第一節
地方政府融資平臺公司的界定

政府投融資是與財政、金融有密切聯系的經濟范疇，是以地方政府的信用為基礎籌集資金，以地方政府的重要經濟、社會政策為導向，將籌集到的資金以不同方式投入地方性經濟建設的運營活動。^[1]相較于一般的商業性金融，其產生是源于市場機制的缺陷以及政府管理社會經濟功能的深化，是市場性與公共性、財政與金融等的巧妙結合。^[2]地方政府融資平臺便是這一結合的產物。在當前市場經濟條件下，該類平臺主要是以“公司”為基本組織形態。由于目前無論是制度設計還是實務運作，常常都是以“地方政府融資平臺”代替“地方政府融資平臺公司”進行表述，因此在無特殊說明的情況下，二者在本書中代表著相同含義。

一、現行制度的梳理

依據國務院《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號，以下簡稱“19號文”），地方政府融資平臺公司是指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。國家發改委在《關于進一步規范地方政府投融資平臺公司發行債券行為有關問題的通知》（發改辦財金〔2010〕2881號,以下簡稱“2881號文”）中，將其界定為：“由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，從事政府指定或委托的公益性或準公益性項目的融資、投資、建設和運營，擁有獨立法人資格的經濟實體。”國家發改委、財政部、中國人民銀行以及銀監會四部委聯合下發的《關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知》（財預〔2010〕412號，以下簡稱“412號文”）中，對其作了進一步說明，即“由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業法人資格的經濟實體，包括各類綜合性投資公司，如建設投資公司、建設開發公司、投資開發公司、投資控股公司、投資發展公司、投資集團公司、國有資產運營公司、國有資本經營管理中心等，以及行業性投資公司，如交通投資公司等。”

與上述界定不同，中國人民銀行、銀監會以及銀行系統主要是從信貸風險防控角度對地方政府融資平臺公司進行認定。其中，中國人民銀行將其定義為：由各級政府出資設立，通過劃撥土地、股權、規費、國債等資產或者以財政補貼、政府擔保作為還款承諾，包裝起來的一個資產和現金流均可達到融資標準的，政府實際控制的企事業、機關法人；銀監會對其的界定是：由地方政府出資設立，授權進行公共基礎設施類項目的建設開發、經營管理和對外融資活動，主要以經營收入、公共設施收費和財政資金等作為還款來源的企（事）業法人機構。^[3]

比較以上定義不難發現，以下三點區別較為明顯：第一，2881號文和412號文特別強調融資平臺的“公益性項目”或“準公益性項目”的投融資功能，突出了融資平臺的公益性特質；而19號文則僅強調“承擔政府投資項目融資功能”，較為概括和抽象，并未區分項目類型。第二，銀行系統的界定強調信貸風險防控，以及還款資金來源中有財政性資金介入；而發改委則是以“具有政府公益性項目投融資功能”為關鍵要素。第三，各系統、各文件對融資平臺組織類型的界定相差較大。其中，具有最高法律效力的19號文對融資平臺組織類型的界定是“公司”；412號文對這一界定作了“擴展性”修改，從“公司”擴展到“中心”，將國有資本經營管理中心亦納入地方政府融資平臺的行列；而銀行系統則將事業法人也納入其中。

上述區別在一定程度上反映了制度設計者對于地方政府融資平臺這一事物本質認識的不同。從理論上說，如果一個概念涵蓋的內容和范圍可以隨機擴展，那么這一概念本身就是不規范的，也是不科學的。從實踐角度看，在全國各地并不存在任何一家以“地方政府融資平臺”命名的法人或非法人機構。“地方政府融資平臺”只是對某一類組織體的概括，而這種概括的邊界和內容又存在差異（這也是導致各部門、不同學者在統計“地方政府融資平臺債務”時數據差異較大的主要成因）。因此，在對地方政府融資平臺這一實踐中極為重要的經濟主體進行系統研究前，必須對其內涵予以準確界定。

二、學界的不同認識

當前學界對地方政府融資平臺的認識并不完全相同。例如，姜彬認為，地方政府融資平臺是指地方政府指定或建立融資平臺公司（主要是城市基礎設施投資建設管理公司或國有資產經營管理公司）作為借款人，對城市基礎設施建設項目進行打包后，統一從銀行貸款，地方政府以未來的經常性財政收入和土地轉讓收益作為貸款清償保障。^[4]秦德安、田靖宇、巴曙松、鄭春榮等學者的觀點基本相似，認為各級地方政府通過劃撥土地、規費、國債、債券、稅費返還等資產，成立一個資本金和資產等均可達到融資標準的經濟組織，代表政府進行相關城建項目的建設和管理。^[5]不同的是，鄭春榮強調地方政府融資平臺的準財政機構性質。肖鋼認為，地方政府融資平臺是“以地方政府為主導組建的、主要負責將財政資金以及對外融資用于城市基礎設施建設的法人，投融資項目主要涉及城市水電氣熱的生產供應、城市交通、環境治理、土地儲備、園區開發等”^[6]。詹向陽認為，地方政府融資平臺是指由地方政府出資設立，授權進行公共基礎設施類項目的建設開發、經營管理和對外融資活動，主要以經營收入、公共設施收費和財政資金等作為還款來源的企（事）業法人機構。^[7]趙放、劉雅君認為，地方政府融資平臺是政府有關部門以財政補貼等方式作為隱性或間接擔保，通過土地劃撥、股權投資等方式出資設立的組織，必要時承諾通過財政補貼的方式作為還款保證。^[8]李慧俊從經濟法理論的視角出發，認為政府融資平臺在形式上雖屬公司法人，但在實質上又是“政府職能的延伸”。^[9]與其觀點相似，劉紅忠、許友傳也認為，融資平臺兼具企業和準主權的雙重或有屬性。為了突破外部融資的法律和體制約束，地方政府普遍將其所屬土地、財政收入等注入融資平臺，作為融資平臺的注冊資本或發起資本，將之打造成一個滿足銀行授信標準和監管要求的“企業”主體。然而，融資平臺是由地方政府發起或設立的，滿足或服務于地方政府的職能需要，為地方公益性（或準公益性）項目進行投融資服務，并由地方政府承擔“連帶”還款責任，因而兼具準主權的或有屬性。^[10]李蕊也認為，地方政府融資平臺作為地方政府“表外融資”的工具，兼具企業組織和行政機關雙重身份，隱匿于公司外殼之下的是獨立法人人格的虛置以及“行政化”的內核。因此，平臺公司應是以達成社會公共目標為宗旨，作為市場和政府雙重替代物的“特殊企業”。盡管樣態多元、復雜，但是它在本質上應屬于從事商業化經營的、具有公益性和非營利性（或準營利性）的國有企業。^[11]馬恩濤進一步將地方政府融資平臺認定為以公司法人形式作為外殼的特殊目的機構。^[12]

三、融資平臺公司的內涵解析

盡管目前各項制度以及學者間對地方政府融資平臺的表述存在差異，但是仔細分析后不難得出關于融資平臺的幾點共識：

其一，發起主體是地方政府。政府融資本就是一種典型的市場化政府經濟行為，地方政府融資平臺是政府作為特殊主體參與市場活動的載體。^[13]它往往是由地方政府及其部門和機構作為發起主體，帶有明顯的“官方”或“國有”特質。出資的方式一般為財政撥款或土地、股權注入等。國有資本在政府融資平臺中處于絕對控制地位，政府主導性較強。

其二，法律地位是獨立法人。地方政府融資平臺是擁有獨立資產，能夠獨立從事項目建設、經營管理和對外融資等活動，享有獨立權利和義務的企業法人。實踐中，無論是經營性、準經營性還是非經營性地方政府融資平臺，基本都是按照公司法設立的。它們多以城市開發建設公司、城市建設投資公司等形式存在，滿足法人主體資格要件，并依法領取了企業法人營業執照。獨立的法人資格可以使地方政府融資平臺以自身名義從事項目建設、經營、管理和對外投融資等活動，能夠依據市場規則行事。這一方面可以有效規避我國法律對地方政府發債的制約；另一方面，也有利于有效隔斷地方政府與融資平臺間的風險，盡管地方政府可能承擔“兜底責任”，但是根據公司法基本原理，地方政府作為融資平臺的出資人，僅以其出資額承擔有限責任。對于該類法人機構的組織形式選擇，應明確兩點：（1）平臺主要為“公司”形態。這里需闡明的一個爭議是，如果將公司界定為“營利性組織”，那么不以經濟利益最大化為追求目標的融資平臺顯然不可以采用公司模式。反對融資平臺采用“公司”形態的學者主要也是基于該原因。但是，“公司”一定是以營利為目的的嗎？從域外經驗來看，在市場經濟發達的國家，也存在著彌補市場缺陷、不以營利為目的的國有企業，而這些企業往往也采用“公司”形態，如美國的聯邦公司、加拿大的皇冠公司等。可見，公司僅是一種經濟組織形式，它與營利性之間并非必然的對應關系。由于地方政府融資平臺是由地方政府作為出資人而設立的，對外能夠以自己的名義獨立從事民事行為，承擔民事責任，因而屬于典型的國有企業。為使該類企業在經營中能夠借鑒現代公司的運作機制，提高管理和經營效率，“公司”形態應成為一種理性選擇。（2）對于上述有關文件將“事業法人”也納入其中，筆者認為有失妥當。“事業法人”一般不從事經營活動，或者說不以從事經營活動為主業，而融資平臺的建立，實際上是在政府與市場之間建立一個對接性、融合性的實體，希望通過市場化的方式進行基礎設施、公用事業的建設，提高資源使用效率。因此，“事業法人”與融資平臺的功能并不完全契合。國務院19號文將融資平臺的組織類型界定為“公司”相對較為合理。在現實生活中，它主要表現為城市建設投資公司、城建開發公司等。

其三，成立目的具有公益性。地方政府融資平臺主要是作為公共基礎設施類（如城市水電氣熱、公共交通、公共設施等）公益性項目的投融資中介，為公益性項目的投資建設提供資金支持，不以營利為主要目的。這是它與一般市場主體的最大區別，即經營范圍的特殊性，如交通、城建、垃圾處理、水務等，在經營過程中往往承擔一定的政府職能。這些領域通常為“市場失靈”的領域，市場中的其他主體一般不愿介入或是沒有能力介入。因此，融資平臺所履行的職能實質上是“政府職能的延伸”，完成政府作為公共主體所需承擔的支出義務和責任。可以說，融資平臺具有地方財政的功能和作用。有學者甚至認為，如果把地方稅收性預算收入視作“第一財政”，把土地出讓等政府性基金收入作為“第二財政”，那么地方政府融資平臺可以說是“第三財政”。^[14]

其四，融資平臺的部分還款來源依賴地方政府。在各類地方政府融資平臺中，有的平臺依靠自身項目的經營收入完全能夠償付銀行貸款，而有的平臺自身項目的經營收入不足，難以完全償付銀行貸款，不足部分便需要政府以財政補貼等方式作為還款來源。因此，在一定程度上，地方政府融資平臺是導致地方政府承擔“連帶還款”責任，面臨財政“兜底”風險的平臺。

綜合以上幾點共識，地方政府融資平臺的內涵可界定為：由地方政府及其所屬部門發起，從事政府指定或委托的公益性項目的融資、投資、建設和運營，以自身經營收入作為還款來源，必要時需以財政補貼作為還款來源支撐的，擁有獨立法人資格的公司。它通過多樣化的融資渠道，為地方城市建設籌集資金，并將所籌資金主要投入市政工程、城市基礎設施等公益性項目。實踐中，融資平臺的名稱雖多種多樣，但只要符合上述特征，均可納入融資平臺的范疇。

四、融資平臺公司的類型劃分

按照地方政府融資平臺所投資項目是否具有穩定的經營性收入來源，可將其劃分為經營性地方政府融資平臺、準經營性地方政府融資平臺和非經營性地方政府融資平臺。

（1）經營性地方政府融資平臺的投融資項目具有穩定、充足的現金流入，項目投資所需資金除初始資金由政府提供之外，其他建設、運營所需資金主要通過信貸等市場化方式籌集，并依靠項目自身產生的收益進行償付，且可以做到收支平衡，甚至能產生一定利潤。

（2）準經營性地方政府融資平臺的投融資項目能夠獲得部分經營性現金流入，但不足以覆蓋項目全部的還本付息，更不能實現融資平臺自身的收支平衡。因此，這類融資平臺無法實現自負盈虧，在經營中需要政府給予不同程度的補貼或優惠。

（3）非經營性地方政府融資平臺主要是為地方純公共產品性質的基礎設施建設進行投融資，項目本身不產生經濟收益或現金流入，無法對所融資金進行還本付息。所以，其項目資本金以及還本付息來源都完全依賴于地方政府的財政資金。

按照地方政府融資平臺投資領域和經營范圍是否跨行業，可將其劃分為綜合性地方政府融資平臺和專業性地方政府融資平臺。

（1）綜合性地方政府融資平臺的投資領域和經營范圍橫跨國民經濟多個行業，一般以股權為紐帶，通過獨資、控股專業性融資平臺實現對各行業的投融資，常見于省級層面成立的地方政府融資平臺。

（2）專業性地方政府融資平臺的投資主要集中在國民經濟某一行業領域，如城市建設、交通基礎設施、開發園區建設、水電氣熱建設等。此類公司通常由地方政府某一職能部門發起成立，承擔本行業地方公共設施或基礎設施建設的投融資任務，常見于市、縣級的融資平臺。一般情況下，區域內有多個專業性投融資平臺，這些平臺或獨立存在，或隸屬于某綜合性融資平臺。

按照地方政府融資平臺借款主體自身實際現金流與平臺公司貸款本息之間的對比，可將其劃分為可完全覆蓋類、基本覆蓋類、部分覆蓋類和不能覆蓋類。

（1）可完全覆蓋類是指作為借款主體的地方政府融資平臺可以通過自身有效經營來實現自由現金流對全部貸款本息的全覆蓋。

（2）基本覆蓋類是指作為借款主體的地方政府融資平臺可以通過自身有效經營來實現自有現金流對70%以上貸款本息的覆蓋，且有作為償還保證的第二還款來源。

（3）部分覆蓋類是指作為借款主體的地方政府融資平臺可以通過自身有效經營來實現自有現金流對30%以上貸款本息的覆蓋，還款主要是依靠作為償還貸款保證的第二還款來源。

（4）不能覆蓋類是指作為借款主體的地方政府融資平臺可以通過自身有效經營來實現自有現金流對貸款本息償付的比例很低，主要依靠其他資金償還貸款。

[1] 參見劉家凱等：《地方政府投融資管理體制改革研究》，載《經濟研究參考》2012年第41期。

[2] 參見王雍軍、黃占俊主編：《地方政府投融資研究——基于慶陽的探索》，經濟科學出版社2009年版，第3頁。

[3] 參見“上海地方政府投融資平臺投融資機制創新研究”課題組：《上海地方政府投融資平臺投融資機制創新研究》，載《上海行政學院學報》2012年第3期。

[4] 參見姜彬：《從制度演進的角度考察地方財政融資與擔保》，載《生產力研究》2008年第12期。

[5] 參見秦德安、田靖宇：《地方政府融資平臺研究綜述》，載《地方財政研究》2010年第4期；巴曙松：《地方政府投融資平臺的發展及其風險評估》，載《西南金融》2009年第9期；鄭春榮：《中國地方政府債務的真正風險：違約風險之外的風險》，載《公共行政評論》2012年第4期。

[6] 肖鋼：《地方政府融資平臺貸款應有保有壓》，載《人民日報》2009年11月2日。

[7] 參見詹向陽：《辯證看待地方政府融資平臺發展》，載《中國金融》2010年第7期。

[8] 參見趙放、劉雅君：《地方政府融資平臺的改革方向及政策建議》，載《商業經濟與管理》2016年第9期。

[9] 參見李慧俊：《論政府融資平臺的經濟法主體定位》，載《華東師范大學學報（哲學社會科學版）》2012年第4期。

[10] 參見劉紅忠、許友傳：《地方政府融資平臺債務重構及其風險緩釋》，載《復旦學報（社會科學版）》2017年第6期。

[11] 參見李蕊：《論我國地方政府融資平臺公司二維治理進路》，載《法商研究》2016年第2期。

[12] 參見馬恩濤：《中國地方政府融資平臺轉型與地方政府債務風險防范研究》，經濟科學出版社2017年版，第9頁。

[13] 參見陳驍：《經濟法視角下的地方政府融資問題研究》，法律出版社2015年版，第61頁。

[14] 參見祝志勇、高揚志、盧存焦：《地方政府投融資平臺：第三財政演化的制度性因素分析》，載《地方財政研究》2013年第1期。