“王權的第三個標志，就是任命主要的官員”(3)。17世紀，紅衣主教黎塞留認為，外交政策的核心就是“國家利益”。在《熙德》中,施曼娜向唐費爾南國王發問：“如果羅德里格對國家而言如此重要，那么，最后是由我來承擔這一切后果嗎？”(4)大革命之后，根據國民議會的意愿，《1791年憲法》中多次提及“國家”一詞：該詞首次出現是在“國家整體利益”(5)的表述之中。

因此，國家行政官員必須維護國家整體利益，但這里的“國家”究竟指的是什么呢？針對這一問題，法學家(6)和外交家開展了無以計數的討論。《蒙特維多國家權利義務公約》(7)對此給出的回答可以算得上是最為明確的——“國家，作為國際法人，必須包含以下幾個要素：常住人口、確定的領土、政府以及與別國交往的能力”。

值得注意的是，無論是單一制還是聯邦制國家，其特點都是具有一個政府：在面對本國民眾和外國事務時都擁有權威。因此，正如喬治·比爾多教授所言，“掌控國家，就是通過借助合法權力制定一些法律規章，從而對社會進行管制”。(8)

§1. 舊制度下的法國行政管理

3. 公共事務管理。　法語中“administration”一詞出現于13世紀，可能來源于拉丁文“ministratio”（一種服務行為），表示一種管理的行為。該詞在當時被用于私人財產的管理（家產管理）。18世紀，該詞進入了公共領域，包含著“組織”的意思，用于“公共事務管理”以及“公共行政管理”。1787年6月7日敕令規定，在每個財政區設立各自的省議會；在該敕令的序言中，路易十六指出：“在上吉耶訥和貝里省試行省級行政管理一事，取得了可喜的成效。”(9)

4. 托克維爾的分析。　在《舊制度與大革命》中，亞歷克西·德·托克維爾認為，與廣為流傳的觀點恰恰相反，1789年并不是法國組織結構轉變的清晰分界線,“大革命并沒有我們想象的那么新”(10)。在《舊制度與大革命》第2編中，這位芒什省的前議員向世人展示了大革命以前的行政管理。

托克維爾寫道,“乍一看法國舊式的行政管理,各種行政機關和政府官員彼此孤立地存在于整個國家”。這種多元分化的狀態促成了御前會議的產生，“在王國的中心，距離王位很近的地方”存在著“一個很強大的管理機構，所有權力以一種新的方式凝聚在一起”。他觀察到,一省總督是從“最高行政法院內部隨時可能被撤職的下級成員”中選出的。“總督既是行政官員又是法官。他與各個大臣交流；在其所轄的省份范圍內，他是政府意愿的唯一代理人”(11)。拿破侖時期的最高行政法院制度和省長制度由此產生。

總督對所轄城市及教區施加的監管力度使托克維爾感到吃驚。他記錄道,“地方政權從屬于中央政權”(12)。自法國舊制度建立以來，國家強制要求地方政權執行其決定，直到1983年，地方行政區才得以建立。托克維爾在書中的第4章闡述道，18世紀，如果對國王的決定存有異議，大部分情況下普通法庭不具備裁決權限，而是應由總督進行裁判，并且可以向御前會議上訴。在1872年5月24日重組最高行政法院的法令頒布前，行政司法的雛形就已經形成了。

托克維爾嚴厲地批判了舊君主專制制度下的“管理風尚”。他指出，“官員們總是對細枝末節充滿熱情”；“書面材料已經堆積如山，但行政程序卻十分緩慢”；官員們偏愛數據統計和填寫“打印表格”；行政語言“蒼白無力，廢話連篇且含糊不清。作者們的個性也被淹沒在平庸之中”。他對政府不停變更法律法規的行為感到惋惜,“政府以驚人的速度不斷推出新法規，以至于執法人員很難知道哪一條才是最正確的”(13)。2013年3月26日提交給法國總理的關于“抵制立法膨脹”的《朗貝爾-布拉爾報告》所涉及的正是這一問題。

最后，托克維爾還注意到，巴黎人口數量日益增加，工業和政治不斷發展，使法國成為“歐洲各國中首都權威高于地方，但又與地方融合的國家”(14)。距離托克維爾所著《舊制度與大革命》不到1個世紀，讓-弗朗索瓦·格拉維耶教授出版了相同主題的《巴黎與法國荒漠》(15)，書中對法國行政體制的反思正是領土整治政策的源頭。

§2. 《憲法》文本中的行政管理

5. 《人權宣言》。　1789年8月26日，“國民議會中法蘭西人民的代表們”表決通過了《人權與公民權宣言》（即《人權宣言》）。其中有兩條提及了“行政管理”這個帶有財政內涵的詞語。第13條涉及賦稅合法化的問題，“為了維持公共武裝力量和行政開支，所有公民都有必要承擔一定的賦稅”；第15條涉及對財政支出的監督，“社會有權要求公務人員匯報其行政運行情況”。《人權宣言》第6條涉及擔任公職的問題，所有公民皆有權“根據其能力擔任一切要職或公共崗位職務，除德行和才能外，其他因素不予考慮”。

定義國家政治制度的多個《憲法》文本也同樣提及了“行政管理”。

6. 法國第一部《憲法》。　法國《1791年憲法》的《序言》特別強調，“今后不再有任何公共官職的買賣和世襲”(16)。法國的第一部《憲法》讓國王“成為了整個國家行政體系的最高長官”(17)。國王負責任命“大使及其他政治談判人員（……）2/3的海軍少將，1/2的陸軍中將、旅長、海軍上校和憲兵團長（……）1/3的上校和中校，1/6的海軍上尉（……）撥款審核員和監督員，工程長官，民用海船副長官，1/2的行政事務長官和工程建設方面的副官（……）駐法庭專員（……）間接稅稅務總監和國有產業行政領導”(18)。《憲法》規定王室行政官員必須宣誓忠于國家、忠于法律、忠于國王。“任何人如未宣讀公民誓言或不能證明其已宣讀過公民誓言，即不得在各部的各司或在稅務處或公共收入機關擔任任何職司，一般亦不得接受行政權方面的任何委任。”(19)

7. 1875年的憲法性法律。　在第三共和國三大基礎法律中，關于政權組織的1875年2月25日法律規定，共和國總統“任命所有的文職和軍職官員”(20)。根據該憲法性法律中的這項條款，最高行政法院在對埃里一案進行判決時認為，“共和國總統在法國政府中居于最高地位”(21)。

8. 《第四共和國憲法》。　雖然《1946年憲法》在其序言部分為啟發統治者行為而闡明了經濟與社會原則，卻并未提及“行政”一詞(22)。這個詞在《憲法》文本中只出現過一次，旨在說明應該由共和國總統在部長會議上任命中央行政機關負責人(23)。通過將實施法律以及任命大部分文武官員的權力賦予部長會議主席，這部二戰后修訂的《憲法》默認政府首腦對行政具有絕對權威(24)。

9. 《第五共和國憲法》。　《憲法》第5條規定，共和國總統負責“保證國家持續穩定”；而后文中的第20條（第2款），通過規定政府“支配行政”，明確行政機關從屬于行政權力的原則。

《第五共和國憲法》起草之初，這項條款曾被寫成“領導行政”。在1958年7月7日的部際會議(25)上，這項條款的最終版本“支配行政”獲得通過；1958年10月4日得以正式頒布。

§3. 當今法國的國家行政管理

21. 區分。　談及21世紀的法國公共行政管理，將國家行政管理與其他公共行政管理區分開來是合情合理的。這樣，居住在法國的人才能與國家行政機關以外的其他行政管理部門建立聯系。

22. 地方行政區。　在“以權力下放為組織結構的”(45)法蘭西共和國，公民首先了解的是圍繞在自己身邊的行政部門，也就是地方行政區。《憲法》第72條規定“共和國的地方行政區，包括市鎮、省、大區、具有特殊地位的地方行政區以及《憲法》第79條規定的海外領地”。《憲法》第34條和第72條規定，地方行政區享有自主權、自行重組權，以及《地方行政區總法典》第5部分所規定的一切權益。地方行政區及其團體擁有自己的行政部門，由地方官員（市長助理、行政總管）領導，并受地方當局（市長、省的(46)或大區的議會主席……）管轄。2014年，法國的地區政府公務人員大約有190萬名，他們的行政行為受國家行政機關監督，尤其受到省長的監管。如果省長認為地方的某個文件不合法，則有權將其提交給行政法庭請求裁決。

23. 歐盟行政機構。　由于法國“加入歐盟”(47)，公民了解了一個相對較為遙遠的行政機構——即歐盟行政機構。該行政機構為一個由28個國家組成的團體服務，這28個國家依照《歐洲聯盟條約》和《歐洲聯盟運行條約》“自由地進行選擇，共同行使某些職權”(48)。該行政機構位于布魯塞爾，從屬于歐盟委員會。歐盟委員會“維護歐盟的整體利益（……），監管歐盟法規的實施（……），負責預算執行及項目管理（……），依照條約規定行使協調、執行、管理的職能”(49)。2014年，歐盟的行政機構雇用了4萬多人。歐盟委員會負責確保各國政府落實歐盟的規章和指示，并可根據《歐洲聯盟運行條約》第226條，將未履行職責的國家訴訟至歐盟法庭。

24. 國家行政機關。　本書內容主要關于國家行政機關，嚴格地說，是國家行政權力下的行政機關。因此，不會論及地方行政或歐盟行政，除非要考察與這兩者的關系。此外，因為本書的焦點在于國家行政機關，司法體系自然也不在我們討論的范圍之內，雖然司法機關中一部分工作人員是政府公務員（主要是法院書記官），但在本質上仍然要服從《憲法》第64條規定的司法獨立原則(50)。至于軍事領域，本書也只是略涉及一二，因為民事機構和軍事機構的章程和運作方式存在很大差別，即便根據《憲法》第20條規定，政府“支配行政及軍隊”，民事和軍事機構的運轉由國家負責(51)且二者常常協同工作(52)。

25. 提綱。　本書著重介紹的是民事方面的國家行政管理，含以下三個部分：政府部門（第一部分）；類部、部際和次部結構（第二部分）；行政管理及效率研究（第三部分）。

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(1)　1965年12月13日，總統大選第2輪投票幾天前，在與米歇爾·德瓦的電視訪問中，戴高樂將軍否認說過這句話。

(2)　《回憶錄》，卡爾梅特出版社，第3卷，第32頁。

(3)　《王權真正的標志》，收錄于《共和六書》，第10章，1583年。

(4)　皮埃爾·高乃依，《熙德》，1637年，第5幕，第7場。

(5)　《1791年憲法》，第2編，第9條“應當授予市政官員一些有關國家整體利益的職權”。

(6)　勒內·卡雷·德·馬爾貝格，《論國家的一般理論》（1920年再版），法國國家科學研究院，1985年。

(7)　《蒙特維多國家權利義務公約》，第1條。該公約在1933年12月26日舉辦的第7屆美洲國家國際會議上得以簽署，并于1934年12月26日起開始生效。

(8)　喬治·比爾多，《國家》，瑟伊出版社，1970年，第7頁。

(9)　亞歷山大·埃斯，《法國及歐洲的省、市政府》，斯拉特金·麥加里奧重印，日內瓦，1976年，第39頁。

(10)　《舊制度與大革命》，米歇爾·萊維兄弟公司，電子版，1856年，第2版，第1編，第5章，第54頁。

(11)　《舊制度與大革命》，米歇爾·萊維兄弟公司，電子版，1856年，第2版，第2編，第2章，第74、78頁。

(12)　同上，第3章，第93頁。

(13)　同上，第6章，第117、118、119、124頁。

(14)　同上，第7章，第133頁。

(15)　博居朗出版社，1947年；弗拉馬利翁出版社，第4版，1972年。

(16)　《1791年憲法》，序言，第3條。

(17)　同上，第3篇，第4章，第1條。

(18)　同上，第3篇，第4章，第2條。

(19)　《1791年憲法》，第3篇，第2章，第4節，第3條。

(20)　1875年2月25日法，第3條。1875年的憲法性法律中，未對政府首腦作出規定。

(21)　最高行政法院，1918年6月28日，參見《最高行政法院1918年判例匯編》，第651頁。

(22)　最后一款參照了“人民自由管理”的原則。

(23)　《1946年憲法》，第30條。

(24)　同上，第47條。

(25)　國民委員會（該機構負責頒布《第五共和國國家機構預備法案》），《關于起草1958年10月4日＜憲法＞的歷史文獻》，法國文獻局，1987年，第1卷，第360頁。

(26)　美利堅合眾國《憲法》，第2條，第2款。

(27)　同上，第2條，第3款。

(28)　“獲勝者占有戰利品”。在安德魯·杰克遜總統任期內（1829—1837），“分贓制”指總統罷免聯邦高官，然后由自己的政治密友和財團支持者取代。

(29)　2013年9月30日至10月17日發生了自1976年以來的第17次聯邦行政機構的停擺。

(30)　《意大利共和國憲法》，第98條，第1款。

(31)　《意大利共和國憲法》，第95條，第1款。

(32)　同上，第103條，第1款。

(33)　《基本法》，第60條§1，總理副署的必要性（第58條）。

(34)　同上，第65條§2。

(35)　同上，第65條§1。

(36)　同上，第36條§1。

(37)　同上，第86條。

(38)　葡萄牙《憲法》，第199條。

(39)　同上，第267條§1。

(40)　西班牙《憲法》，第103條，第1款。

(41)　波蘭《憲法》，第146條，第3款。

(42)　同上，第148條，第7款。

(43)　同上，第149條§2。

(44)　在《百科全書》一篇關于日內瓦的文章中，達朗貝爾寫道：“只有在小國家，我們才可能找到政治行政的完美范例。”

(45)　1958年10月4日《憲法》，第1條。

(46)　2015年省議員選舉后，總議會改名為“省議會”（2013年5月17日頒布的關于省、市地區議員選舉的第2013-403號法律，第1條及第51條）。

(47)　《憲法》，1958年10月4日，第88-1條。

(48)　同上。

(49)　歐盟同樣為成員國建立了公共政府體系（《歐洲聯盟條約》，第17條§1，參見下文第199條目）。

(50)　法官是國家公務人員，而非官員；其組織遵循1958年12月22日第58-1270號關于法官地位法的政令。

(51)　軍人是國家公務人員，而非官員；其組織遵循軍隊總章程（《國防法典》，第4部分，第1卷）。盡管如此，軍人可以申請在國家機關、醫療機關和地方機關擔任國家公職（《國防法典》，第L.4139-2條）。

(52)　國家憲兵是“為保障法律的實行而建立的戰爭部隊”（《國防法典》，第L.3211-3條；《國家安全法典》，第L.421-1條）。其軍事任務受國防部領導，民事任務受內政部領導，法警任務受司法部門領導。