前沿觀察

推動實現城市發展的動態平衡

我國正在推進世界上最大規模的新型城鎮化。新型城鎮化是現代化的必由之路，是從全面建成小康社會到基本實現現代化、再到全面建成社會主義現代化強國的重要引擎、關鍵舉措和有力支撐。黨的十八大以來，各地區各部門圍繞新型城鎮化重點領域，穩步開展了一系列重大推動性舉措和制度改革，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快推進農業轉移人口市民化，8000多萬農業轉移人口成為城鎮居民，2017年年底全國戶籍人口城鎮化率、常住人口城鎮化率分別提高到42.35％和58.52％，新型城鎮化取得了重大進展。

黨的十九大對新型城鎮化建設做出了新部署。新型城鎮化建設中的重要一環是新型城市的發展。城市是各類資源要素的集中地，是人口和產業的集聚地，是經濟、政治、文化、社會等方面活動的中心。換言之，城市是一種由多類元素、多種動能聯結耦合成的一個巨大而復雜的社會系統。這些元素和功能在運動中的有機結合與協調平衡，是城市有序運轉和高效發展的基礎與保障。否則城市就會出現運行紊亂，出現停滯不前、老化衰落。要把握城市運行的內在規律，在一些關鍵方面，實現城市發展的動態平衡。

一、推進城市生產、生活、生態功能的動態平衡

新型城市應當是生產、生活、生態等功能的有機結合。城市是生產的基地，資本、勞動力、科技等要素在城市集中與組合，形成了各式各樣的生產活動，創造出豐富多彩的社會供給。城市是生活的樂土，其以日新月異的多樣化產品和體貼入微的專業化服務，不斷滿足著人們日益增長的對美好生活的需求。城市還應是生態的載體，它使人與人、人與自然在這里和諧共處，以山清水秀、生態宜居和賞心悅目成為在這里從事生產生活的人們的美好家園。這與過去的城市形態明顯不同，在過去很長一段時間里，我們特別重視城市的生產功能，也比較重視城市的生活功能，但卻往往忽視城市的生態功能。在許多城市，所謂的生態僅體現為若干公園和綠地。

建設一個充滿活力和魅力的城市，需要統籌生產、生活、生態三大布局，實現三者功能的動態平衡。為此，應當特別注重做好兩個方面：一是努力實現各類功能布局的統籌融合。在實現生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的基礎上，要把創造優良人居環境作為中心目標和統籌三者的最大公約數，盡可能打破分離與阻隔，努力實現三者從整體規劃到具體設計的全方位、多層面的融合，以提高整體的協調度、通透性和微循環能力。二是將綠色發展理念全面貫穿于生產、生活、生態功能之中。綠色發展理念是指導全局的重要發展理念，不僅僅涉及生態建設。要把綠色發展融入城市生產空間，推動高端產業和產業高端化發展，淘汰高能耗高污染產業，利用脫硫脫氮等節能環保技術改造傳統工業，提升綠色經濟在城市經濟體系中的比重，逐步實現經濟結構綠色化。要把綠色發展融入城市生活空間，將山水、林田、湖草作為城市生命體的有機組成部分，依托現有山水脈絡等獨特風光開展城市建設，努力打造特色山城、水城，讓市民望得見山、看得見水、記得住鄉愁。

二、推進城市各類產業發展的動態平衡

新型城市應當是產業發展高地和創新區域。產業是城市的核心和生命力。城市和產業發展相輔相成、相互促進。大體上說，城市與產業間的關系呈兩類情形。一是以產興城，依托當地特色資源稟賦，在不斷壯大產業的基礎上集聚人口、形成城市；另一是以城聚產，依托城市集聚人口，繼而推動產業的不斷拓展和壯大。無論是哪一種情況，產業都是城市的支撐，或者說是城市發展的主心骨。建設新型城市要努力實現城市各產業發展間的動態平衡。

城市各產業間的動態平衡本質上是城市和產業發展間的動態平衡，或者說，產業的發展要與城市的發展相協調。推進城市與產業發展的動態平衡，涉及兩個關鍵的要求：一是產業發展能夠滿足城市發展的基本需要。城市人口密集，生產、生活、生態功能齊備，需要是多方面的，從理論上說，適應這種需要，城市應當全面發展各類產業，并且根據需要的變化，實現各類產業發展的動態平衡。二是產業發展要能支撐城市的可持續發展。一方面城市的需求在擴大、拓展和提升，另一方面產業發展本身在調整、優化和轉變。有鑒于此，推進城市與產業發展的動態平衡要求產業的發展能夠支撐城市的可持續發展，這就要求城市產業發展適應城市需求的變化、緊跟時代科技創新的成就，把握自身演進的規律，不斷實現新老產業接續和新舊動能的轉換，一方面推動優勢主導產業延伸產業鏈、提升價值鏈、創新供應鏈，進一步做強做大，另一方面運用科技成果和外部條件創新經濟形態培育新型產業，形成現代化的經濟體系。

產業與城市發展的動態平衡，需要考慮中國城市的兩個特色。一是我國的城市往往不是單個的城市，在一般情況下，都是一個較大城市或中心城市率領著若干中小城市，或者說是一個城市群體?；谶@一特色，產業的布局應該在城市群內統籌考慮，實現合理分工。城市群內各城市應結合資源稟賦和區位優勢發展特色優勢產業，以形成產業的協作協同。在實踐中每個城市不需要面面俱到發展所有產業，而應依據城市格局及其相互聯系協調布局，形成城市間橫向錯位發展、縱向分工協作的產業發展格局。二是我國的城市往往不是單獨的城市，而是包含著一些鄉村區域?；谶@一特色，城市產業布局應基于城鄉協調發展統籌考慮，宜城則城、宜鄉則鄉。并把握城鄉結合的優勢，推進城鄉要素的合理配置，促進第一、二、三產業融合發展。

一般來說，城市都具有較強的集聚和配置資源的能力。更有一些特大城市和中心城市，擁有在全國甚至全球配置資源的能力?？紤]到這一特點，在充分評估風險并制定應急對案的前提下，城市產業的發展還是應當充分發揮比較優勢，不宜面面俱到。與此同時，注重加強同城市群內其他城市、城市中農村區域和國際國內其他城市和區域的聯系，加強產業協作和資源一體配置實現產業的不斷優化與城市的不斷提升。

三、推進城市各類人群構成的動態平衡

新型城市是各類人群高度協作盡職出力的區域。城市要實現有效運轉，必須具備多樣化的功能。人是這些多樣化功能的最終需求者，也是這些多樣化功能的實際創造者。換言之，城市這些多樣化功能的實現需要不同的人群擔當著不同的角色，從而需要城市形成適度的人群規模和合理的職業結構。只有形成各類人群合理分工、相互倚偎、互為支撐的動態平衡，才能構成完整的、生機勃勃的城市圖景，才能促進城市的有序運轉和不斷發展。反之，城市就會陷于困頓、出現危機。

推動形成各類人群構成的動態平衡，需要把握好這樣幾個關鍵方面。一是要形成廣納各類人才的開放包容型系統。城市應基于發展的需要和運行的平衡，以開放的原則和包容的胸懷，無歧視地吸收和接納各種適用人員。要統籌推進戶籍制度等改革，結合城鄉融合發展，推進符合條件的農業轉移人口落戶城鎮。農村勞動力在城市間流動就業既是發展“三農”的需要，也是發展新型城市的需要，應視為一種長期的、正常的和必要的現象，應積極推進城市基本公共服務由主要對戶籍人口提供向對常住人口提供轉變，逐步解決在城市就業居住但未落戶的農業轉移人口享有城市基本公共服務問題，使其享受與市民均等一致的城市福利和發展機會。與此同時，也要立足于城市的可持續發展和職業結構均衡，鼓勵有條件的大城市放開對高校畢業生、技術工人、職院校畢業生、留學歸國人員的落戶限制，優化城市的創業條件、創新氛圍和整體發展環境。二是實施對城市流動人群的科學配置與合理調控。每個城市的空間尺度、環境容量和承載能力是有限的，人口的集聚和配置需要與其相匹配，城市人口的布局需要有序進行，否則城市也難以正常運轉。流動人口不能想來就來、蜂擁而至。對流動人口的配置要從結構、規模和節奏上進行合理調控，同時應考慮到城市功能的變化和承載力的限制，把集聚與疏解有機結合起來，以避免域市因“消化不良”患上“大城市病”。值得重視的是，對城市流動人口調控要統籌兼顧城市前謀劃、注重方式、制定預案，使調控在保障人口結構動態平衡的前提下有序有效地進行。三是要持續提高市民素質。良好的市民素質既從根本上體現著城市的品質，也是推動實現城市動態平衡和有序運轉的堅實基礎，要把提高市民素質作為一項長期任務抓實做好，這既包括專業技能的培訓，更包括思想道德素質的建設。對包括常住人口在內的農村轉移人口，要注重城市化素質的培育；對原有城市人口，要強化包容性和協調性思想的教育。通過提升市民素質，集聚促進城市發展的正能量，實現城市的協力發展與和諧發展。

四、推進城市物質文明與精神文明建設的動態平衡

新型城市應當是物質文明與精神文明的深度融合體。物質文明是城市運行和發展的基礎，要順應現代城市發展新理念新趨勢，不斷提升城市的物質文明。要樹立長遠眼光，基于百年大計甚至千年大計高標準規劃，高水平建設路、橋、場、網和機場、港口、管廊等各類基礎設施；要把現代科技成果和建筑藝術最大限度地應用于城市建設，努力形成數字城市、智慧城市、海綿城市和綠色城市。在城市物質基礎設施建設上，“量力而行”應當是規模和速度的控制，而不是標準與質量的降低。低水平的粗放式建設不僅導致“拆—建—拆”循環的勞民傷財，而且影響城市整體形象的提升。

與此同時，要特別重視城市的精神文明建設。城市不能只有物質文明，還應當有高度的精神文明。而深厚的人文底蘊、與時俱進的人文精神、向上向善的思想覺悟、團結友愛的道德風尚等都是精神文明的突出表現。一個充滿活力的城市應該是體現高水平精神文明的城市，而一個體現魅力的城市必然是在精神文明上體現特質和特色的城市，精神文明烘托著城市的高雅、支撐城市的氣脈，從而帶動城市產業發展、激活經濟潛能，不斷促進城市現代化水平的提升。應當認識到，在過去的發展中，一些城市高度重視物質文明的建設，但一定程度上忽視了精神文明的建設，在城市高樓大廈競相崛起的同時并沒有相應形成特有的文化品質和精神風貌，影響了城市的形象和發展。必須深化并加強對城市精神文明建設的認識，切實增強緊迫感。

推進城市物質文明與精神文明的動態平衡，要綜合設計、統籌推進，并體現有機融合。要突出抓好如下方面：一是努力打造城市獨特的精神品格。在體現中國特色社會主義文化的基礎上，結合歷史傳承、區域文化、時代要求，通過樹立城市核心價值觀、建立思想、文化、道德導向和推進具有特色的實踐活動，形成獨特的城市精神和品貌，對內凝聚人心，對外樹立形象；并通過打造城市特有的精神品格，解決“千城一面”的問題，使每一個新型城市成為“這一個”，而不是“又一個”。二是努力把區域文化融入到城市物質基礎設施建設中。深入挖掘區域傳統文化要素，以豐富多彩、鮮明融入的形式在城市各類建筑和街區、道路乃至標牌設計中形象直觀地表現出來，形成城市傳統文化元素、自然文化特征與建筑設施的完美協調。三是努力保護好歷史文化遺產和傳統風貌。加強文物古跡、歷史文化名城名鎮名村、歷史文化街區、歷史建筑、工業遺產以及非物質文化遺產的保護，傳承和弘揚優秀傳統文化，延續城市歷史文脈、保存城市文化基因。四是加強城市市民思想道德建設。持續開展理想信念教育，深入實施公民道德建設工程，開展移風易俗、弘揚時代新風行動，強化市民的城市榮譽意識、社會責任意識、規則意識和奉獻意識。

還要特別強調的是，在推進城市精神文明建設中，既要繼承優良傳統，又要吸納現代文明；既要明確正確的具有特色的價值導向，又要及時總結推廣良好的經驗和做法；既要努力提高市民的文化道徳素質，又要不斷提升管理者的思想認識水平和管理能力，并堅持管理者的率先示范。

五、推進城市發展與城市治理的動態平衡

新型城市應當具有現代化程度較高的治理體系和治理能力。良好的城市治理保障城市的快速發展和高效運行，而城市的發展又推動城市治理體系和能力的不斷創新與提升，城市發展和城市治理間的相互促進，構成了二者之間的動態平衡。維護和推進這種動態平衡，是實現城市可持續發展、不斷提升現代化水平和競爭力的條件。

在兩者關系上，城市治理是矛盾的主要方面。從當前看，面對著全面創新的環境、日益多樣化的需求和層出不窮的問題，我國許多城市的治理體系和治理能力還遠不適應城市發展的要求，從管理思維到管理方式都存在著許多不足。推進城市發展和治理的動態平衡，關鍵在于創新思維、優化方式，實現城市治理體系和治理能力的現代化。要著力在如下一些方面下功夫：一是優化調整城市治理思路。樹立以市民為中心、為市民服好務的思想，將“為城市管理市民”轉變為“為市民管理城市”，以維護和發展廣大市民的共同利益為前提，抓住城市管理和服務這個重點，緊扣治理“城市病”形成正確的治理思路、選擇科學的治理方式，徹底改變粗放性管理模式，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。二是建立良好的城市治理機制。深化城市管理體制改革，科學確定管理范圍、權利清單、責任主體和監督機制，切實解決治理缺位和治理越位問題。完善城市法規體系，依法規劃、建設、治理城市，堅持先立后破、邊立邊破，積極運用法治思維和法治方式化解城市矛盾。加強社會治理，完善公眾參與機制，充分調動廣大市民的積極性，努力打造共建、共治、共享的城市治理格局。三是充分運用現代科技治理手段。強化信息網絡、數據中心等基礎設施建設，積極推動互聯網、大數據、人工智能等現代科技與城市治理的有機融合，促進城市各部門、各行業、各街區功能整合、信息共享和業務協同，努力提高城市治理的智能化、精細化和有效性。