四 農村老年人養老相關政策概述

在農村人口老齡化加速，城鄉經濟發展差距依然較大，農村“空心化”和“空巢化”問題日益凸顯的今天，農村老年人的養老保障更應該通過多種方式實現。構建“老有所養，老有所醫”的農村社會保障制度，提高農村養老保險、醫療保險、社會救助制度等相關社會保障的水平，已經成為學界和政府部門的共識。盡管我國目前已經形成以農村五保供養制度、農村最低生活保障制度為依托的社會救助體系，并廣泛實施了農村社會養老保險制度和新農合制度，但現有制度的保障水平仍然不高，農村老年人在現有社會保障體系下尚不能得到充分的生活和養老保障。農村社會保障事業的發展與中國社會經濟發展水平明顯不相適應，國家層面提供的社會保障仍處于較低水平，集體經濟也缺乏有力的支持，農村老年人尤其是貧困地區老年人在現有保障制度和保障水平下難以在生活水平上得到根本的改變。本節通過對部分與農村老年人養老相關的政策進行梳理，概括相關政策的制定部門、實施方式、保障水平等，總結現有政策已經取得的成果，并對可能存在的問題進行分析。

1.農村養老保險制度

我國從1986年開始進行農村社會養老保險試點和探索，1992年中央發布《縣級農村社會養老保險基本方案》（以下簡稱《基本方案》），老農保發展迅速，但是由于內外部因素，從1998年到2002年的5年時間里，參保人數從8025萬下降到5462萬（左菁，2007），老農保經歷了一個快起快落的過程。因此一些地區開始進行地方農保改革。但國家層面遲遲沒有出臺新的指導性政策。直到2009年9月，國務院辦公廳發布了《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（以下簡稱《意見》），同年11月，人力資源和社會保障部發布《新型農村社會養老保險經辦規程（試行）》（以下簡稱《規程》），第一批新型農村社會養老保險的試點工作正式開始。2010年新農保試點范圍進一步擴大，全國27個省（自治區）的838個縣和4個直轄市的大部分地區納入國家新農保試點。截至2011年年底，全國新型農村社會養老保險參保人數達到32643.5萬，達到領取待遇年齡的參保人數8921.8萬。

在政策主體和部門組織方面，國務院成立新農保試點工作領導小組，研究制定相關政策并督促檢查政策的落實情況，總結評估試點工作，協調解決試點工作中出現的問題。同時，《規程》要求新農保業務由社會保險經辦機構（以下簡稱“社保機構”）、鄉鎮勞動保障事務所等（以下簡稱“鄉鎮事務所”）具體經辦，村（居）民委員會協辦人員（以下簡稱“村協辦員”）協助辦理，實行屬地化管理（見表2-15）。

表2-15 農村養老保險制度部門組織情況

新農保的政策目標在于探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新農保制度，實行社會統籌與個人賬戶相結合，與家庭養老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套，保障農村老年居民基本生活。對于新農保基金的管理，新農保基金納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算，按有關規定實現保值增值。試點階段，新農保基金暫實行縣級管理，隨著試點的擴大和推開，逐步提高管理層次；有條件的地方也可直接實行省級管理。

在待遇標準方面，養老金待遇領取條件為年滿60周歲且未享受城鎮職工基本養老保險待遇的農村有戶籍的老年人。養老金待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，支付終身。中央確定的基礎養老金標準為每人每月55元。地方政府可以根據實際情況提高基礎養老金標準，對于長期繳費的農村居民，可適當加發基礎養老金，提高和加發部分的資金由地方政府支出。新型農村社會養老保險制度的推行，為農村老年人基本生活提供了必要的保障，對于經濟條件較差、長期生活困難的老年人有重要的幫助作用。

在上述政策的基礎上，為了解決城鄉居民二元化的養老制度問題，國務院于2014年出臺了《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，根據這一政策安排，我國將逐漸把新農保和城居保兩項制度合并實施，在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險。城鄉居民養老保險制度針對的群體是年滿16周歲（不含在校學生），非國家機關和事業單位工作人員及不屬于職工基本養老保險制度覆蓋范圍的城鄉居民，并且該政策為籌資方式、賬戶設置、繳費年限、基礎養老金調整機制、領取條件和待遇、城鄉人員流動帶來的保障關系轉移接續等做出了相應規定，對于解決城鄉社會經濟二元化發展帶來的保障制度安排差異將起到很好的積極效果。為配合政策實施，人力資源和社會保障部、財政部還聯合頒布了《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》，給城鄉居民基本養老保險制度規定了暫行細則，并于2014年7月1日實施。

對于2014年開始逐步實施的城鄉居民基本養老保險制度，采取個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的資金籌集渠道，完善基礎養老金和個人賬戶養老金相結合的待遇支付政策。其中，個人繳費標準目前設為每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元12個檔次；集體補助則鼓勵有條件的村集體、社會組織、個人等為參保人提供資助；對于政府補貼部分，中央財政對中西部地區按中央確定的基礎養老金標準給予全額補助，對東部地區給予50%的補助，地方人民政府則對參保人繳費給予適當補貼。

對于養老保險待遇標準，城鄉居民養老保險待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金構成，支付終身。對于基礎養老金，中央確定最低標準，建立基礎養老金最低標準正常調整機制，根據經濟發展和物價變動等情況適時調整，地方人民政府可以根據實際情況適當提高基礎養老金標準；對于個人賬戶養老金，目前為個人賬戶全部儲存額除以139（與現行職工基本養老保險個人賬戶養老金計發系數相同）。參保人死亡，個人賬戶資金余額可以依法繼承。

2.農村五保供養制度

農村五保供養是指對農村中生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的農村居民，在吃、穿、住、醫、葬方面，給予經費保障、實物幫助和生活照顧。其工作由鄉鎮人民政府負責安排并實施，當地人民政府負責安排提供五保戶所需的經費和物品。

就法律條文來看，2006年國務院新修訂的《農村五保供養工作條例》（以下簡稱《條例》）開始實施，同時廢止1994年國務院發布的《農村五保供養工作條例》，該新條例從供養對象、供養內容、供養形式、監督管理、法律責任等方面，對農村五保供養工作做了系統的安排。為保障農村五保供養制度有效貫徹落實，民政部、國家發展和改革委員會、財政部于2006年9月發布《關于貫徹落實〈農村五保供養工作條例〉的通知》，對五保供養工作的進一步落實做了具有指導意義的制度安排。此外，民政部于2007年發布《民政部關于農村五保供養服務機構建設的指導意見》和《“農村五保供養服務設施建設霞光計劃”實施方案》，就低保制度的運行提出了更為具體明確的政策要求。

從政策主體來看，農村五保供養制度的政策主體主要包括政府、福利機構、社會組織、基層自治組織（村委會）、其他社會成員等。不同主體在五保老年人救助工作中承擔不同的責任，發揮不同的作用。就政府而言，國務院民政部門主管全國的農村五保供養工作；縣級以上地方各級人民政府民政部門主管本行政區域內的農村五保供養工作；鄉、民族鄉、鎮人民政府管理本行政區域內的農村五保供養工作；村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮人民政府開展農村五保供養工作。福利機構是為五保對象提供集中供養的場所，并與政府部門簽訂相關的供養協議。社會組織則是五保對象服務的重要參與者，為五保供養對象提供部分資金、物質及其他五保服務等。其他社會成員受村委會委托可以向五保對象提供家庭照料等服務。

從政策目標來看，五保供養制度以加強五保供養服務機構基礎建設和提高供養服務水平為重點，在我國農村基本建成以縣、鄉人民政府興辦的五保供養服務機構為骨干，社會力量舉辦的五保供養服務機構為補充，布局合理、設施配套、功能完善、管理規范的五保供養服務機構網絡，初步滿足農村五保供養對象的供養需要，并逐步開展對農村其他老年人、殘疾人和未成年人的供養服務。

從政策對象來看，老年、殘疾或者未滿16周歲的村民，無勞動能力、無生活來源又無法定贍養、撫養、扶養義務人，或者其法定贍養、撫養、扶養義務人無贍養、撫養、扶養能力的，享受農村五保供養待遇。要成為五保對象，需要經過一定的程序。首先，符合條件的農村居民要向村委會提出申請或者其他人代為提出申請，村委會審核后報鄉鎮政府部門進行核實與審批，并頒發農村五保供養證書。老年人是五保供養制度非常重要的政策對象，在供養總人數中占據了較大比例。

從資金來源看，五保資金主要由地方各級財政支付，在中央財政逐步加大對困難地區補助力度的同時，各地要依據當地農村五保供養標準和農村五保供養對象數量合理安排資金，并根據農村五保供養對象數量變動，及時調整預算以滿足實際需要。有集體經營等收入的地方，要從收入中適當安排資金或實物，用于補助和改善農村五保供養對象的生活，有條件的村集體可以根據情況對五保對象發放資金與食物等，以補貼五保對象的生活。福利機構主要是由政府按照一定的標準進行投建的，并配備相應的專業服務人員。對于五保對象承包的土地，在自愿基礎上，鼓勵和支持農村五保供養對象將承包土地交由他人代耕，其收益歸該農村五保供養對象所有。農村五保供養資金，應當專門用于農村五保供養對象的生活，任何組織或者個人不得貪污、挪用、截留或者私分。

在供養形式上，農村五保供養對象可以在當地的農村五保供養服務機構集中供養，也可以在家分散供養。農村五保供養對象可以自行選擇供養形式。集中供養的農村五保供養對象，由農村五保供養服務機構提供供養服務；分散供養的農村五保供養對象，可以由村民委員會提供照料，也可以由農村五保供養服務機構提供有關供養服務。

農村五保供養標準，可以由省、自治區、直轄市人民政府制定，在本行政區域內公布執行，也可以由設區的市級或者縣級人民政府制定，報所在的省、自治區、直轄市人民政府備案后公布執行。農村五保供養標準不得低于當地村民的平均生活水平，并根據當地村民平均生活水平的提高適時調整。國務院民政部門、國務院財政部門對農村五保供養標準制定工作的指導。

農村五保供養的內容包括：供給糧油、副食品和生活用燃料；供給服裝、被褥等生活用品和零用錢；提供符合基本居住條件的住房；提供疾病治療，對生活不能自理的給予照料；辦理喪葬事宜等。五保供養制度基本滿足了老年人日常生活的大多數基本需求，對于生活困難老年人有非常重要的作用，是老年人社會保障制度的重要一環。

然而五保供養在實際運行中也存在一定的問題，由于現有政策資源有限，五保供養標準不高，保障能力仍然有限。并且農村留守老年人尚有子女，不屬于無贍養義務的老年人，不能享受五保供養，這部分農村老年人群體在經濟、照料、醫療方面有很多困難，卻因為制度的標準問題被排除在保障范圍之外。

3.農村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度

農村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度，是在各地現行計劃生育獎勵優惠政策基礎上，針對農村只有一個子女或兩個女孩的計劃生育家庭，夫婦年滿60周歲以后，由中央或地方財政安排專項資金給予獎勵扶助的一項基本的計劃生育獎勵制度。該制度對于計劃生育家庭老年人生活起到了一定的幫扶作用，在一定程度上減輕了計劃生育家庭老年人的生活負擔。

從政策文件來看，2004年2月，人口計生委、財政部聯合發布《關于開展對農村部分計劃生育家庭實行獎勵扶助制度試點工作的意見》，同年5月，人口計生委、財政部聯合發布《人口計生委財政部關于印發〈農村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度試點方案（試行）〉的通知》，中國政府開始對農村部分計劃生育家庭實行獎勵扶助制度的試點，選取5個西部省市和10個中部省市開展試點工作。2006年，國家人口計生委和財政部發布《人口計生委財政部關于印發全國農村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度管理規范的通知》，農村部分計劃生育獎勵扶助制度推廣到全國實行。針對政策實施過程中存在的一些問題，2008年發布的《人口計生委辦公廳關于印發〈全國農村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度信息管理規范〉的通知》和《國家人口計生委財政部關于實施“三項制度”的通知》兩項通知，對該政策的運行提出了進一步的完善建議。

從政策主體及組織管理來看，試點工作在各級黨委政府的統一領導和協調下進行。國家人口計生委和財政部負責制定獎勵扶助制度的基本政策。各省、自治區、直轄市人口計生委依據國家有關政策，結合本地相關政策法規，制定配套的政策措施和確認獎勵扶助對象的具體規定。省級以下單位或個人不得自行放寬或改變確認獎勵扶助對象的政策。

從資金來源來看，農村部分計劃生育家庭獎勵扶助專項資金，由中央和地方財政按比例負擔。中央和地方財政按確定的比例納入同級財政預算。地方財政負擔的資金，以省級財政為主。獎勵扶助專項資金按基本標準，西部試點地區中央財政負擔80%，地方財政負擔20%；中部試點地區中央和地方財政分別負擔50%；鼓勵東部地區自行試點。獎勵扶助專項資金形成的結余，區分中央和地方部分，用于抵扣下一年度相應獎勵扶助金的額度。

從政策目標來看，農村計劃生育家庭獎勵扶助制度要引導更多農民自覺實行計劃生育，減少不符合法律法規和政策出生的人口，穩定低生育水平；建立以政策性獎勵扶助為主體，多種形式的幫扶活動為補充，相關社會經濟政策配套的政策體系，逐步完善有利于人口和計劃生育工作的利益導向機制；緩解計劃生育家庭的特殊困難，逐步減少新增貧困人口，促進消除貧困和全面建設小康社會目標的實現。

該制度的政策對象主要包括符合以下要求的人群：本人及配偶均為農業戶口或界定為農村居民戶口；1973—2001年沒有違反計劃生育法規、規章或政策規定生育；現存一個子女或兩個女孩或子女死亡現無子女；年滿60周歲。

符合上述條件的獎勵扶助對象，獎勵扶助金以個人為單位發放，按人年均不低于600元的標準發放獎勵扶助金，直到亡故為止。已超過60周歲的，以該制度在當地開始執行時的實際年齡為起點發放（2006年試點標準），從2009年1月1日起，對符合條件的獎勵扶助對象，獎勵扶助標準從每人每年不低于600元提高到每人每年不低于720元。中央財政按照基本標準，對西部地區負擔80%、中部地區負擔50%。

4.農村養老服務相關政策

隨著我國人口老齡化的不斷發展，農村養老服務業缺口也在不斷加大，目前農村養老服務業發展中存在的基礎設施不足、工作效果不明顯等問題也日益凸顯。近年來，為促進農村養老服務業發展，國家制定了多項政策對農村養老服務業進行規范和指導。

從現有政策文件來看，2012年新修訂的《中華人民共和國老年人權益保障法》從國家法律層面對養老服務業發展進行了明確規定，提出“地方各級人民政府和有關部門應當采取措施，發展城鄉社區養老服務，鼓勵、扶持專業服務機構及其他組織和個人，為居家的老年人提供生活照料、緊急救援、醫療護理、精神慰藉、心理咨詢等多種形式的服務”。2013年，國務院印發了《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》，明確指出“要切實加強農村養老服務”，提高農村五保供養標準，促進農村黨建活動室、衛生室、農家書屋等支持養老服務工作。此外，2013年6月，民政部頒布了《養老機構設立許可辦法》，對養老機構的設立條件、許可管理、監督檢查等做出了明確規定，為農村養老機構和養老服務發展提供了更為明確的政策指導。

從政策主體及組織管理來看，民政部在國家層面發揮指導、監督、管理的作用，地方各級人民政府和有關部門負責養老服務業發展的具體實施；同時將各級村民自治組織、公益慈善機構、扶持企業事業單位、個人等納入養老服務業發展中，鼓勵多種類型的社會力量參與養老服務業發展。

從政策的資金來源與管理來看，中央政府、地方各級人民政府、村民自治組織等都被納入資金籌集范圍內。從中央層面看，在發展養老服務和社會保障專門資金的基礎上，民政部自2013年開始連續3年每年安排10億元扶持農村互助養老服務設施建設。從地方層面看，《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》則指出：“各地要進一步落實《中華人民共和國老年人權益保障法》有關農村可以將未承包的集體所有的部分土地、山林、水面、灘涂等作為養老基地，收益供老年人養老的要求。”從政策目標來看，農村養老服務業發展相關政策致力于不斷完善農村養老服務相關基礎，提高養老服務業對老年人養老的保障水平，改善養老服務業工作效果。

雖然近些年的多項政策對農村養老服務發展起到了一定的促進作用，但目前農村養老服務業仍存在一些問題，基礎設施不足、養老服務滿意度不高、工作效果不明顯等困擾著農村養老服務業的健康發展。例如，民政部的專項研究發現，“農村老年人對養老機構了解的比例呈下降趨勢，2000年、2006年和2011年農村老年人對養老機構了解的比例分別為42.3%、43.7%和29.5%；絕大多數農村老年人對養老機構的總體印象一般，且對養老機構印象較差的比例大幅增加”。總體而言，“農村養老服務基礎設施資金投入不足、建設滯后，養老保障機制不健全，從事養老服務業的專業技術人員缺乏等，都不同程度地制約了農村養老服務業的發展。培育和發展農村養老服務業，刻不容緩”。