第二節
杭州政府績效管理的價值體系

杭州政府績效管理始終堅持“讓人民評判、讓人民滿意”的核心價值觀，秉持“創一流業績、讓人民滿意”的宗旨，致力于轉變機關作風、提高行政效率、提升公共治理和政府服務能力，推動杭州經濟社會又好又快地發展，在實踐中形成了“開放、民主、責任、績效”的價值理念。

一、宗旨：創一流業績、讓人民滿意

在政府績效管理的發展歷程中，杭州市通過一系列的制度變革和組織創新，不斷探索符合地方實際的政府績效管理之路，較早地確立了綜合考評“創一流業績、讓人民滿意”的宗旨。

“創一流業績”強調的是高質量的“績”，遵循了政府績效管理“以質量為本”的理念。在政府績效管理中，“創一流業績”旨在提升政府治理能力、提高政府服務質量，是效率和結果導向的績效理念的體現。在政府績效管理制度設計上，杭州市對考核目標按照“實現程度”“績效測度”兩個維度，強化績效目標考核；設立創新創優和特色創新目標績效考核，對重點工作和重大項目開展第三方績效測評。在政府績效管理實踐操作上，杭州市形成了“評價—整改—反饋”工作機制，不斷推動政府績效的持續改進。制度的設計和實踐操作旨在引領各級黨政部門努力取得一流的工作業績，促進政府機關工作績效的持續改進，增強依法履職能力，推動服務型、效能型政府建設。

“讓人民滿意”強調的是“效”，遵循政府績效管理“顧客至上”的服務理念。在政府績效管理中，“讓人民滿意”強調以群眾的意見和需要作為政府工作的根本出發點和落腳點，以群眾的滿意度作為檢驗政府工作好壞的根本標準。“讓人民滿意”是政府管理和服務的宗旨，也利于增強政府施政的合法性，充分體現了我國社會主義政體的本質。在杭州綜合考評中，以社會公眾為主體的社會評價占整個考評體系權重的50%，這確保了“讓人民滿意”能夠在制度和實踐中得到落實。

“創一流業績”和“讓人民滿意”是一個統一體。“讓人民滿意”，首先要“創一流業績”，這是讓人民滿意的前提和基礎。杭州政府績效管理歷年的考評結果和實踐一再顯示，凡被評為優勝（滿意）單位、成績顯著單位的，必定是以一流業績為支撐的；凡是被百姓稱頌的單位，必定是在創一流業績上下了大功夫的。“創一流業績”的目的就是要“讓人民滿意”，這是我們黨和政府的性質所決定的。政府業績是否優秀，人民滿意是唯一的評判標準。“創一流業績”是工具理性的表現，“讓人民滿意”是價值理性的表現。杭州政府績效管理的實踐正是通過“創一流業績”的工具理性，實現“讓人民滿意”的價值理性。

二、核心價值觀：讓人民評判、讓人民滿意

杭州政府績效管理始終堅持“人民滿意就是前列、人民滿意就是一流、人民滿意就是第一”，通過完善政府績效管理體系，把“讓人民評判”與“讓人民滿意”有機地結合起來，使“讓人民評判、讓人民滿意”成為政府績效管理的核心價值，用以指引杭州政府績效管理工作。

從政府與公民的關系來看，“讓人民評判，讓人民滿意”是“以人為本”的績效管理理念的生動體現。“運動員不能同時兼裁判員”，政府的服務態度、服務質量、服務水平如何，政府的績效怎么樣，被服務對象和專家的評估更能體現客觀、公正、準確的評估要求，尤其是社會公眾作為政府的服務對象，有著最直接、最真實的切身感受，最具有發言權。因此，“讓人民評判”是評估政府績效最基本也是最有效的方式之一。

“讓人民評判”既是杭州政府績效管理的工作方式，也是它的最大特色。杭州政府績效管理通過制度化的建設，保障人民評判的權力。首先，在指標權重設置上，市直單位社會評價占50%的權重，如果加上社會評價意見整改考核權重和創新績效評估的影響，社會公眾參與的權重就遠超50%，這確保了社會公眾在綜合考評中的主體地位。其次，讓人民評判不是讓個別人評判，參評人員具有廣泛的代表性。市直單位參評代表從九大層面，區、縣（市）參評代表從五大層面，隨機抽樣產生，近年來又開通了網上社會評價，保證了參評人員的廣覆蓋。最后，人民評判的渠道多樣化。除了年度的綜合社會評價和專項社會評價，還有公共服務窗口即時評價、網上評議、“績效杭州”展示廳的現場評議等多種形式。

“讓人民評判、讓人民滿意”是杭州政府績效管理的生命力所在，也是新時期貫徹黨的群眾路線、落實“四問四權”的生動實踐。遵循“讓人民評判、讓人民滿意”的核心價值觀形成的“評價—整改—反饋”工作機制，與黨的“從群眾中來，到群眾中去”的工作方法是相一致的。杭州政府績效管理在堅持這一核心價值觀的實踐中，真正做到了“辦不辦”問情于民、“辦什么”問需于民、“怎么辦”問計于民、“辦得好不好”問績于民，真正落實了社會公眾的知情權、參與權、選擇權、監督權。

三、四大導向：戰略導向、公民導向、職責導向、創新導向

（一）戰略導向

戰略導向，就是要以科學發展觀為統領，聚焦中央重大戰略部署，以貫徹落實省、市戰略決策為著力點，將市委、市政府提出的戰略目標和重大決策作為區、縣（市）和市直單位年度工作任務的重點，以戰略目標的實現程度、推進力度作為衡量各地、各單位工作的基本尺度。當前，正確把握戰略導向，需要以五大發展理念為指引，圍繞十八大以來形成的“四個全面”戰略布局，助推地方切實貫徹落實中央的路線、方針、政策。

綜合考評和績效管理是一種戰略管理，它的首要目標就是緊緊圍繞中央和省、市黨委、政府提出的戰略目標和重大決策的實現，來設定指標、評估結果，它與戰略管理有著一種先天性的“默契”。

首先，績效管理目標的設定以市委、市政府戰略目標為核心。通過考核指標的設置，將市委、市政府的中心工作和重點工作轉化為具體的工作目標和考核指標。在指標內容上，既考核顯績又考核潛績，注重打基礎、立長遠的工作實績。增強不同時期重點工作的延續性與關聯度，推動各地、各部門既抓好當前急需解決的重點工作，又做好長遠規劃，把實現階段性目標與長遠發展目標有機結合起來。在實踐操作中，一是大幅削減一般性工作目標的數量，突出市委、市政府的重點工作任務。對承擔重點工作目標任務較多的部門，可以不列或少列職能目標；對未列入年度目標考核，但屬于“三定”職能范疇或市委、市政府交辦的工作，實行“兜底”考核。二是突出重點工作，實行專項考核。將市委、市政府年度重點推進、涉及多部門聯動的重點工作列為重點專項目標，單獨設置分值進行考核。

其次，績效監控以市委、市政府戰略目標的落實和執行情況為重點。在過程管理中，杭州政府績效管理強化目標督促檢查，開展重點工作督查和績效評估。重點工作督查由市委督查室、市政府督查室牽頭，組成若干個督查組，采取平時隨訪、明察暗訪、實地回訪、專項調查等方式，了解重點工作落實和執行的情況。督查組對督查中發現的問題“問診把脈”，相關市直部門和相關區、縣（市）結合工作實際，需要對所提問題認真研究，對所提建議積極吸納，并逐項逐件整改落實。績效測評由市考評辦委托第三方，主要針對公眾關注度高、影響面廣的工作項目開展，例如，2015年度的績效測評項目包括：綜合試驗區建設、揚塵治理、智慧公共服務（“一號工程”）、分級診療、鼓勵社會力量興辦養老機構、市政府為民辦實事項目等。

最后，工作實績以戰略目標的實現程度、推進力度為基本尺度。對重點工作目標的設置，要求市直各單位針對目標任務，提出具體的可量化指標。工作目標能夠量化的盡量量化，確實難以量化的，需提煉出能反映工作質量和成效的結果性描述。在確定最終的考評結果時，部分重點工作設置了“一票否決”項目，比如，2014年度的區、縣（市）綜合考評中，“一票否決”事項從原來的5項調整為6項，即將原來的“節能減排”1項調整為“節能”和“減排”2項。按照“有獎有罰”的原則，將重點工作完成情況與綜合考評獎直接掛鉤，加大對重點工作的激勵。從多年的實踐結果看，完成市委、市政府戰略目標情況較好的，綜合考評的名次相對靠前；反之則靠后。各區、縣（市）和市直單位要在綜合考評中取得好的成績，必須扎扎實實地把市委、市政府的重大戰略和重點工作任務落到實處。

（二）公民導向

公民導向，即以“讓人民評判、讓人民滿意”為綜合考評的核心價值觀，把解決群眾關注的熱點、難點問題作為各地、各單位工作的根本出發點和落腳點，把群眾滿意度作為檢驗各地、各單位工作好壞的根本標準。公民導向是杭州綜合考評和績效管理的鮮明特色，十多年來，杭州市始終堅持人民群眾在政府績效評估中的主體地位，不斷擴大社會公眾的覆蓋面，拓寬社會公眾的參與渠道，實現治理主體多元共治。

1.社會公眾在績效評估中居于主導地位

杭州綜合考評設置社會評價、目標考核、領導考評和創新創優四個維度（即“3+1”的考評模式），既有上對下的領導評價和組織內部的工作目標考核，也有以社會公眾為主體的滿意度評價，還有采取第三方評估方式的創新項目。按總分100分計，社會評價50分，目標考核45分，領導考評5分，創新創優作為加分項目。由于目標考核中還包含社會評價意見整改目標、公共服務窗口評價等公眾參與的內容，創新創優項目由專家和受益對象評估，因此在綜合考評分值權重上，社會公眾參與的實際權重超過50%，突出了社會公眾在政府績效評估中的主體地位。

2.參評代表覆蓋社會各階層

杭州在開展政府績效管理的過程中，非常重視參與主體的廣泛性和代表性。每年征集上萬名社會各界代表自愿參與年度社會評價，這些參評代表通過隨機抽樣的方式產生，對政府機關一年來的工作情況進行獨立的滿意度評價，并可以提出具體的意見和建議。在年度社會評價中，參與市直單位評價的社會公眾分為九大層面，其中，比重最大的是市民代表，其次是企業代表。這九大層面的代表還包括有一定政治身份的黨代表、人大代表、政協委員，上下級政府部門和各類社會組織、行業協會，以及專家學者、新聞媒體等代表，形成了覆蓋社會各階層的評價主體。

3.公眾參與渠道暢通且形式多樣

杭州政府績效管理積極創設公眾利益表達的渠道，致力于公眾參與的制度化建設，任何一個市民都可以通過不同的方式參與到政府績效管理中來。公眾參與渠道具體包括：

年度社會評價。以抽樣調查形式組織開展年度社會評價。通過郵寄、入戶調查等方式，組織公眾對政府部門進行滿意度評價，并可在問卷調查表上提出具體的意見和建議。年度社會評價期間，“杭州考評網”上同步開通網上評議，凡有參評意愿的社會公眾均可上網參加。從2015年度綜合考評開始，杭州市正式實施網上社會評價，社會公眾可以通過手機或網站對市直單位進行打分評價，提出意見和建議。2016年又將網上評價擴大到區、縣（市）綜合考評。

服務對象即時評價。在全市719個行政審批和公共服務窗口，統一設置評價器，建立服務評價制，由接受公共服務的行政相對人作為評價主體，進行即時的滿意度評價，即顧客評價。

第三方評估。建立績效評估專家庫，聘請各方面的專家對政府創新創優項目進行績效評估。幾年來，參與績效評估的專家129人次，評估各類創新創優項目600余項。此外，委托第三方評估機構對重大項目或公眾關注的熱點工作，進行專項績效測評，形成翔實客觀的第三方績效測評報告。

參與目標管理。目標管理的全過程都有社會公眾參與。在制定考核目標時，邀請績效評估專家和績效信息員進行咨議，參與審定政府各部門年度考核目標；目標實施過程中，通過績效信息員和第三方信息咨詢機構收集及整理各類績效信息，實現績效目標動態跟蹤管理；年度目標考核時，吸收市民代表參與檢查驗收。

日常評議渠道。在市民中心設置“績效杭州”展示廳，實時展示政府工作情況，接受社會公眾的現場評議和訴求表達。由市考評辦主辦的“杭州考評網”設有主任信箱、民意征集、績效評議、網上調查等互動欄目，開設在線評議窗口，公眾對政府各部門的職能工作、社會評價意見整改、民生工程等項目及其進展情況，隨時可以進行評議。

“公述民評”電視問政。每年圍繞相關主題，邀請職能部門和城區的負責人與民評代表，在電視上開展面對面的問政活動。參與電視問政的民評代表由“兩代表一委員”、民主黨派代表、群眾團體組織代表、績效信息員和特邀監察員代表、績效評估專家代表、民情觀察員代表、市民監督團代表、熱心聽眾代表、媒體代表、市民代表、九城區代表等組成。其中，市民代表向全社會公開征集，城區范圍內符合條件的市民都可通過“杭州考評網”“中國杭州”政府門戶網站、杭州網、“績效杭州”微信公眾號、“廉潔杭州”微信公眾號等渠道，報名參與現場問政活動。報名時需提交問政問題，市考評辦從報名者中選取符合基本條件且問政問題質量較高的報名者，作為現場問政的民評代表。

（三）職責導向

職責導向，即重視各地、各單位履行職責和完成目標的過程與結果，正確評價各地、各單位的工作實績，強化依法行政、依法管理，促進政府職能和機關作風轉變。職責導向是強化績效管理的前提，杭州市通過不斷完善績效考核指標體系，努力探索過程管理與結果管理的有機結合，強化過程管理和績效監控，增強各地、各部門的履職能力，以提高政府服務質量。

一是推動履職盡責，有效治理慵、懶、散。在市直單位績效考核指標中，職能指標直接針對部門職責進行考核，通常根據各單位的“三定”方案，結合杭州市實際，提煉出反映各單位履職情況的指標，指標內容體現效率、效益、效果等結果性指向。重點工作目標的分解和下達，以市直單位職能劃分為前提，涉及本部門的重點工作任務，確定為該部門的重點工作目標考核內容。其他目標，如部門協作目標、訴求回應目標等內容的確定，均遵循職責導向。對未列入年度目標考核，但屬于“三定”職能范疇或市委、市政府交辦的工作，實行“兜底”考核。考核指標依據部門職責、對標國內先進確定，較好地解決了“干與不干”“干得好與干得差”“積極干與消極干”等由于缺乏明確的法律依據而難以追責的問題，遏制“不作為”“懶作為”“慢作為”。同時，強化問責機制，績效評估結果作為政策調整、預算管理、編制管理、獎勵懲戒、領導人員職務升降任免等方面的重要依據。根據《杭州市績效管理條例》的規定，對連續兩年績效評估結果不合格的單位，直接負責的主管人員和其他直接責任人員當年或者次年取消評優評先資格，一年內不得升職；連續三年以上不合格的單位，其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，將被調離崗位、降職、免職、解聘或者辭退。

二是推動依法履職，提高行政效能。一方面，通過內外結合的績效考評體系，給各部門增加新的壓力和動力，使其樹立起正確的履職觀，強化服務意識，切實履行職能、提升工作效能。另一方面，根據考評中收集的各類意見建議，詳細了解各部門在履職中所存在的問題，著力解決缺位越位、職責交叉、推諉扯皮等方面的問題，促進各部門認真查找問題，及時回應社會公眾的訴求，著力解決好群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，高效履職，依法行使職權。

三是推動科學履職，績效考核指向履職實際效果。杭州績效管理注重績效理念在工作中的應用，逐步擴大績效評估的范圍，在創新創優和特色創新目標績效評估的基礎上，將績效評估逐步擴大到專項目標；對涉及民生的重大項目實行專項社會評價，并探索建立“追溯考核”制度；對各類目標實行動態績效跟蹤管理，定期通報和公示目標進展情況，以《績效改進通知單》和《績效告知書》的形式進行績效溝通和互動；發揮綜合考評內在的發現、協調、改進功能，強化績效分析和治理診斷功能，堅持問題導向，幫助各單位不斷改進工作。這一系列新舉措，改變了傳統考核年底“一錘定音”的做法，實現了目標考核精細化、過程化、科學化管理，推動政府整體績效的持續提升。

（四）創新導向

創新導向，即開展創新創優目標績效考核，營造創新氛圍，培育創新精神，鼓勵各地、各單位在理念思路、體制機制、方法手段上不斷探索，勇于創新，著力解決工作中遇到的突出矛盾和深層次問題，推進政府治理體系和治理能力的現代化。杭州績效管理在致力于轉變政府職能、推動政府績效持續提升的同時，十分注重鼓勵政府創新，以創新創優目標績效考核為平臺，推動政府創新常態化運行，為社會創新和企業創新營造好的服務環境。

一是注重對政府創新的引領。杭州績效管理積極引導、鼓勵和推動政府創新回應公眾訴求，通過運用年度社會評價意見和廣大人民群眾對改進政府工作提出的意見與建議，對杭州市創新政府服務和管理的方向進行梳理與規劃，編制《杭州市政府創新指南》，對政府創新工作作適度規劃；在制度設計上，鼓勵制度性、全局性創新，鼓勵聯合創新、協同創新，對聯合申報項目選自《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》或《杭州市政府創新選題目錄》的，牽頭單位、配合單位均按實際評估結果全額賦分，激勵各單位圍繞中心工作和難點問題，對覆蓋面廣、實施難度大、需多部門合力攻堅的重大項目，積極主動地開展聯合創新，形成“1+1>2”的創新效應。

二是建立完善的績效評價機制。首先，在創新目標設置上，分為創新、創優和克難攻堅三類，滿足不同部門、不同時期的創新需求。其次，在項目申報上，對申報項目是否符合改革創新的方向和法治原則，是否符合本單位的主要工作職能，創新創優的目標是否明確，項目的主要創新點（創優點、突破點）是否突出、創新創優層次高低，申報材料的內容是否完整等作出評判，以確定是否立項。最后，在項目績效評估上，實行兩輪專家評審的方式：首輪按項目領域進行專業評審，采用網上遠程分組評審的方式進行，淘汰20%的項目；二輪組織專家從項目的重要程度、突破程度和效益程度進行現場綜合性評估。

三是強化政府創新的激勵功能。市直單位創新創優目標實行“競賽制+淘汰制”的辦法，即根據績效評估結果，按年度創新創優申報目標總數的各15%（不超過10項），分別評出創新獎、創新提名獎、創新鼓勵獎項目，在綜合考評中分別給予不同的加分激勵，加分后如晉檔的，不擠占綜合考評已進入先進以上檔次單位的名額。設立政府創新獎和政府服務質量獎，政府創新獎獎項在市直單位創新創優目標和區、縣（市）特色創新目標績效考核的基礎上，確定得分較高的項目為獲獎項目，其中，市直單位要求在創新創優目標績效考核中總得分排名前10位，區、縣（市）要求在特色創新目標績效考核中總得分排名前3位；政府服務質量獎是在對市直單位申報的創優目標“提升服務質量”項目績效評估的基礎上，確定前3名為獲獎項目。

四、四大理念：開放、民主、責任、績效

政府績效管理繼承了傳統公共行政對工具價值的追求，致力于提高行政效率、推動科學決策、提升政府的治理能力和水平。然而，政府績效管理作為體現政府使命和核心價值的戰略管理，不能僅僅滿足于工具價值的運用。在實踐中，政府績效管理需要不斷地增進社會福祉，保障社會公平正義，提升社會公眾的滿意度，從而體現政府對民主、責任、服務等價值理性的追求。

（一）開放

任何一個組織都不是封閉的、孤立存在的，都是一個需要同外部環境進行資源交換的開放系統。政府作為嵌入政治系統的行政組織體系，本質上也具有開放性的組織特征。尤其對于現代政府而言，主權在民、“權為民所賦”的政治理念，決定了行政管理所包含的對國家事務的管理和機關內部事務的管理都應向公民開放，這是尊重公民知情權、保障公民參與權的前提和基礎。因此，政府績效管理作為政府治理的有效方式之一，首先也應秉持開放的價值理念。

自從開展“滿意評選”活動以來，杭州政府績效管理就從政府機關內部的“封閉式考核”，逐步向社會開放，直至綜合考評實施以后，杭州政府績效管理形成了一個開放的、多元的綜合考評體系。在這個體系內，既有組織內部的目標考核、領導考評，也有以社會公眾參與為主體的社會評價，整個過程公開透明，考評結果及相關的考評政務信息也都及時向社會公開。在這個開放的體系內，社會公眾不再是一個旁觀者，而是城市治理的共同參與者。這不僅尊重了公民的知情權，保障了公民的參與權，還體現出政府治理的開放性價值理念。

一是考評主體具有廣泛性。黨的十七大提出的“從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業”，杭州市在推動社會公眾有序政治參與上有豐富的實踐。杭州市委、市政府于2000年首次開展了“滿意評選”活動，考評主體包括四大層面：市黨代會代表、市人大代表和市政協委員層面，企業層面，市民層面，市直機關互評。2001年，參評主體擴大為九個層面，既包括了市黨代表、人大代表、政協委員、老領導和專家學者等直接參政議政的群體，也包括了省、市、區縣各級部門代表，突出了市民和企業代表的評價主體地位，初步形成了一個多元化、多維度的評價主體結構模式；2002年，將區、縣（市）的部委辦局、街道、鄉鎮和城區社區作為一個投票層面納入評選主體，取消了市直機關互評層面；2003年，評選活動又取消了市直屬各單位領導班子成員投票層面；從2007年起，把外來務工人員納入市民代表層面，這在考評主體的確立方面是很大的改進；2013年起，又完善了社會組織代表、社會監督代表和企業代表層面構成，并對整體的樣本量進行了調整。目前，市民代表樣本量為6 000個，其中，外來務工創業人員、農村居民代表各為1 000個，參評代表中市民代表的抽樣充分考慮年齡、性別、學歷和職業等特點，力求實現市民代表樣本的全覆蓋；企業代表樣本量為2 000個，涵蓋不同類型和規模的企業。

二是公眾參與有便捷的渠道。從政府績效管理的實踐進程來看，杭州市委、市政府一直致力于推進公眾參與，為公眾參與創設了多種制度化的渠道。這主要包括市考評辦組織開展的一年一度的社會評價、公眾自主參與的日常服務評價和監督、網上社會評價、服務對象的即時評價、參與過程管理、專項問題的問卷調查、網上評議、熱線電話等。便捷多樣的參與渠道，為政府績效的過程管理創造了條件，也推動了杭州政府績效管理的全程開放。

三是建立完善的信息公開制度。杭州政府績效管理從啟動、過程督促檢查到年終考核評定都有相應的信息公開環節，保證了績效管理信息的全過程公開。

（1）績效考核目標進展情況公示。績效考核目標進展情況在“杭州考評網”和各考評對象的門戶網站上進行公示，內容包括責任單位、責任人、目標類型、目標名稱、考核指標說明、指標屬性、完成時限（以月度計算），每條目標的分頁面，展示當月進展情況、每月進度比較，以及累計進度，同時附有相關反映目標實施的節點性明細文檔、單位網站地址和單位職能。

（2）重點整改目標公示。杭州市很早就建立了社會評價意見重點整改目標公示制度，堅持開門抓整改。年初社會評價意見整改目標確定后，市直單位通過《杭州日報》、“杭州考評網”等媒體向社會公示市直單位公開承諾的社會評價意見重點整改目標。各區、縣（市）也通過不同方式，如當地黨報、主流媒體等，對于社會評價意見重點整改目標，向社會進行了公示和承諾，切實抓好整改落實，取信于民。“杭州考評網”按月度公開重點整改目標的進展情況。重點整改目標的完成情況也在年底通過媒體向外公開，以接受社會公眾的再次評價。

（3）年終檢查考核中的“曬清單”和“曬亮點”。“曬清單”是市直各單位在上報目標完成情況時，按照具體明確、社會公眾可感知的原則，同時上報與目標完成情況表述相對應的具體項目明細表。市考評辦對各單位填報的目標完成情況梳理匯總后，通過“中國杭州”政府門戶網站、“杭州考評網”及各單位網站進行公示，以進一步擴大社會監督。“曬亮點”從2014年度市直單位社會評價開始實施，由各單位提供當年履行主要職能，承擔市委、市政府的重點工作任務，推進民生保障、公共服務和社會評價意見整改中群眾關注度高、易感知的突出工作成果，由市考評辦匯編成冊提供給評價代表，以便更好地了解參評單位年度主要工作情況，進一步增強社會評價信息的對稱性。

（4）年度考評結果公布。年度的考評結果由市委、市政府在年度綜合考評總結講評大會上宣布，以文件形式予以通報，并在《杭州日報》、“中國杭州”政府門戶網站、“杭州考評網”上公開發布。對于在年度社會評價中征集到的意見和建議，也形成年度《社會評價意見報告》，通過《杭州日報》等媒體，向社會公開發布。

四是指標體系動態調整。杭州政府績效管理的指標體系并非一成不變，每年的考核指標會根據考評導向和實際工作需要作出適當的調整，這包括經濟社會發展狀況，市委、市政府重心工作和戰略決策，各地、各部門的特殊情況，部分突發因素，以及每年調研走訪反饋的情況等，保持指標體系的開放、動態調整，防止績效管理在制度上的鈍化和僵化，賦予績效管理制度以生機和活力。

（二）民主

民主一詞源于希臘語中的“Demos”，意思為“人民”。盡管世界各民主政體間存在形式上的多種差異，但民主政府本質上都是由全體公民——直接或通過他們自由選出的代表——行使權力和公民責任的政府，它以多數決定、同時尊重個人與少數人的權利為原則。20世紀90年代，在突破選舉制民主理論局限的基礎上，哈貝馬斯提出了公共領域的民主理論主張，認為民主政治不僅具有議會中的商議制度形式，也表現為公共領域中的商議制度形式。^[1]對普通公民而言，民主不僅僅體現在國家層面上的選舉行為，還體現在地方層面上普通公民影響政府決策和政策過程的行為。公民參與決策和政策執行是行政民主化的重要標志之一。學者對公民參與有不同的界定，譬如，諾曼·H.尼（Norman H.Nie）和西德尼·伏巴（Sidney Verba）認為公民參與是指“普通公民或多或少以影響政府官員的選擇及（或）他們的行動為直接目的而進行的合法活動”^[2]。S.錢伯斯（S.Chambers）聲稱，公民參與并“不是指公民直接作出決策，而是為決策的形成提供意見和觀點”^[3]。雖然學者對公民參與有不同的見解，但普通公民參與政策制定過程、影響政府決策是公民參與的核心。杭州政府績效管理的創新實踐，構建了民情民意表達的制度化渠道，較好地尊重和體現了行政民主化的施政理念，為普通公民參與公共政策的制定提供了切實可行的路徑。

一是社會公眾切實參與到政策制定與執行過程中。杭州市在開展綜合考評中，要邀請社會各界的上萬名代表，代表除了政府官員、人大代表、專家學者、企事業單位的工作人員以外，還包括城市居民、農村居民和外來務工人員，其中，市民代表占到代表總數的50%以上（見圖3-1）。由此可見，杭州市主動把市民納入政府績效管理的過程中，通過樣本量和評價權重的設計，讓社會公眾能夠直接評價政府的工作成效，并影響政府決策和政策執行過程。

二是推動政府與社會公眾之間形成良性的互動。每年參與綜合考評的一萬多名社會公眾，可以對政府施政情況進行評價，并提出意見、建議，杭州政府績效管理為社會公眾評價政府工作、參與公共治理提供了一個穩定的、制度化的平臺。公眾評價的意見和建議通過這個平臺上報給市委、市政府，成為政府制定公共政策的重要依據，而一些具體問題、具體意見，則被反饋給各個職能部門進行整改。公共政策和意見整改情況會在新一輪的社會評價中接收社會公眾的再評價，在新一輪評價中，又會有許多新的意見和建議被充分地表達出來，從而在政府與社會公眾之間形成了一種循環往復、制度化的、平等的互動。

三是形成了一個以社會公眾參與為基礎的協同治理方式。在確定公共政策需求時，社會公眾直接參與發表的意見，成為制定公共政策的指向之一。人民群眾最關心、最迫切需要解決的問題，通過社會評價這種方式得到了有效的表達、傳遞和接收，人民群眾的呼聲和意愿以最原始的方式完整地呈現在各級黨政機關面前；在公共政策的執行過程中，執行政策的工作進度全程展示給社會公眾，社會公眾表達的愿望和需求成為政策糾偏的基本標準；在開展政策評估時，既開展以專家為主體的專業的技術評估，也有以社會公眾為主體的主觀評價，“民眾作為政策作用直接承受者作出的評價更準確真實，更能揭示公共政策的政治效用和社會效用，以及社會公平與正義的實現程度，因而人民作出的評價成為衡量政策效用大小并決定它是否延續、調整或終止的首要依據”^[4]。以社會公眾廣泛參與為基礎的協同治理，保證了公共治理出發點和落腳點的統一，能夠有效地降低政府治理成本，提升政府公信力。

在民主社會中，民主是一種生活方式。政府績效管理的公眾參與和民意運用，增添了城市公共治理的民主特性，成為實現“增量民主”的現實途徑和落實公民“四問四權”的制度化安排。杭州政府績效管理積極搭建不同形式的公民參與平臺，讓公民參與政府的績效考評工作，把評估政府部門工作成效的主要權重主動讓渡給普通市民，讓民眾有權對政府職能部門的施政績效作出評判，并積極引導各級政府部門問政于民、問情于民、問需于民、問計于民，切實保障了社會公眾的知情權、參與權、表達權、監督權。

（三）責任

一般將“accountability”譯為“責任”，意指“有契約關系的、有束縛的、有義務的、不可推卸的”等含義。所以，在公共行政責任中，行政機關或行政人員必須迅速、有效地反映公民的意愿、實現公民的訴求。^[5]在如何確保政府對人民負責的問題上，主要有兩種解決方式：一是通過政府內部控制的方式，二是通過外部控制的方式。所謂內部控制就是在科層制中，在一個組織機構中所確立和實施的控制標準與控制措施；外部控制可能涉及立法監督、預算和審計活動，以及普通公民、利益集團和其他個體的監督。^[6]在赫伯特·芬納（Herbert Finer）看來，外部控制是確保行政責任的最佳手段，行政官員聽取和服從公民的意見及要求，直接對人民負責。如果沒有外部控制，那么權力濫用就不可避免。^[7]杭州政府績效管理通過開展社會評價的方式，直接推動了政府責任機制的建立和完善。

一是社會評價形成的“外部壓力”有效地轉變為“內在動力”。綜合考評注重社會公眾對政府的評價，社會評價的權重占了50%。將考評的一半權重交給社會各界，意味著政府部門的服務好不好，工作業績怎么樣，是否令人滿意，主要由社會公眾來決定。社會各界不僅可以評判一年來機關工作的好壞，還可以向政府建言獻策，提出自己的訴求。每年的社會評價中，考評辦收到的社會各界的意見和建議都達上萬條。對這些意見，考評辦都會組織專人進行系統的梳理分析，形成一個年度社會評價意見報告，為市委、市政府下一年度的施政提供民意依據，并向社會公開發布；同時，把上萬條具體意見分解落實到各個相關部門，要求他們認真研究，積極整改，對其中社會關注度高、群眾意見比較集中的問題，列為重點整改目標，向社會公示，年底時還要把整改結果在媒體和網站上公布，讓普通公民再評價，這樣就形成了一個“評價—整改—反饋”循環往復的績效持續改進機制。

二是以制度化的形式推進公眾訴求回應機制的形成。美國學者弗朗西斯·福山認為，中國目前的發展模式面臨兩個挑戰，其中一個是政治方面的挑戰，即“在缺乏一種對下負責的政治體制下，中國是否能夠始終保持高質量的治理”。他認為，中國的政治責任體制是對上負責的責任體制，即對黨負責。因此，如果地方官員犯錯，那么有權懲罰他的是黨，而不是一般作為政治權力來源的人民。^[8]但杭州政府績效管理多年的實踐表明，通過公眾參與的制度化平臺建設，不僅可以有效地構建一種對人民負責的“道德責任機制”，同時也可以保持高質量的治理績效。杭州市在政府績效管理中引入社會評價，并賦予社會公眾超過50%的權重，從制度上落實了人民政府必須對人民負責的宗旨；堅持“讓人民評判、讓人民滿意”的核心價值觀，宣示了以人為本、向人民負責的執政理念；以公眾滿意為導向的績效評價指標體系和績效管理工作機制，迫使政府部門和公職人員“眼睛向下”，重視公眾意見，及時回應公眾訴求，按照廣大人民群眾的意愿制定施政目標和改進計劃。這樣的一種舉措，將“責任”的理念通過一種制度化的安排落到了實處：制定年度社會評價意見整改計劃—確定重點整改目標—實行跟蹤督辦—公示整改進度和結果—接受社會公眾再評價，從而確保社會評價意見的整改落實，取信于民，對人民負責。

（四）績效

政府施政不僅要履行基本的管理和服務職能，而且要用最小的公共投入來獲取最大的公共收益，要重視結果和產出。杭州政府績效管理始終堅持“創一流業績，讓人民滿意”的宗旨，這一宗旨本身正是績效管理價值理念的體現：“創一流業績”秉承“以質量為本”的績效理念，就是要追求高質量的“績”；“讓人民滿意”反映了“顧客滿意”的價值導向，就是要追求人民滿意的“效”。“創一流業績，讓人民滿意”的宗旨，十分契合“績效”的理念，也體現了現代公共治理中“以質量為本”和“顧客滿意”的完美結合。

一是考核指標設計上，正確處理當前和長遠、顯績與潛績的關系。把市委、市政府提出的戰略目標和重大決策按年度分解后，作為區、縣（市）和市直單位年度工作任務的重點，列入考核目標，實現中長期戰略目標和年度考核目標的統一。通過增強不同時期政府績效管理的目標導向、內容設置、考評重點的延續性和關聯度，推動各地、各部門既著力抓好當前急需解決的重點工作，又做好長遠規劃，把實現當前階段性目標和長遠發展目標有機統一起來。既考核顯績，又考核潛績，注重打基礎、立長遠的工作實績，引導各地、各部門克服急功近利的心理和盲目短視的行為，增強工作的計劃性、有效性，充分發揮政府績效管理在推動科學發展上的導向、助推作用。

二是在管理機制上，正確處理結果管理與過程管理的關系。績效管理是一個包含過程管理和結果管理的管理體系，不僅在結果中尋找績效，而且注重在過程中提升績效。杭州政府績效管理重視考評結果的排位，更關心考評對象工作的改進、群眾反映問題的解決、機關效能的提升和社會公眾對政府績效的滿意度。在目標管理上，從重數量、輕質量向數量、質量并重轉變，從重結果、輕管理向過程和結果并重轉變。對目標任務的考核，不僅考核任務完成量，更考核完成目標任務的質量和效果，社會各界的評價和認可度，以及投入產出情況。在管理過程中，積極探索與考評對象建立開放的、合作的新型關系，加強績效溝通，進一步拓寬政府績效管理的功能空間，幫助各地、各部門及時發現問題，查找差距，協同相關部門研究解決問題、改進績效的辦法，開展績效分析和治理診斷調查，合力解決社會公眾反映多年而又難以解決的突出問題，在過程管理中發現問題，提升機關的整體績效。

三是注重社會公眾在提升政府績效中的作用。在杭州政府績效管理中，廣泛的公眾參與所形成的民意，從三個角度改善和提升了政府的管理與服務績效。首先，通過評價發現問題。年度社會評價、公共服務窗口評價、網上評議等不同形式的評價方式，使綜合考評具備了強大的發現功能，能夠通過意見征集和整理，幫助各部門發現問題，查找差距，有效地把握社會公眾訴求。通過對各類意見和建議的梳理、分析，能夠讓政府了解到多數人的意見、各個階層普遍關注或不同階層關注的主要問題，以及社會公眾意見表達強度最大的問題是什么。其次，通過意見整改改進工作。對于發現的問題，要求各責任單位制定具體的整改措施，并將重點整改目標向社會公布，作出承諾，整改進展情況和結果都及時向社會公示。市考評辦也針對社會公眾反映多年而未得到較好解決的一些問題，實行跟蹤督辦，通過建立考評部門、責任單位和社會公眾（績效信息員、媒體）三方聯動機制，推動社會評價意見的整改落實。最后，通過創新提升績效。公眾的意見和建議不少都直接指向了政府在管理和服務過程中的弊端與缺陷，這也迫使各級公共部門堅持問題導向，主動查找短板，積極探索理念思路、體制機制、方法手段的創新，不斷自我革新，努力提升政府管理績效和社會公眾的滿意度。

這里特別需要指出的是，政府績效管理在追求績效的過程中，一定要防止和克服績效主義。如果不注意這個問題，政府績效管理的作用和效果，可能就不是正向的，而是負向的。所謂“績效主義”（Performancism），是指“唯績效是舉”、以績效論英雄，單純以績效考核結果作為獎懲和各種資源分配決定因素的績效管理行為。績效主義注重“績效”，忽視“管理”，將一個全過程的管理簡化為幾個定量化指標，沒有過程管理，漠視管理中人的因素，最終的結果就是管理僵硬化、冰冷化，工作人員的主觀能動性降低甚至喪失，與指標有關或有利于績效的就做，與考核無關或者不能“立竿見影”的就不做，甚至為達目標不擇手段，這就會使績效管理失去原本的意義和存在的價值。此為政府績效管理的領導者、組織者和操作者不得不察之所在。

[1] 〔德〕哈貝馬斯：《公共領域的結構轉型》，曹衛東等譯，上海：學林出版社，1999年，第32頁。

[2] 〔美〕塞繆爾·P.亨廷頓、喬治·I.多明格斯：《政治發展》，載〔美〕格林斯坦、波爾斯比編：《政治學手冊精選（下）》，儲復耕譯，北京：商務印書館，1996年版，第188頁。

[3] Chambers，S.，Reasonable Democracy：Jürgen Habermas andthe Politics of Discourse，Ithaca，NY：Cornell University Press，1996，p.171.

[4] 余遜達：《公民參與與公共民生問題的解決：對杭州實踐的研究和思考》，《浙江社會科學》，2010年第9期。

[5] 鮑靜：《公共行政責任——國際行政學會第一次專門國際會議簡況》，《中國行政管理》，1999年第11期。

[6] 〔美〕B.蓋伊·彼得斯：《官僚政治》，聶露等譯，北京：中國人民大學出版社，2006年，第219—233頁。

[7] Finer，H.，Administrative Responsibility In Democratic Government，Public Administration Review，1941，1（4）：335—350.

[8] 陳家剛：《危機與未來——福山中國演講錄》，北京：中央編譯出版社，2012年，第18—19頁。