序　言

黨的十八大以來，黨中央國務院高度重視城鎮化工作，2013 年召開了改革開放以來第一次中央城鎮化工作會議，2014 年黨中央國務院印發了《國家新型城鎮化規劃》，2015 年召開了中央城市工作會議，2016 年國務院印發了《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》，對新型城鎮化工作作出了全面部署。各地區各部門認真貫徹落實中央決策部署，堅持穩中求進工作總基調，貫徹落實新發展理念，深入實施以促進人的城鎮化為核心、提高質量為導向的新型城鎮化戰略，積極探索、開拓創新、因地制宜，出臺了一系列重要政策舉措。2014 年起，國家發展改革委每年召開新型城鎮化工作部際聯席會議，對年度重點任務進行研究部署。剛剛對國家新型城鎮化規劃實施情況開展了中期評估，結果顯示，涉及十幾億人的新型城鎮化已經取得了重大進展，呈現出良好發展勢頭。在過去5 年里，新型城鎮化建設取得了5 大成效。

第一，新型城鎮化體制機制取得突破性進展。圍繞“人往哪里去”“地從何處來”“錢從哪里出”的大邏輯，打基礎、立支柱、定架構，統籌推進人口、土地、投融資等領域改革。一是市民化制度性通道不斷拓寬。國務院先后印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》《居住證暫行條例》《關于支持農業轉移人口市民化若干財政政策的意見》，有關部門印發《關于建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見》，人口管理向自愿落戶和自由流動邁出了一大步。二是土地制度改革持續推進。創造性開展農村土地所有權、承包權、經營權分置，從制度上促進了農村土地的流轉和規模經營。農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革三項試點工作有序推進。城鄉建設用地增減掛鉤規模和范圍有序擴大。三是城鎮化投融資機制逐步完善。投融資渠道不斷拓寬，政府和社會資本合作（PPP）模式加快推進，開發性金融積極參與新型城鎮化建設，地方政府債務風險防范意識逐步增強。

第二，八千多萬農業轉移人口成為城鎮居民。一是戶籍制度改革全面落地，戶籍和常住人口城鎮化率分別從2012 年的35.3%、52.6%提高到2017 年的42.35%、58.52%，戶籍和常住人口城鎮化率差距縮小1.1 個百分點；聚焦重點區域和重點人群的戶改取得新突破，武漢、成都、西安、鄭州等特大城市大學生落戶實現零門檻。為1000 多萬無戶籍人口無條件補登戶口。二是居住證制度加快建立，所有城市和縣均已發放居住證，已發放5400 多萬張，以居住證為載體，加快義務教育、職業技能培訓、基本養老、基本醫療、保障性住房等覆蓋常住人口，隨遷子女在流入地公辦學校就讀率達到80%左右，大病保險覆蓋10 億城鄉居民，每年培訓農民工2000 萬人次以上。

第三，以城市群為主體的城鎮化格局持續完善。一是“19+2”的城市群格局基本建立，國務院先后批復了長三角、長江中游、成渝、哈長、中原、北部灣、關中平原、呼包鄂榆、蘭州—西寧城市群規劃，省域內城市群規劃也已基本完成編制工作，京津冀、長三角、珠三角、長江中游、成渝五大城市群，以10.4%的國土面積集聚了38.9%的人口，創造了45.5%的國內生產總值。二是城市規模結構不合理狀況有所改善，中心城市建設有序推進，中小城市數量穩步增加，2017 年經國務院批準6 地撤縣設市、1 地撤地設市，城市總數達到661 個，特色小鎮建設在規范中有序推進。

第四，城市功能和宜居性穩步提升。一是城市產業就業支撐能力不斷增強，多數城市形成了以服務業為主導的產業結構，城市創新能力持續提升，眾創空間數量達到4300 家左右，創造就業崗位超過180 萬個。二是城市治理水平逐步改善，綠色化智慧化緊湊化發展勢頭良好，295 個地級及以上城市建成區黑臭水體整治開工率達到90%、完工率過半，2/3 左右的地級市整合形成數字化城市管理平臺。三是市政設施水平提高，公交都市創建有序推進，開工建設地下綜合管廊超過4000公里。四是居住水平大幅改善，城鎮棚戶區改造5 年累計開工2645 萬套，通過城中村改造推動1200 多萬農民就地轉為市民。五是人文城市建設取得進展，歷史文化傳承與保護得到加強。

第五，新型城鎮化綜合試點成效明顯。分三批將2 個省和246 個城市（鎮）列為國家新型城鎮化綜合試點地區，并疊加農村土地制度改革三項試點、農村集體產權制度改革試點等，充分釋放改革協同共振效應，積累了一批典型經驗和做法，通過政策性文件在全國推開，有力推動了新型城鎮化體制機制創新。此外，推動人口凈流入的大中城市探索優化住房租賃市場，廣州、深圳等12 個城市開展住房租賃試點，北京、上海等13 個城市開展集體建設用地建設租賃住房試點。

5 年來，這些成就的取得，是以習近平同志為核心的黨中央堅強領導的結果，是習近平新時代中國特色社會主義思想科學指引的結果，是各地區各部門貫徹落實中央決策部署、勇于擔當、協同推進的結果。這些成就，為下一步推動新型城鎮化高質量發展奠定了堅實基礎。

2017 年10 月，黨的十九大勝利召開，隨后又召開了中央經濟工作會議，對新時代的城鎮化工作提出了新要求。新時代必須把高質量發展作為確定發展思路、制定經濟政策、實施宏觀調控的根本要求，總結借鑒國內外城鎮化實踐成果、結合我國城鎮化階段性特征、緊扣社會主要矛盾變化，貫徹落實新發展理念，推動新型城鎮化高質量發展，重點把握5 個堅持。

第一，堅持以人的城鎮化為核心，加快農業轉移人口市民化。要把以人民為中心的發展思想貫穿到城鎮化中，按照尊重意愿、自主選擇的原則，積極有序推進農業轉移人口市民化，促進人口在城鄉區域間更加自由遷移和自主選擇落戶，促進新市民全面融入城市社會，更好推動人的全面發展、社會全面進步、人民共同富裕，使新老市民的生活更方便、更舒心、更美好。圍繞2 億多在城鎮常住的農民工和其他人員，統籌推動進城落戶和城鎮基本公共服務均等化，提升人口市民化質量。

第二，堅持以城市群為主體形態，推動大中小城市協調發展。城市群是我國城鎮化格局的主體形態，是人口和經濟的主要集聚地。要尊重人多地少的基本國情、遵循大國城鎮化的客觀規律，優化提升東部地區城市群，加快培育發展中西部地區城市群，構建“兩橫三縱”的城鎮化戰略格局。發揮城市群規劃導向作用，以城市群為主體促進大中小城市和小城鎮協調發展，打造協同效應明顯、一體化程度高的城市群和都市圈，促進創新資源高效配置、產業分工錯位互補、基礎設施互聯互通、社會事業共建共享，使大中小城市發展更趨協調協同、更加集約高效。

第三，堅持產城融合，促進城市集約緊湊發展。城市是經濟社會發展的“火車頭”和城鎮化主要載體。要推動城市高質量發展，建設現代化經濟體系，統籌城市發展與產業支撐、人口集聚與宜居宜業，向創新要效率效益、要增長空間、要就業崗位，以產立城、以市興城，提升城市的產業層級和吸納就業規模；提高城市空間治理水平，促進職住平衡和產城融合，推動城市生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀。

第四，堅持城鄉融合發展，統籌實施新型城鎮化戰略與鄉村振興戰略。我國城鎮化仍處于較快發展階段，農民進城還是大趨勢，但即使城鎮化率達到70%，也還有4 億左右人口生活在鄉村，不可以丟掉鄉村、僅顧城市。要深刻剖析城鄉關系這個伴隨城鎮化全過程的重大命題，破解城鄉發展不平衡這個最大的不平衡、農村發展不充分這個最大的不充分，打破城鄉二元體制和二元結構，協同推進新型城鎮化和鄉村振興，促進城鄉生產要素自由流動、公共資源均衡配置、產業協同聯動發展，讓廣大農民平等參與城鎮化進程、合理分享城鎮化成果。

第五，堅持深化改革，破除新型城鎮化體制機制障礙。要推動思想再解放、改革再深入，突出重點、攻堅克難，補齊城鎮化高質量發展的關鍵制度短板，統籌推動人口、土地、投融資、住房、生態環境等關鍵制度改革，逐步消除城鄉區域間戶籍壁壘，合理保障城鎮化用地需求，構建多元化可持續的城鎮化資金保障機制，防范化解政府債務風險，健全城鎮住房供給體系。通過改革，發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，不斷提高新型城鎮化質量。

2018 年是貫徹黨的十九大精神的開局之年，是改革開放40 周年，是決勝全面建成小康社會、實施“十三五”規劃承上啟下的關鍵一年。我們要深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，全面貫徹落實中央經濟工作會議、中央農村工作會議和政府工作報告的部署，堅持穩中求進工作總基調，堅持新發展理念，緊扣社會主要矛盾變化，推動新型城鎮化高質量發展，努力實現在新起點上取得新突破。做好2018 年新型城鎮化工作，必須聚焦農業轉移人口市民化、推動城鎮基本公共服務均等化，聚焦增強整體協同性、提高城市群發展質量，聚焦補好弱項短板、提升城市發展質量，聚焦完善體制機制、推動城鄉融合發展，聚焦激發市場活力、深化城鎮化關鍵制度改革，努力開創新型城鎮化高質量發展的新局面。

2016 年以來，我們連續組織編制《國家新型城鎮化報告2015》《國家新型城鎮化報告2016》。今年，我們再次編寫了《國家新型城鎮化報告2017》，既對黨的十八大以來新型城鎮化工作進行了系統回溯總結，也深刻剖析了新時代對新型城鎮化的新要求；既有全國層面上情況的梳理，也有典型案例的提煉；既有政府部門的監測評估結論，也有第三方機構的獨立評估觀點。同時，我們引入了大數據分析、空間信息處理等新技術，力求做到立足歷史、前瞻未來，數據翔實、視角多維。需要指出的是，中國特色社會主義進入了新時代，社會主要矛盾發生了變化，決定了新型城鎮化的理論研究仍需在實踐中不斷完善，各方面的思想認識也需要繼續深化。希望《國家新型城鎮化報告2017》能夠成為各界溝通交流的平臺和深化研究的文獻基礎，也歡迎各位有識之士積極參與新型城鎮化工作，提供各方意見和各地經驗，共同推動新型城鎮化高質量發展。

胡祖才

國家發展和改革委員會副主任

2018 年4 月