第一節(jié)
城市用地分類基本原理

一、分類與土地分類

“分”即鑒定、描述和命名，“類”即歸類，分類是把一組事物按照不同的特點(diǎn)劃分成屬性近似的組，使得組內(nèi)差異盡可能小，組間差異盡可能大，從而按照不同組的屬性對復(fù)雜事物進(jìn)行“區(qū)別對待”。分類是一個系統(tǒng)演化的過程，是一種基本的科學(xué)研究方法。分類的類型多種多樣，關(guān)鍵在于分類所依據(jù)的“不同的特點(diǎn)”。

土地分類是對土地類型的劃分，是土地資源評價、土地資產(chǎn)評估以及和土地利用有關(guān)的規(guī)劃編制的基礎(chǔ)和前期性工作，其分類單位是從區(qū)域土地個體單位所具有的相似屬性中歸納出來的，具有抽象性和概括性。目前，比較具有代表性的土地分類有以下三種：

（1）為了認(rèn)識土地表面生物、物理狀態(tài)所進(jìn)行的土地覆蓋分類。

（2）為了了解土地社會經(jīng)濟(jì)屬性所進(jìn)行的土地利用分類。

（3）為了分辨土地的性能所進(jìn)行的評價分類。評價分類直接對應(yīng)某項具體的評價工作，與前兩種土地分類相比一般性不強(qiáng)。

本書關(guān)注的是后兩種，即土地利用分類和為明晰土地利用狀況的評價分類。

二、城市用地分類原則

1．明確性

根據(jù)分類的基本原理，原則上一組事物的所有特征都可作為分類的指標(biāo)，但是在進(jìn)行一種分類方案確定時，就一定要一個明確的分類目的以及由該分類目的所決定的分類原則。這種分類原則是確切地區(qū)分事物進(jìn)行歸類的標(biāo)準(zhǔn)。

2．系統(tǒng)性

保證所要進(jìn)行分類的研究對象能夠全部劃入其中某一個分類，即分類目的和分類原則應(yīng)具有系統(tǒng)性。

3．互斥性

分類的另一個要求是每一個類別必須具有明確的含義，研究對象可以被劃入到其中某一個類別而不存在同時被劃入某兩個或多個類別的情況。如果出現(xiàn)這種情況，則必須配備相應(yīng)的處理原則，例如其中一個類別可能具有優(yōu)先權(quán)等。

三、城市用地分類的目的

1．基礎(chǔ)調(diào)查：強(qiáng)調(diào)土地覆蓋，易于辨識

城市土地利用基礎(chǔ)調(diào)查是監(jiān)測用地現(xiàn)狀、獲取用地數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)性工作，是城市規(guī)劃和城市土地管理工作的基礎(chǔ)。目前的用地基礎(chǔ)調(diào)查可以分為基于遙感影像圖識別的調(diào)查和人工實(shí)地作業(yè)調(diào)查兩種。無論哪種方式，都是更多地基于對土地覆蓋情況的觀察來確認(rèn)分類，強(qiáng)調(diào)土地的覆蓋特征和易于辨識。例如高爾夫球場，從功能上來講應(yīng)該是娛樂休閑用地，但實(shí)際調(diào)查中往往根據(jù)土地覆蓋情況分別劃為綠地、建筑設(shè)施、水體等類別。由覆蓋情況進(jìn)行地類確認(rèn)的過程中，根據(jù)調(diào)查者對于所調(diào)查區(qū)域的熟悉情況，又能夠在一定程度上體現(xiàn)土地利用功能的特征。例如同樣是覆蓋為坑塘的水體，有可能作為養(yǎng)殖用地，有可能作為河湖水面用地，因此，調(diào)查中的分類也表現(xiàn)為土地覆蓋-土地利用的綜合分類。總的來說，城市用地基礎(chǔ)調(diào)查對分類的要求強(qiáng)調(diào)覆蓋與易于辨識，并在一定程度上偏向于土地覆蓋-土地利用綜合分類。

2．規(guī)劃編制：強(qiáng)調(diào)土地利用的引導(dǎo)和控制

規(guī)劃工作的特點(diǎn)是在對現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，對未來的城市發(fā)展、城市用地進(jìn)行合理的安排和謀劃。城市未來發(fā)展的不確定性決定了這種謀劃不可能也不應(yīng)該過細(xì)，而是應(yīng)該更多地體現(xiàn)出根據(jù)城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)確定引導(dǎo)和管控方向。具體到對土地分類的要求上，就是要突出用地的功能尤其是主導(dǎo)功能，因此它要求用地分類既要能夠充分反映土地的自然屬性，也能夠反映其所承載的社會經(jīng)濟(jì)活動；既能夠表達(dá)現(xiàn)狀，又能夠反映規(guī)劃目標(biāo)。規(guī)劃的目的和需求決定了其用地分類的表達(dá)重點(diǎn)。總的來說，城市規(guī)劃編制要求用地分類基于城市功能出發(fā)，具備足夠的引導(dǎo)和調(diào)控能力，不宜過細(xì)過死。

3．用地評價與管理：強(qiáng)調(diào)利用狀況的識別和管理

城市用地評價強(qiáng)調(diào)對土地的實(shí)際利用情況的明晰，作為用地管理的基礎(chǔ)。而評價和管理的目標(biāo)、手段往往可以直接決定其對用地分類的具體要求；另外，管理與基礎(chǔ)調(diào)查和規(guī)劃編制又密不可分。總的來說，用地管理以用地基礎(chǔ)調(diào)查、用地評價和規(guī)劃成果為基礎(chǔ)，在用地功能的基礎(chǔ)上偏重于土地利用的實(shí)際情況。

四、城市用地分類的標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)城市用地分類的意圖，用地分類標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)功能、空間形態(tài)和政策意圖。

1．功能覆蓋標(biāo)準(zhǔn)

作為目前我國各種用地分類中主要依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，是一種根據(jù)土地利用表面覆蓋情況和土地的實(shí)際利用功能情況來確定土地用途的方法。例如我國土地利用現(xiàn)狀分類中的居住用地、林地、荒草地的分類就是基于其功能標(biāo)準(zhǔn)做出的。

2．空間形態(tài)標(biāo)準(zhǔn)

強(qiáng)調(diào)建成環(huán)境以及建筑的空間發(fā)展目標(biāo)，是塑造和引導(dǎo)城市整體空間形態(tài)的有效工具，在土地利用規(guī)劃中往往作為輔助性標(biāo)準(zhǔn)與用地功能標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合使用。例如德國州級空間規(guī)劃中所劃定的城市地區(qū)、鄉(xiāng)村地區(qū)，美國市鎮(zhèn)規(guī)劃中劃定的高密度建設(shè)區(qū)等分類（分區(qū)）都是基于空間形態(tài)標(biāo)準(zhǔn)做出的劃分。

3．政策意圖標(biāo)準(zhǔn)

源自英國的結(jié)構(gòu)規(guī)劃和地方規(guī)劃，是指以政策目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行用地的劃分。與前兩者相比，政策意圖標(biāo)準(zhǔn)涉及的控制內(nèi)涵更為廣泛，包括經(jīng)濟(jì)、社會、空間形態(tài)、功能以及發(fā)展時序等多個方面，是一種綜合性極強(qiáng)的分類方法，往往是轉(zhuǎn)譯規(guī)劃編制時的用地政策，具有很強(qiáng)的時空特征。

目前我國的各種分類體系中，功能標(biāo)準(zhǔn)是主要的分類依據(jù)。盡管空間形態(tài)標(biāo)準(zhǔn)和政策意圖標(biāo)準(zhǔn)也是用地分類的重要依據(jù)，是實(shí)現(xiàn)規(guī)劃政策意圖、管控措施的重要途徑，但這兩種標(biāo)準(zhǔn)卻是我國現(xiàn)階段土地分類中所缺少的。