第二編
宏觀調控法律制度

我國地方政府性債務的法律規制研究

于萍[1]

地方政府作為我國地方經濟發展的驅動器，為刺激當地經濟社會發展，存在著大量的融資需求。但是，由于當前我國財稅體制方面存在的弊端，地方政府較難通過統一、規范的融資渠道滿足自身的融資需要。于是，長期以來，地方政府通過繞道設立地方融資平臺公司、為其他企業或個人債務提供擔保等形式變相舉債，導致我國地方政府性債務呈現出舉借主體和形式多樣化的亂象。加之我國對地方政府性債務長期疏于管理，造成地方政府性債務難識別、難管理以及風險難防范、難化解等問題，隱性債務風險積聚。特別是近年來我國經濟下行壓力加大，許多地方政府呈現出財政吃緊的狀態，國家開始意識到，我國地方政府性債務問題越來越突出和緊迫，必須改變過去監管缺位的狀態。2013年中央經濟工作會議明確提出，防范和化解地方政府性債務風險是當前我國經濟發展的重大任務。這標志著我國中央政府首次將地方政府性債務問題上升到影響國家經濟社會發展全局的戰略高度。以此為指導，全國人大常委會、國務院、財政部等陸續制定出臺了一系列化解整治地方政府性債務問題的規則文件，其中以2014年修正的《預算法》和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱國務院43號文）為起點和依據，初步構建起了以“借、用、還”為一體的地方政府債務管理框架體系，終極目標是妥善化解存量債務風險、規范新增債務管理，使我國地方政府債務朝著規范統一、風險可控的方向發展。然而，要實現這一目標，僅靠加強地方債務管理本身是遠遠不夠的，應當從根本上解決地方政府財政資金供不應求、捉襟見肘的難題，這涉及我國財稅體制改革、地方政府職能轉型升級等一系列問題，因此也要考慮到現存的大量融資平臺公司在被剝離地方政府投融資職能之后如何妥善安置的問題。

一、問題的提出

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央、國務院高度重視地方政府債務管理和風險防控工作。2013年12月，在黨的十八大順利閉幕之后的中央經濟工作會議上，習總書記指出了2014年我國經濟發展的六大任務，排在第三位的便是著力防范債務風險。會議指出：“要把控制和化解地方政府性債務風險作為經濟工作的重要任務，把短期應對措施和長期制度建設結合起來，做好化解地方政府性債務風險各項工作。加強源頭規范，把地方政府性債務分門別類納入全口徑預算管理，嚴格政府舉債程序。”這是中央政府首次將防控債務風險列為經濟工作的主要任務之一。以此為基調，2014年8月，第十二屆全國人大常委會第十次會議審議通過了《關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》，其中一項重要修改內容是從法律上明確賦予地方政府發債權。同年10月，國務院出臺了國務院43號文。以上兩部文件正式拉開了我國地方政府債務風險法律規制的序幕。此后，財政部等陸續牽頭出臺了一系列文件，分層次、分步驟對地方政府債務風險的管理和防范予以落實。

黨的十九大以來，防范地方政府債務風險更加成為當前我國經濟發展的重中之重。習總書記在十九大報告中強調：“要更加自覺地防范各種風險，堅決戰勝一切在政治、經濟、文化、社會等領域和自然界出現的困難和挑戰，特別是要堅決打好防范化解重大風險、精準扶貧、污染防治的攻堅戰。”地方政府性債務問題作為當前我國金融體系中關鍵性、基礎性的一環，具有系統重要性，對于整個國家經濟金融體系安全甚至社會穩定都有重大影響。一方面，目前我國地方政府債務的債權人以銀行為主，一旦地方政府債務出現風險，將可能傳導至銀行等金融機構，從而引發系統性風險。審計署發布的《2013年第32號公告：全國政府性債務審計結果》顯示，銀行貸款、BT、發行債券是政府負有償還責任債務的主要來源，其中銀行貸款占78.07％，BT模式占11.16％，發行債券占10.71％。從2014年開始，銀行貸款在地方政府性債務中占比明顯下降，但仍占主導地位。[2]對于銀行而言，地方政府債務信用風險極低，是不可多得的優良資產。但是，一旦地方政府發生違約，地方政府債務將變成金融機構的不良資產無法收回，造成金融機構的資產負債表兩端失衡，對居民、企業的負債發生負面影響，進而產生一系列的連鎖反應，引發金融風險。另一方面，地方政府債務一直被認為是金邊債務，社會公眾始終對其抱有剛性兌付的預期，一旦發生違約，更會引發全社會對政府的信任危機，進而引發社會信用風險等。因此，防范和化解地方政府債務風險是“牢牢守住不發生系統性金融風險的底線”中的關鍵環節，值得高度重視。

從目前我國專家學者對地方政府債務的理論研究情況來看，對地方政府債務的法律規制研究才剛剛起步。當前中國知網收錄的有關“地方政府債務”的研究成果主要呈現兩個特點：一是從發表時間來看，該方面研究成果從2013年開始進入高峰；二是從學科分布來看，研究成果主要集中在財政、金融學科，從法律角度出發的較少。上述特征表明，地方政府債務問題已經進入我國專家學者的研究視野，確有相當的理論研究價值。但是，與此同時，對地方政府債務的法律規制研究較少。2014年及以前的相關法律研究主要集中在探討《預算法》是否應當賦予我國地方政府發債權上，但自2014年修正的《預算法》將此問題予以立法明確，并且以國務院43號文為首的一系列配套文件進一步對落實《預算法》提出的地方政府債務管理法律體系予以細化規定后，相關法律研究便更少了。雖然2014年修正的《預算法》和國務院43號文兩部文件初步構建起了一套地方政府債務風險防范的法制框架體系，但是制度的具體落實還需要堅持市場化、法制化思維，并涉及進一步深化財稅體制改革、政府職能轉型升級、轉變地方政府債券監管思考和地方政府融資平臺公司轉型升級等一系列問題，有必要予以深入研究。

二、我國地方政府性債務的現狀、主要問題及其成因

（一）我國地方政府性債務現狀

由于我國財稅體制的弊端和1994年《預算法》對發行地方政府債券的限制，我國地方政府在各地經濟發展建設過程中，大量的融資需求難以通過統一、規范、透明的融資方式得到滿足，導致實踐中我國地方政府債務呈現出多頭舉借、底數不清的亂象，這屬于具有中國特色的歷史遺留問題。在2014年《預算法》修正前，地方政府難以通過直接發行債券的方式融資。為了滿足地方經濟建設的需要，許多地方政府選擇通過設立融資平臺公司或為企業和個人提供隱性擔保等方式變相舉債。雖然此類債務的債務人在法律關系上并非政府，但資金的實際使用主體、償還主體和風險承擔者均為地方政府，從實質上來看與地方政府舉債無異，在清理甄別和防范化解地方政府債務風險時也應當將此方面一并考慮。因此，本文的研究范圍不僅限于形式規范、明確由地方政府負有償還責任的債務，也包括地方政府通過融資平臺等其他主體繞道舉借的、可能負有擔保責任和救助義務的隱性債務。本文將這些債務統稱為“地方政府性債務”。

關于“地方政府性債務”的范圍，國務院分別在2011年和2013年組織清理甄別地方政府債務的文件[3]中予以明確，主要包括三類：一是地方政府負有償還責任的債務，即確定由財政資金償還的債務；二是地方政府負有擔保責任的債務，即雖然債務本身非以財政資金償還，但地方政府提供直接或間接擔保，當債務人無法償還債務時，地方政府負有連帶清償責任；三是地方政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務，通常指為公益性項目舉借的債務，地方政府雖然既無償債責任也無擔保責任，但當債務人出現債務危機時，政府可能需要履行一定的救助義務。除上述三類債務范圍之外，還有通過新的舉債主體和舉債方式形成的地方政府性債務，如融資平臺公司、事業單位等主體通過融資租賃、集資、回購（BT）、墊資施工、延期付款或拖欠等方式形成，用于非市場化方式運營的公益性項目，由非財政資金償還的債務。按此口徑清理甄別認定，截至2014年年底，我國地方政府性債務總規模為24萬億元，其中政府負有償還責任的債務為15.4萬億元，相比2013年6月增長約為41.3％，或有債務8.6萬億元，增長22.9％。總體來看，當前我國地方政府性債務呈現出規模較大、增速較快的特點。

（二）我國地方政府性債務存在的主要問題

目前，我國地方政府性債務問題主要表現為舉債主體和舉債形式混亂多樣，有相當規模的債務游離于監管之外，且中央對地方政府債務怎么借、怎么用、怎么還的問題缺乏統一規劃和有效管理，尚未形成一套規范合理的地方政府債務管理體系，導致地方政府舉債不規范、不合理、不透明，主體責任不夠明確，債務風險底數不清。在當前我國多數地方政府財力并不寬裕的情況下，這種現象背后隱藏著一定債務風險。此外，各種形式的變相舉債融資成本較高，進一步加劇了地方政府債務償還壓力。

如前文所述，當前我國地方政府性債務除了明確由地方政府承擔償還責任、由財政資金償還債務之外，還存在一定規模的游離在地方政府資產負債表之外的隱性債務。防控風險的前提在于識別風險、摸清底數，我國地方政府債務存在風險的根源不在于規模龐大，而在于隱性債務暗藏的風險。一般來說，對于地方政府債務的償還應當在政府當年財政預算中提前作出規劃，留備出充足的財政資金用于償還當年到期的債務本息。即便當年到期債務數額較大，地方政府財政資金存在暫時性的緊張難以償付當年的到期債務，也可以通過提前規劃調配資金予以解決，如調整財政支出結構、出售資產變現、提前溝通債權人展期、借新還舊等方式。最大的風險來自實質上應當由地方政府承擔償還義務，但由于形式上未明確為地方政府債務，導致政府未能提前做出規劃，債務即將到期時才臨時發現資金周轉困難造成的債務違約，即隱性債務風險。

2014年修正的《預算法》自2015年1月1日起實施，修正前的《預算法》規定，中央預算中必需的建設投資的部分資金，可以通過舉借國內和國外債務等方式籌措，但地方政府不得發行地方政府債券，除非法律和國務院另有規定。實踐中，地方政府為了滿足本地經濟建設的資金需求，在《預算法》對發行地方政府債券的禁止性規定下，探索通過多種方式變相舉債融資，主要方式有：一是通過設立地方政府投融資平臺、國有獨資或控股企業、事業單位等方式變相舉債。雖然此類債務從法律關系上看，債務人不是地方政府，但從資金實際使用、償還責任、風險承擔等方面來看，與地方政府債務無實質差異。另外，地方融資平臺公司、地方國企發行的企業債券、公司債券等，較之一般民營企業發行的信用債券，享受著地方政府信用背書帶來的低利率、高評級等優勢，在市場上更受投資者歡迎。就此來看，該類債務也有別于一般的信用類債券，屬于隱性地方政府債務。二是地方政府通過為其他主體融資、提供擔保等方式變相舉債，承諾當債務人到期無力償還債務時，由地方政府承擔連帶償債責任。對于此類債務而言，雖然地方政府在形式上不承擔償債責任，但由于地方政府提供了承擔兜底責任的信用背書，存在代償風險，所以也屬于地方政府的隱性債務。三是隨著國家對地方政府性債務管理的加強，銀行等金融機構紛紛收緊對地方政府及其融資平臺公司的信貸投放，一些地方政府及其融資平臺公司轉而通過信托貸款、融資租賃、售后回租、發行理財產品、建設—移交(BT）、墊資施工和違規集資等方式變相舉債融資，盡管套著各種市場化經營模式的外衣，但本質上都是行舉借地方政府債務之實，即相關主體打著各種名義將資金借予地方政府使用，由地方政府負責到期還本并支付一定的資金使用成本。

由上可見，我國地方政府債務舉借主體和舉借形式均復雜多樣，整體上呈現出缺乏管理的無序狀態，由此造成的后果是：前端對發行規模既無額度限制也無程序控制，對地方政府舉債行為管理缺位。有的政府為了實現政績目的，建設不必要的項目而過度融資，甚至出現多個主體以建設同一項目為由重復舉債的現象。當項目產生的收益無法覆蓋多頭債務時，債務風險就此出現。存續端對資金使用缺乏有效監管，出現地方政府債務資金被挪用占用等現象；后端主體償還責任不明確，如地方政府為企業融資提供擔保的行為存在法律瑕疵；[4]各方主體責任劃分不夠明確，而且中央對地方債務規模和風險底數缺乏準確掌握，難以采取有效的風險防范和應急處置措施。此外，這些明目繁雜的變相融資方式隱蔽性強，不易監管，融資成本普遍高于同期銀行貸款利率，如BT融資年利率最高達20％、集資年利率最高達17.5％，[5]無形中進一步加大了地方政府性債務的治理難度和信用風險。

（三）我國地方政府性債務問題的主要成因

我國地方政府債務之所以會出現上述問題，究其根本，主要是由于以下體制機制弊端造成的：

1.財政體制的弊端導致地方政府融資需求旺盛

當前我國的財政管理體制主要是1994年分稅制改革的結果。1994年分稅制改革在中央政府與地方政府之間進行了事權與財權的重新劃分，把中央與地方的預算嚴格分開，實行自收自支、自求平衡的“一級財政、一級事權、一級預算”的財政管理體制，[6]中央與地方財力的劃分清楚明確。按照分稅制改革方案，中央與地方分別享受稅收收入，中央將稅收體制變為生產性的稅收體制，通過征收增值稅，將75％的增值稅收歸中央，而地方只能獲得25％的收益。正是由于這個原因，分稅制改革后，我國中央與地方政府的財政實力格局發生了改變。分稅制改革雖然在一定程度上緩解了20世紀80年代末90年代初中央財政的嚴重危機，中央政府財政收入得到大幅度提高，中央財政重獲活力，卻導致地方政府財政收入急劇下降。分稅制改革在上收稅收收入權的同時沒能理順地方事權與財權的關系，地方政府承擔的事權未相應減少，財政支出責任與自身財政實力嚴重不匹配。樓繼偉曾主持“中國政府間財政關系研究”項目，他指出，中央財政支出只占全國財政支出的20％，地方財政支出占比超過80％；若考慮地方政府行政性收費及相應支出，地方財政支出占比可能超過85％。[7]

從目前我國的實踐來看，由中央或地方單獨一方行使事權的比例較低，大部分事權（如產業發展、市場監管、環境保護等）都需要中央與地方雙方共同行使。我國中央與地方的事權合作方式主要有兩種：一種是“并聯”式，即對同一類事權先依據特定標準分成不同級別，然后由中央和地方業務主管部門分別管理，如對公立學校和醫院的分級管理，交通、能源、電信、金融等領域的重點企業由中央相關部門直接行使監管權；第二種是“串聯”式，即在事權的運行流程中，中央和地方在同一過程的不同階段行使事權并發揮不同的作用，中央主要發揮決策和監督作用。[8]由此可見，在中央和地方的事權合作中，中央主要起牽頭、示范、決策和監督作用，地方政府才是真正行使事權的主體，需要投入大量的人力、物力、財力資源，這顯然與分稅制改革下的央地稅收收入分配格局不匹配。

總體來看，分稅制改革并沒有實現中央政府和地方政府在事權與財權上的合理分配、科學統一。在中央與地方的稅收收入分配中，中央政府享受稅收收入的比重過高，地方政府卻缺乏可持續發展的財政汲取能力，且地方政府承擔了與其財政收入實力嚴重不匹配的事權和支出責任。[9]分稅制改革最大的弊端在于，劃分中央與地方稅收收入分配比例時，沒有統籌考慮合理分配公共產品和提供公共服務時的支出責任，這就導致我國地方政府在公共產品配置和公共服務提供方面出現了嚴重的權利義務不對稱現象。

另外，當前我國尚未建立起一套規范統一、公正透明的政府轉移支付制度，這也是導致地方政府陷入財政困境的一個重要原因。轉移支付的制度初衷主要是為了實現基本公共服務均等化，解決外溢性問題，實現中央政府的國家治理和宏觀調控目標等多項功能。然而，目前我國中央對地方的轉移支付建立在稅收返還的基礎之上，導致中西部地區與東部地區的財政收入差距越來越大，這與實現基本公共服務均等化的目標嚴重背離。[10]同時，我國轉移支付的具體標準、額度、程序等尚未有法律法規明確規范，導致實踐中隨意性較大，缺乏透明度，從而導致政府間轉移支付的公平公正性難以保證，無法發揮為地方政府財力提供輸血供能的作用，這也是驅使地方政府舉債融資的重要原因。

在當前我國經濟高速發展階段，地方經濟正是國家經濟發展的力量之源，要滿足大量的地方基礎設施建設、公共產品提供等發展需求，地方政府必然有強烈的資金需求。但是，由于分稅制改革和政府轉移支付制度的體制機制弊端，長期以來，我國地方財政面臨著入不敷出、捉襟見肘的困境。在此種情況下，地方政府通過多種形式變相舉債也是無奈之選。

2.地方政府職能定位不明確導致過度融資現象嚴重

近40年來我國市場化改革進展顯著，政府不斷在實踐中探索與市場在資源配置中的合理定位與邊界，并在簡政放權、刺激釋放經濟活力等方面取得了豐碩成果。但是，總體來看，現階段我國的市場化改革并不徹底，政府與市場在資源配置中的邊界仍不清晰，中央與地方之間的事權劃分也不明確。這主要表現為：政府的“有形之手”伸得過長，管了很多不該管、管不了、管不好的事，對經濟發展干預“越位”；地方政府職能不斷擴大，大包大攬了很多沒有必要由政府來操辦的事情。與此同時，在需要政府的“有形之手”發揮重要作用的方面政府卻未能挑起大梁，在基礎設施提供和市場秩序維護方面存在監管缺位。這種政府職能定位的混亂將會直接導致地方政府的收支不合理，在可以由市場機制發揮作用的投融資領域和其他要素市場方面過度投資，擠占了本應投資到政府發揮主導作用的公共產品和服務領域的財政資源，沒能把有限而寶貴的財政資金用到關鍵地方，財政資金使用效率低下，導致政府財政資金緊張、入不敷出，從而產生了大量的過度融資需求。

現階段，我國地方政府仍未能完全擺脫過去計劃經濟下的思路定位，發展經濟功能過強，弱化了社會服務功能，導致經濟增長驅動功能“越位”，社會服務管理缺位與不到位等現象同時嚴重存在。[11]政府經濟功能的“越位”突出表現為：政府通過設立地方政府融資平臺等主體直接參與項目投資與建設，并且仍然通過行政手段對企業的市場準入、經營方式等予以干預。盡管近幾年政府推進職能改革，從中央到地方在諸多領域廢除了若干審批事項，由重視事前審批的行政管理思維轉向注重事中、事后監管的市場化思維，加快推動地方國企混合所有制改革等市場化進程，但依然存在許多改革不到位的現象。首先，在可以由市場主導配置資源的一般性領域，仍存在大量政府過度干預的情況。例如，由地方政府設立的融資平臺公司依然是地方基礎設施建設、土地資源開發的主體。但是，事實上，這些工程絕大多數完全可以由市場主體來完成，由政府主導建設既無必要也未必適合。這些平臺公司由地方政府全額出資控股，實質上等同于地方政府直接包攬項目投資與建設，擠占了本可以由市場機制發揮作用的空間。其次，政府與國有企業依然政企難分，政府通過人事控制和行政干預變相經營企業，承擔應當屬于企業的經營管理責任。地方政府還過度介入社會中介組織，通過掛靠、主管、指導等方式直接介入各種協會、社團、居民自治組織和村民自治組織的內部管理與運作事務，使它們直接或間接處于政府組織的附屬地位，甚至成為“尋租設租”的渠道。最后，地方政府的官員考核機制仍然以經濟建設為重要參考，使得部分地方政府官員為了政績考核的需要盲目進行投資建設決策，而非為了滿足當地經濟發展需要，直接造成地方政府的融資需求擴張與經濟建設需要和當地財政實力并不匹配。上述地方政府發展經濟職能“越位”的后果是，地方政府為制造經濟增長業績而透支財政支出，導致債臺高筑；為獲得財政收入和招商引資而過度開發和出賣土地，導致各地產能嚴重過剩、房地產嚴重超前開發、債務融資需求過度擴張等，最終地方政府依靠自身財政實力難以償還到期債務。

3.地方政府融資需求無法通過正規的舉債渠道滿足

1994年《預算法》明確了中央政府可以通過舉借國內和國外債務等方式籌措必需的建設投資的部分資金，但地方政府不得發行地方政府債券。同時，《擔保法》明確禁止國家機關及其附屬機構向有關企事業單位提供擔保。1994年《預算法》基本切斷了地方政府通過直接或間接方式發行債券融資的途徑，中央政府作為發債主體的法律地位得到確認，地方政府發債卻無法律依據。對于承擔地方經濟建設主要責任的地方政府而言，一邊是無法可依，另一邊是巨大的投資需求。面對城鎮化、工業化快速推進所產生的巨大基礎設施和公共服務投資需求，地方政府繞過《預算法》和《擔保法》等的約束，創設了五花八門的融資平臺和融資手段變相舉債，雖然在一定程度上緩解了地方政府的資金壓力，但沒有明確法律規范和制度依據的各類投融資平臺背后隱藏的是巨大債務風險。

如前文所述，目前我國存在事權與財權分配不合理、財政轉移支付制度不健全、政府職能定位不明確等問題，導致地方政府融資需求旺盛，但長期以來受制于1994年《預算法》的約束無法正大光明地舉債融資才是更大問題。事實上，為解決地方政府財力捉襟見肘的問題，我國也在現有法律框架體系下尋求一定的探索與突破。例如，2009年以前，中央政府通過“國債轉貸”的方式資助地方政府投資公共基礎設施和公益性項目；2009年和2010年，國務院連續兩年授權財政部代理地方發行2000億元地方債券；2011年，國務院又授權上海、浙江、廣東和深圳四省市試點自主發行地方債券，但仍由財政部代辦還本付息。然而，通過上述途徑獲得的資金非常有限，仍然無法滿足地方政府巨大的融資需求。特別是2008年為應對經濟危機而出臺的“四萬億經濟刺激計劃”，使地方政府承擔了大量的資金支出壓力。由此可見，強烈的融資需求驅動著地方政府通過多種主體和形式，繞道《預算法》和《擔保法》等法律法規的限制，變相舉債融資。[12]

4.對地方政府債務監督管理約束長期缺位

2014年《預算法》修正前，我國地方政府債務基本上處于管理缺位的狀態。修正前的《預算法》禁止了地方政府的發債權，從法律上否定了地方政府債券這一融資形式。盡管實踐中也存在國務院通過授權財政部代理地方政府發行債券、授權個別省份試點自主發行債券的情況，但地方政府債務主要還是以銀行貸款、建設—回購（BT）等形式分散存在，并未被納入地方政府債務體系予以統一管理、系統規劃，而對于地方政府通過設立地方融資平臺公司等主體變相舉借的債務更是難以識別、無從監管。由于缺乏對地方政府債務的系統管理和監管約束，地方政府債務無序增長，反過來進一步加劇了對地方政府債務的管理難度，形成惡性循環，地方政府債務問題越來越嚴重，風險日益積聚。我國直到意識到地方政府債務問題的嚴重性和緊迫性后，才開始重視對地方政府債務進行風險管理與防范。2014年修正的《預算法》在認可地方政府債券這一融資方式的同時，規定應當配套建立起涵蓋審批主體、額度管理、償還計劃、風險防范、監督主體等方面的地方政府債務管理體系，并分別由國務院和財政部負責監督實施，由此拉開了我國對地方政府債務予以監督管理的大幕，但具體的制度建設與執行目前仍在探索落實中。

縱觀世界上發達國家地方政府債務的發展經驗，發達國家無一例外地建立起較為系統完善的地方政府債務管理體系。國外的市政債券（Municipal Bonds）類似于我國的地方政府債券，是指一國的地方政府或者其他合格發行人發行的，向債權人承諾償還本金并按時支付利息的債務憑證，通常分為一般責任債券和收益債券。[13]鑒于美國是市政債券的發源地，也是目前世界上市政債券發行規模最大和最為發達的國家，本文重點研究美國市政債券市場的管理和發展經驗。總結起來，美國市政債券在監管約束方面可供我國參考借鑒的地方主要包括：第一，統一規范的融資渠道。美國憲法賦予各級政府明確的財權和事權，允許州及州以下地方政府發行債券來籌措財政資金。市政債券是美國地方政府融資的主要來源，美國地方政府債務基本上都以市政債券的形式存在。其他政府融資渠道，如債券銀行、循環基金、稅收增額融資等，主要是為規模較小的地方政府提供財政資金支持。[14]規模小、非主流，僅僅是對市政債券融資方式的一種補充。第二，嚴格的發行程序。以美國洛杉磯市為例，地方政府發行市政債券要經過至少三層把關，洛杉磯市政府必須先經過本級最高行政長官和本級議會的初核，審核通過后會邀請美國的金融專家和政府的金融顧問進行更為專業的審核，之后專家團審核通過后才能進入最后一步，即地方政府需要提交發行債券的具體方案，再由本級最高行政長官和議會進行審批，通過后才可以發行市政債券。第三，明確的限額管理。盡管美國州和地方政府具有獨立的財政體系和市政債券發行權，但不意味著可以隨意發行市政債券。針對州政府發行的一般責任債券，有憲法對債務規模的總量限制、比例限制、發行期限等明文規定，州政府同樣對地方政府發行市政債券設置了一定舉債限額。[15]第四，成熟的增信制度。為了防止市政債券違約的情況，美國建立了市政債券保險制度，指由私營保險公司簽發并擔保的、在違約時承擔市政債券償還責任的保險。在美國，這些私營保險公司專門從事財務擔保相關的業務，專為地方政府發行的市政債券保駕護航。如果地方政府發生債券到期違約，這些保險公司將會全額支付債券發行的本金及利息。[16]第五，完備的監管體系。證券交易委員會（SEC）是美國市政債券市場的最高監管機構，負責集中統一監管；金融業監管局（FINRA）作為自律監管機構，在SEC的領導下發揮一線監管職能；市政債券規則制定委員會（MSRB）專門負責市政債券的監管規則制定及投資者教育，最后以州政府的監管為補充。[17]第六，完善的信息披露制度。美國市政債券發行上市后，根據MSRB監管規則，發行人需要及時、定期、免費地向投資者提供年度財務信息和經營數據及其他重大信息。MSRB主持建立的市政債券電子信息平臺（EMMA）是信息披露的重要平臺。[18]美國市政債券市場之所以如此發達、有序，與其成熟完備的管理體系密不可分，而這正是我國地方政府債務管理的薄弱之處，十分值得我們學習借鑒。

三、當前我國對地方政府性債務的法律規制探索

事實上，即便是在市政債券發展最為成熟的美國，也并非自始就建立了一套成熟完善的市政債券配套管理體系。美國市政債券起源于19世紀20年代，而市政債券市場監管體系是自20世紀30年代才開始由法律確立并逐漸完善的。《1933年證券法》和《1934年證券交易法》允許美國市政債券及其承銷商豁免注冊，規定了相應的信息披露和定期報告義務，并要求市政債券交易不得違反法律有關反欺詐的相關規定，奠定了市政債券市場監管的法律基礎。在美國國會看來，在當時的經濟和市場發展條件下，此種監管是足夠且適當的。到了20世紀70年代，隨著市政債券市場規模和交易量越來越大，個人投資者參與逐漸增多，越來越多的證據表明市場上存在銷售和交易腐敗現象。這些因素造成了紐約市的財政危機，險些引發美國歷史上最大的一筆市政債券違約。于是，國會決定從聯邦層面加強對市政債券市場的監管。1975年《證券法修正案》主要通過兩種方式完善了市政債券管理體系，一是MSRB專門負責制定市政債券監管規則，二是增加市政債券承銷商的注冊義務。隨著市政債券市場的不斷發展和市場環境的日益復雜，2010年頒布的《多德—弗蘭克法案》進一步擴大了MSRB的職能，并要求MSRB董事會成員中來自社會公眾的代表數量應當超過來自監管機構和承銷商的代表數量。

我國對地方政府債務的管理路徑與美國市政債券市場有些類似，在2013年之前疏于管理，導致地方政府債務呈現出多主體、多形式舉借的亂象。隨著風險的逐漸暴露，我國開始意識到加強地方政府債務管理的必要性和緊迫性。從2013年中央經濟工作會議將防范地方政府性債務風險上升到國家經濟發展的戰略高度開始，以2014年修正的《預算法》和國務院43號文為起點，我國逐步探索構建符合國情的地方政府性債務法律規制管理體系。

由上可見，目前我國已在法律規則層面初步構建起一套以2014年修正的《預算法》和國務院43號文為核心、以財政部等部委牽頭出臺的各類通知文件為主要內容的地方政府債務管理制度框架，內容涵蓋地方政府債務的“借、用、還”。首先是怎么借的問題。一是要建立以地方政府債券為主體的地方政府債務融資體系，開好地方政府規范舉債的“前門”，遏制隱形債務增量。在抓緊清理存量地方政府性債務、對甄別屬于地方政府償還責任的債務盡快置換為形式規范的地方政府債券的同時，防止未來新增除地方政府債券形式以外的地方政府債務，便于統一規范管理。二是實行規模控制和預算管理，地方政府舉債規模須由國務院報全國人民代表大會或其常委會批準，省、自治區、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案并報本級人大常委會批準，相應債務分門別類納入全口徑預算管理。三是嚴格限定舉債程序，即便是在額度限制內的地方政府債券發行，也應當履行嚴格的決策和審批流程。其次是怎么用的問題。地方政府債券募集資金只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出，并建立地方政府債務日常監督機制，授予專員辦就地查處的權力，實現對地方政府債務常態化監督。最后是怎么還的問題。具體而言，除了前端在舉債階段應當把政府債務分門別類納入預算管理、制定明確可行的償還計劃，還要在后端建立債務風險評估和預警機制、應急處置機制，將政府債務風險事件分為Ⅰ級（特大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）、Ⅳ級（一般）四個等級，分級妥善做好風險事件的應急處理，并明確各級政府對本地區政府性債務風險處置負責。

四、我國地方政府性債務法律規制的完善建議

自2014年修正《預算法》以來，我國在探索管理地方政府性債務方面取得了突破性進展，邁出了對地方政府性債務進行法律規制的關鍵一步，具有里程碑意義。但是，同時也應當看到，當前我國初步構建起的地方政府債務管理體系尚且停留在對地方政府舉債行為的外力約束層面，要想從源頭上規范政府舉債行為，最根本的是要解決地方政府在發揮政府職能時面臨的財力入不敷出的困境，只有引導地方政府建立合理的融資需求并允許其通過規范的渠道融資，才能打消地方政府違規舉債的主觀動機，這才是檢驗一套債務管理體系是否能夠行之有效的核心和關鍵所在。以此檢視，當前我國地方政府債務管理體系尚存在兩大漏洞：一是目前的地方政府債務管理體系仍然局限于管理債務本身的問題，沒能解決如何引導地方政府建立合理融資需求的問題，即在自身財政實力可承受的范圍內舉借債務。這才是解決地方政府債務問題的根本，關涉到我國財稅體制的完善和地方政府職能轉型升級等一系列問題，是一項系統性工程。二是對于地方政府債券的管理仍依照傳統的財政管理思路進行，未能建立債券管理思維。地方政府債券歸根結底是一種債券產品，具備債券的根本屬性。我國可借鑒美國市政債券的管理思路，對地方政府債券的管理參照一般信用類債券的監管方式，并根據地方政府債券自身的特點予以適當調整。因此，本文建議從以下幾方面繼續完善我國地方政府性債務法律規制體系：

（一）深化財稅體制改革，實現地方政府事權與財權的平衡

解決地方政府事權與財權分配不合理的問題，可通過擴大財權或縮減事權的方式。關于擴大財權，一方面，要盡快調整中央與地方政府之間的收入分配格局，重點培育地方政府的主體稅種，建立健全以財產稅為主的地方稅體系，進一步深化資源稅和環境保護稅等稅制改革，加快推進征收房地產稅；中央應當結合“營改增”的全面覆蓋，適當下放稅收收入權給地方。[19]另一方面，要規范轉移支付制度，認識到實現地方政府事權與財權的科學統一是一項長期性的系統工程，難以在短期內實現；對于事權范圍較大、支出責任較多的地方政府，可通過財政轉移支付的方式為其提供資金支持，緩解財政壓力。建議盡快從法律層面完善轉移支付制度，明確財政轉移支付的決策主體和執行主體、權利義務安排、程序規范和違法責任等，約束和規范財政轉移支付行為，保障財政轉移支付資金運行的公正透明，使其有效發揮平衡中央與地方政府以及地方政府之間利益關系的作用。[20]關于縮減事權，建議適當擴大由中央與地方共同行使事權的領域，并進一步明確劃分中央與地方各自的支出責任與分擔方式，以防止中央政府在央地合作中僅僅作為決策者和監督者，而將執行中的財政支出壓力推諉給地方政府，變相加重地方政府的負擔。

目前，我國在合理劃分中央和地方事權改革方面已經取得一定進展。2016年8月，國務院發布《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，明確了2016年至2020年中央與地方財政事權和支出責任改革路線圖，總體方向是明確劃分中央與地方支出責任、適度加強中央財政事權，以解決分稅制改革帶來的地方事權財權不匹配的問題。2017年10月，黨的十九大報告把“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”列為財稅體制改革三大任務之首。2018年2月，國務院辦公廳印發《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》，將義務教育、學生資助、基本就業服務、基本養老保險、基本醫療保障、基本衛生計生、基本生活救助、基本住房保障等八大類共18個事項納入中央與地方共同財政事權范圍，并規范支出責任分擔方式。此舉既擴大了中央與地方共同財政事權的范圍，將部分原本應當由地方政府承擔主要支出責任的領域明確列為中央與地方共同負責的領域，同時也在此基礎上具體規定了中央與地方各自的承擔比例，減少模糊性與不確定性，防止二者在實踐中互相推諉，使改革流于形式。應當注意的是，在推進事權改革的同時，也要注意避免影響地方的自主性和積極性。因為事權改革的根本目的不是簡單的收權和放權，而是明確責任，做到權責相當，以促進地方政府更好地履職，為當地經濟建設和社會發展提供更高水平、更高質量的公共產品和服務。

（二）繼續推進市場化改革，合理劃定地方政府職能邊界

盡管近年來我國政府在推進市場化改革、探索政府職能轉型升級的道路上取得了重大進展，但仍然無法適應如今經濟“新常態”下的發展需要。應當繼續從“全能政府”到“有限政府”角度轉換觀念和進行制度設計，堅持樹立政府干預作為彌補市場失靈的補充性原則，牢牢守住不發生系統性風險的底線思維，[21]嚴格限定政府發揮作用的領域并選擇適當的干預方式和干預手段。要進一步劃清政府和市場的邊界，凡屬市場能發揮作用的，政府要簡政放權，要松綁支持，不要去干預；凡屬市場不能有效發揮作用的，政府應當主動補位，該管的堅決管、管到位、管出水平，避免出問題。換言之，就是要在理論上找準市場功能和政府行為的最佳結合點，在思想上更加尊重市場決定資源配置的作用，在行動上大幅減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭，努力實現資源配置效率最優化和效益最大化，使政府和市場“兩只手”相得益彰，更加協調。[22]具體而言，地方政府應當逐漸從可以通過市場化方式運營的一般領域中退出，節約寶貴的財政資源，將其用到必須由地方政府提供公共產品和服務的領域，如教育、醫療、衛生、交通等領域。地方政府在參與此類公共產品和服務的供給時，建議采用混合所有制、政府—社會資本合作（PPP）等多種方式進行，爭取以最少的財政支出成本撬動更多的社會資源參與建設，在節約地方政府開支的同時刺激地方經濟活力。

（三）樹立債券管理思維，引入市場約束方式規制地方政府債券

按照2014年修正的《預算法》和國務院43號文確立的地方政府性債務管理體系，未來我國地方政府債務將主要以地方政府債券的形式存在。但是，目前無論從審批、發行、存續還是監管、風險處置等方面來看，我國對地方政府債券的管理仍然堅持傳統的行政化管理思維，缺乏市場化約束。地方政府債券作為一個債券品種，具備債券融資的本質屬性，一旦地方政府作為債務人發行了地方政府債券，就成為普通的民商事主體，與作為債權人的商業銀行等金融機構之間建立起平等的契約關系。在市場化環境中，銀行等金融機構作為投資者，在決定是否購買地方政府債券時，出于風險控制的需要，會全面、客觀評估地方政府的財力能否覆蓋債券本息，再根據風險評估結果作出是否購買的決定并給債券合理定價。地方政府為了能夠以更低的利率順利獲得融資，會盡可能地提高政府信用水平、為投資者披露更多有用的信息、為債券提供增信措施等，由此形成良性約束。可見，由發行人、承銷機構、投資者（主要為個人投資者）、評級機構等多方主體共同參與構成的地方政府債券市場，其本身即存在一種自發的約束機制。在市場利益的驅使下，各參與主體的行為之間雖然構成一定監督制約，但目前我國建立的債務管理體系未能體現這種市場約束機制并加以利用。美國是市場約束性地方債務管理模式的代表，即在市場約束條件下，地方政府的舉債行為不受聯邦控制，主要受金融市場約束。在發生債務危機時，中央政府不實施財政救助。地方政府為了提高其在市場上的信用度，會設立一定的法律法規來約束自身的舉債行為。因此，建立合理的管理機制，讓市場本身來約束地方政府的融資行為，應當是治理地方政府性債務風險的根本之策。

要建立一套體現市場化約束機制的地方政府性債務管理體系，至少還應當從以下三方面進行完善：一是引入地方政府債務評級制度，鼓勵地方政府在發行債券時聘請評級機構，為投資者審慎評估發行人的財務能力和還款來源提供參考。同時，投資者也應當破除對地方政府債券的“剛兌”預期，嚴格規范融資管理，切實加強風險識別和防范。二是建立地方政府債券信息披露制度。縣級以上地方各級政府在發行債券時，應當披露本地區政府債務的限額、余額以及本次發行債券的規模、種類、利率、期限、資金使用計劃、償還計劃等內容，為各類市場主體作出理性的投資選擇和債券市場定價提供重要參考。在債券存續期間，也應當要求地方政府就可能影響本次債券償付的重大信息作出披露。考慮到地方政府債券的交易規模不大、流動性不強、市場并不活躍，多數投資者購買地方政府債券后通常會持有至到期。加之地方政府本身信用水平高、信息敏感度高，對地方政府債券的信息披露要求可以比照一般信用類債券適當降低，僅要求其就特定重大事項作出信息披露。但是，應當明確信息披露不得有虛假記載、誤導性陳述和重大遺漏等欺詐行為，保證信息披露質量是規范地方政府債券市場的基礎和關鍵。三是進一步完善地方政府債券監管體系，將地方政府債券納入證券監督管理部門的監管范圍，由地方政府和證監會共同管理。地方政府債券具有雙重屬性：一方面，它作為政府財政資金來源的一種，對地方政府履行行政管理職能具有重要意義。從這個層面上看，理應由當地財政部門將地方政府債券列入政府財政預算予以統一規劃，并由本級政府對資金使用償還負責。另一方面，地方政府債券也是一種市場化融資產品，由發行人、投資者（主要是個人投資者）、承銷機構、評級機構等多方主體共同參與，可能存在欺詐發行、虛假信息披露、違規交易等市場亂象，應當比照一般信用類債券，由證券監管部門參與管理。美國市政債券的監管由地方政府和證券監管部門共同負責，從而保證市政債券市場的平穩有序運行。

（四）推動地方政府融資平臺公司轉型升級

根據目前地方政府性債務管理體系，未來地方政府不得通過設立融資平臺公司的方式變相融資，這否定了融資平臺公司代替政府實現投融資功能的設立目的，融資平臺公司的未來業務前景和發展空間將受到極大限制，尤其是對于那些實力較弱的平臺公司而言更是一種致命“打擊”。如果這些平臺公司不及時進行轉型升級，完善自身的“造血機制”，力爭在地方政府重塑投融資模式的過程中占據有利地位，勢必將面臨被淘汰的風險。在地方政府債務逐漸走向規范化的過程中，應當如何妥善安置我國現存的大量政府融資平臺公司，使其在剝離政府投融資功能后實現平穩過渡和順利轉型，是規范地方政府性債務的一項重要任務。

具體來看，我國現存的地方政府融資平臺公司主要可以通過以下三種途徑建立市場化運營模式，實現轉型升級：一是以現有業務為基礎和依托，同時拓展多元化市場經營業務，做大做強企業。我國融資平臺公司按照主營業務類型，大致可以分為城市基礎設施投資類、土地開發儲備類、交通運輸類、園區建設類和國有資產管理類等。過去，融資平臺公司主要利用政府注入的優質資產（如土地使用權、海域使用權、高速公路收費權等）獲得較為穩定的經營性現金流，并以此進行對外融資。未來，融資平臺公司可在充分利用原先在土地開發和基礎設施建設等方面積累的技術經驗的基礎上，結合城市發展需要，進一步拓展城市市政管理服務、城市配套管理服務等方面的業務，推動經營性業務多元化發展，打造具有品牌優勢的城市運營商。二是創新融資模式，積極引入社會資本，打造投資控股型集團。地方融資平臺公司從事的基礎設施建設等業務大多具有公共產品屬性，前期投入大、回報周期長、資金周轉慢，在完成市場化轉型的過程中，其運營將面臨較大的資金壓力。因此，建議融資平臺公司創新融資模式，通過開展融資租賃、資產證券化、PPP等多種方式拓寬融資來源，引入社會資本，緩解資金壓力，并適時從以項目為導向的建設經營性平臺向投資控股型的集團化企業轉型。三是理順與地方政府的關系，推動地方政府由管理者向監督者轉型。過去，融資平臺公司開展的業務離不開當地政府的大力支持，在融資平臺公司轉型過程中，地方政府應當繼續在提供優惠政策、支持資本運作、處理存量債務等方面予以扶持，幫助融資平臺公司平穩實現轉型。之后，政府應當逐漸從融資平臺公司的業務運營與公司治理等方面全面退出，利用市場手段而非行政手段引導融資平臺公司的發展，由管理者轉變為監管者。

五、結語

如前文所述，我國地方政府性債務問題是長期以來財稅體制不完善、中央與地方事權劃分不合理等原因形成的積弊，是具有我國經濟社會發展特色的一個歷史性問題。解決這一問題是一項系統工程，不能抱著“畢其功于一役”的想法，更不能簡單粗暴地采用“一刀切”的方式。從地方政府債務本身來看，要妥善處理好存量債務存在的問題，識別隱性債務風險并將其分門別類地予以化解，盡可能將不良影響降到最低。同時，要盡快建立一套能夠體現地方政府債券雙重屬性、由財政部門和證券監管部門共同管理的地方政府債務監管體系，引導未來新增的地方政府債務沿著一條規范化、透明化、市場化、法制化的道路平穩有序運行，使其真正地為滿足我國地方政府融資需求服務，為地方政府職能的有效實現提供堅實的財力支持。從地方政府舉債融資的動機來看，要通過加快我國財稅體制改革、推動地方政府職能轉型升級等方式，引導地方政府建立合理的融資需求，從根本上遏制其過度融資需求。此外，過去我國地方政府為解決融資舉債問題設立的大量融資平臺公司，已成為地方經濟建設的主力軍，而地方政府債務管理體系的改革將對此類公司的業務開展造成重大影響。因此，在剝離此類公司具有的政府投融資功能的同時，更要處理好其與地方政府的關系，政府應當由管理者轉變為監管者，并適當扶持融資平臺公司實現向市場化轉型的平穩過渡。

[1] 于萍，華東政法大學博士研究生。

[2] 參見鄭潔：《地方政府性債務管理與風險治理——基于新〈預算法〉施行的背景》，載《宏觀經濟研究》2015年第12期。

[3] 《國務院辦公廳關于做好地方政府性債務審計工作的通知》和《國務院辦公廳關于做好全國政府性債務審計工作的通知》。

[4] 《擔保法》第8條規定，國家機關不得為保證人，但經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外。第5條規定，擔保合同被確認無效后，債務人、擔保人、債權人有過錯的，應當根據其過錯各自承擔相應的民事責任。

[5] 參見劉世聽、李松濤：《審計署建議試點政府財務報告制度》，載《中國青年報》2013年8月1日第8版。

[6] 參見楊志勇：《分稅制改革中的中央和地方事權劃分研究》，載《經濟社會體制比較》2015年第2期。

[7] 參見周瀟梟：《地方官員談央地財政事權劃分：大部制改革或推進》，http://money.163.com/16/0826/05/BVCEVQLA002580S6.html，2018年3月1日訪問。

[8] 參見韓旭：《調整事權劃分：央地關系思辨及其改善路徑》，載《黨政干部參考》2017年第4期。

[9] 參見張千帆、〔美〕葛維寶編：《中央與地方關系的法治化》，譯林出版社2009年版，第311頁。

[10] 參見楊之剛等：《財政分權理論與基層公共財政改革》，經濟科學出版社2006年版，第296頁。

[11] 參見徐永德：《新常態下轉變經濟發展方式的制度因素和路徑研究》，載《探索》2014年第5期。

[12] 參見冉富強：《我國地方政府性債務困境解決的法治機制》，載《當代法學》2014年第3期。

[13] 參見張亞秋、趙英杰：《美國市政債券監管體系及其對我國地方政府自主發債監管的啟示》，載《金融監管研究》2014年第6期。

[14] 參見王珊珊：《美國、加拿大、澳大利亞地方政府債務融資國際比較研究》，載《經濟研究參考》2017年第44期。

[15] 參見魯政委、郭草敏、陳天翔：《美國市政債：市場概況、運作機制與監管》，載《金融發展評論》2014年第9期。

[16] 參見李松梁：《美國市政債保險制度的經驗及啟示》，載《債券》2014年第8期。

[17] See U.S.Securities and Exchange Commission，Report on the Municipal Securities Market，July，2012.

[18] See Municipal Securities Rulemaking Board，Self-Regulation and the Municipal Securities Market，January，2018.

[19] 參見于長革：《化解地方政府債務風險重在深化改革》，載《中國財經報》2017年10月10日第7版。

[20] 參見王鵬：《財政轉移支付制度改革研究》，吉林大學2012年博士論文。

[21] 參見楊建順：《論政府職能轉變的目標及其制度支撐》，載《中國法學》2006年第6期。

[22] 參見徐永德：《新常態下轉變經濟發展方式的制度因素和路徑研究》，載《探索》2014年第5期。