三、理論分析和研究假說

劉家義（2007）指出，國家審計作為國家經濟社會運行的免疫系統，主要發揮三個方面的功能：預防、揭露和抵御。審計機關既有條件也有責任根據積累的經驗提早感知風險，善于并敢于發現問題，針對一些重點關注問題預先進行盤查，在發現不對勁的情況時提前向有關單位發出警報。在監督過程中，審計機關必須保持客觀、公正的態度，嚴格揭露并查處違法違規、鋪張浪費、貪污腐敗等行為，不包庇、不舞弊。除了揭露問題，將問題和漏洞暴露于陽光下外，審計機關更要就這些表現出來的部分進行深層次分析，尋根溯源，找到隱藏在冰山下的部分，深入分析問題背后的體制缺陷、制度漏洞、機制障礙，積極推動并爭取從根本上解決問題，以提高財政資源配置效率，更好地抵御未來有可能發生的其他風險。這種針對政府的強有力的治理機制，從事前、事中、事后三個方面著手，能夠有效提升地方政府行政管理績效，從而對行政管理支出產生重要影響。國家審計的作用路徑如圖1所示。

圖1 研究框架

（一）審計揭露功能

國家審計具有揭示與監督作用。在審計過程中，審計機關通過實施財政和預算執行審計等，強化財政監督，從職責履行前、中、后期各個不同方面跟進監督，并對其中的違法違規行為進行揭示和懲治，能夠規范地方政府的各項行政管理行為，減少財政支出方面的貪污腐敗、浪費資源等行為，維護財經秩序，降低行政管理支出。鑒于自利趨向和信息不對稱，總有人會冒著風險去鉆制度的漏洞。而國家審計正是在為這樣不完美的財政制度服務，促使財政管理漏洞在被揭示之后能得到修補，促使財政制度不斷改進，趨于完善。我國國家審計體系也正是在這樣的過程中不斷完善，社會經濟運行機制也得以變得更加健康。例如，審計機關可以通過事中審計及時發現和揭露有關人員私自挪用資金或浪費資源的行為，通過跟蹤審計及時跟進資金使用途徑和流向以便有關部門盡快收回部分流失的資金。目前我國經濟責任審計對象的擴大，審計內容的擴展，都為各審計單位敲響了警鐘，監督力度一再加大，更加高標準、嚴要求。因此，我們提出假設1：政府審計揭示與監督作用越強，地方政府行政管理支出水平越低。

（二）審計預防功能

國家審計具有懲治與制約作用。正如古典犯罪學派代表人物貝卡里亞研究犯罪學時開創的威懾理論里所表達的觀點，他認為對于犯罪最強有力的約束力量不是刑罰的嚴酷性，而是刑罰的必定性。“即使刑罰溫和，刑罰的確定性，也往往會比對另一種更加恐怖但是仍夾雜著不受懲罰的希望的刑罰的恐懼，帶給人更強烈的印象；即便是最少的不幸，只要是確定會來的，也往往會震懾人們的精神。”就國家審計而言，這種理論同樣適用。審計機關作為行使國家權力的機關，因其掌握懲罰權力，本身就具有威懾力。本質上，審計是委托人應對代理人（被審計單位）機會主義行為的一種機制（鄭石橋，2011），地方政府實施行政管理行為必須遵守一定的規章制度，審計機關對其實施審計的過程，也是一個規范相關人員經濟行為建立健全政府規章制度的過程。因此，審計機關能夠通過制約政府相關單位的行為，來保證國家法律法規和相關政策的執行，維護地方政府行政管理的合法、合規性，降低行政管理支出。例如，1982—2012年，全國的審計機關共審計了510多萬個（次）單位，嚴格遵守對違法違規行為的懲治制度，直接促進國家和各地方財政增收節支9200多億元，有效降低了地方政府行政管理支出水平。尤其是在1995年我國推行“同級審”制度以后，審計機關施行了一系列促進各地方政府部門規范預算執行、加強中央對政府部門的財政監督的行為，在降低行政管理成本方面發揮了重大作用。因此，我們提出假設2：政府審計懲治與制約作用越強，地方政府行政管理支出水平越低。

（三）審計抵御功能

國家審計具有建議與咨詢作用。審計機關發揮作用的過程中，需要對各政府單位的經濟活動、財務會計等方面的資料進行收集審查，并逐步深入分析研究。這些記錄在社會事務及自身的管理活動中起著建議和咨詢的作用，為政府帶來龐大的信息資源，為相關單位展開下一步工作提供助力。不斷地信息積累和正確的信息反饋能夠保證財政資金更有效率地被利用。各類審計案例給工作人員帶來的經驗可以有效減少他們在經濟行為中的失誤，提高資金利用的安全性，從而降低政府在行政管理方面的支出。如江蘇省無錫市以審計對象（內容）的服務性、審計結論的建設性、審計服務對象的多元化為特色的“服務型績效審計模式”，在一定程度上對政府行政管理效率具有很大的推動作用。而審計機關對地方各級政府部門不斷更新的工作要求，對各相關人員不斷加強的專業勝任能力要求也有力地保證了國家重大政策措施的落實。因此，我們提出假設3：政府審計建議與咨詢作用越強，地方政府行政管理支出水平越低。

綜上所述，政府審計機關通過各項審計活動，審查地方政府各級被審計單位的經濟活動和行政管理情況，能夠監督政府活動，揭示各項活動中存在的問題與漏洞，進一步懲治違法違規行為，使得審計的建設性作用能充分發揮，最終促進行政管理績效的提升。因此，國家審計能夠通過以上三種作用來提升政府行政管理績效從而有效降低地方政府行政管理支出。