代序：政府創新與政府治理現代化

俞可平

中共十八屆三中全會提出的“國家治理體系和治理能力現代化”，實際上是在繼工業、農業、國防、科技“四個現代化”之后正式提出了“第五個現代化”，即政治現代化。為什么這樣說？因為國家治理體系的基本內容，就是國家的制度體系。按照馬克思主義的邏輯，國家制度屬于政治上層建筑的范疇，國家治理體制的現代化，便是政治的現代化。政治的核心是公共權力，公共權力的核心是政府。因而，國家治理的現代化，或政治的現代化，關鍵在于政府自身的現代化，尤其是政府治理的現代化，即政府治理體系和治理能力的現代化。

影響政府治理現代化有三個基本變量，它們是：政府官員的素質、政府治理的制度和政府治理的技術。如何提高官員的素質、完善治理的制度和改善治理的技術？最有效的途徑，就是進行政府治理創新，建設一個創新型政府。

政府治理創新又簡稱政府創新，它是公共權力部門為增進公共利益而進行的創造性改革。政府創新首先是一種行政改革，包括行政管理體制、行政機構和行政程序的改革，其直接目標就是改善政府治理。

中共十八大后產生的新一屆政府上任伊始，便正式提出了建設“創新型政府”的目標。創新型政府的主要特征，就是政府部門將創造性的改革作為提高行政效率、改善服務質量、增進公共利益的基本手段。政府創新不僅直接關系到行政效率和執政能力，也從根本上關系到經濟發展、政治民主和社會穩定。政府創新屬于政治改革的范疇，事關價值理性；但政府創新的直接目標是改善國家的治理，更是一種工具理性。

無論在哪一種社會政治體制下，每一個國家的政府都希望有更高的行政效率，更好的公共服務，更多的民眾支持。因此，政府創新為各國政府所重視，是一種世界性的潮流。例如，美國哈佛大學肯尼迪政府學院舉辦一項“美國政府創新獎”，旨在鼓勵從聯邦到州縣各級政府的創新實踐。在過去22年中，“美國政府創新獎”共有27000個申報項目，年均在1500個左右。中央編譯局比較政治與經濟研究中心與北京大學中國政府創新研究中心從2000年開始也發起舉辦了“中國政府創新獎”，在過去14年中總共舉辦7屆，總共有1913個地方政府創新項目參與申報，年均申報不到140個，只有美國的十分之一弱。

從我國以及世界各國的政府創新實踐來看，政府創新的直接目標，就是推進政府治理的現代化。它主要包括九個目標：（1）民主，即提高決策和管理過程的民主性；（2）法治，即提高政府立法質量，推進依法行政；（3）責任，即主動盡責，積極回應公民訴求；（4）服務，即強調服務意識，突出公共服務職能；（5）優質，即提供優質的公共產品、公共服務和公共管理；（6）效益，即提高行政效率，低管理成本，建設低成本政府；（7）專業，即政府管理職業化，技術官員和職業政治家隊伍開始形成；（8）透明，即政務信息公開性，保證公民的知情權；（9）廉潔，即官員奉公守法，清正廉潔。在上述九個目標中，民主政府是前提，法治政府、責任政府、服務政府、效益政府、廉潔政府、透明政府，則已經明確地寫進了黨和政府的文件，成為我國各級政府的施政要求。優質政府和專業政府也應當而且必將受到日益重視，事實上有些地方政府已經提出了類似的目標。

改革開放以來，我國政府創新取得了顯著的成就，有力地推動了我國的社會政治進步。但是，坦率地說，從“中國地方政府創新獎”的評選案例來看，我國的政府創新和政府治理現代化依然存在著重重阻力和障礙，特別是政府官員的責任心不強而官本位意識嚴重，政府創新的動力不足，制度設計不夠科學合理，政府行為的法治化和規范化程度不高，政策和制度缺乏足夠的可持續性，政府的投入—產出比偏低。

針對這些問題，在建設創新型政府方面，推進政府治理現代化方面，我們應當著重做好以下幾個方面的工作：

第一，進一步改革和完善政府治理制度，提高政府治理的效益。制度的科學性、合理性、協調性和可持續性，是推進政府治理現代化的基本條件。改革開放以來，黨和政府十分重視制度建設，已經初步建立了一個與市場經濟體制相適應的政府治理體系，但還很不完善。一些必需的治理制度尚有嚴重缺失，不少制度的設計很不科學，政出多門、制度打架的現象還大量存在，特別是人走政息、制度不持續的情況還相當普遍。因此，目前制度建設的重點，應當是增強制度設計的科學性、合理性、協調性和可持續性。

第二，想方設法增強政府創新的動力。首先，要合理劃定上級政府的權力邊界，增大地方政府的自主性，為各級政府的治理創新提供基本的制度環境。其次，要制定有效的考核獎勵政策，積極鼓勵創新行為。給創新者以人力、物力、財力、信息和政策的保證，形成足夠強大的激勵力量，激發人們的創新積極性。最后，要降低人們為創新所承擔的風險，支持敢冒風險的創新者，獎勵和重用為社會做出重大貢獻的創新者。

第三，完善和強化領導干部的責任機制。政府對人民群眾的責任，是通過各級官員得到實現的。在官員的責任方面，一方面要完善責任機制，既不能讓官員承擔無限責任，也不能讓官員不負責任。權力與責任要對等，不允許存在只有權力而沒有責任的特殊部門。另一方面要強化各級官員的責任意識，不僅要有被動的“問責”，更要有主動的“盡責”。此外，要通過制度性的措施，來破除社會上普遍存在的“官本位現象”和“官本位意識”。

第四，革新政府治理的技術。政府治理的現代化離不開現代的技術工具，除了運用法律的、行政的基本手段外，現代的政府治理還應當善于運用市場工具、社會工具、輿論工具和網絡工具。各級政府要進一步簡政放權，讓市場的歸市場、社會的歸社會，充分利用現代信息技術和網絡技術，增強政府的透明度和開放度，提高行政效率。

第五，要善于總結各級政府的改革創新經驗，及時將成熟的改革創新政策上升為法規制度。近些年來，各級地方政府在推進政府治理現代化方面進行了許多改革創新的嘗試，既有成功的經驗，也有失敗的教訓，無論是經驗還是教訓，都是深化政府治理改革的寶貴財富。對于那些成功的政府創新經驗，尤其應當認真總結，及時上升為法規制度，在更大的范圍進行推廣。

總而言之，善治是國家治理的理想狀態，而善政則是善治的關鍵。要實現國家治理的現代化，首先應當實現政府治理的現代化。從這個意義上說，十八屆三中全會確立的全面深化改革總目標能否順利實現，在很大程度將取決于政府自身的現代化，特別是政府治理的現代化。