1 緒論

1.1 研究背景與意義

目前，我國鐵路系統正朝著高速化、重載化、信息化、市場化方向發展，高新技術裝備以及現代化信息系統被大量投入使用，市場化體制機制改革持續推進，使本就復雜的鐵路系統變得更為復雜。新的鐵路系統包含的要素更多，要素之間的聯動關系更為緊密，要素的標準要求也更高。這些致得使現代鐵路系統面臨更多的不確定、不穩定因素，且這些不確定、不穩定因素對鐵路系統的影響程度也會進一步加大。我國鐵路系統覆蓋國土范圍廣，連通了不同地質、地形、氣候、人文條件的地區。而我國是一個自然災害頻發的國家，各個地區的自然災害對鐵路系統的安全運營也產生了重大影響。此外，我國選擇乘坐火車出行的旅客眾多，旅客綜合素質參差不齊，客運車站容易受到大客流量的沖擊（尤其是春運期間），極易發生旅客擁擠、踩踏事故，這些都對客運站的安全運營提出了嚴峻的挑戰。我國最近幾年還發生過恐怖襲擊事件，且往往發生在人流量較大的火車站，這些也嚴重影響鐵路的安全運營。由此可知，鐵路系統是一個極其復雜的大聯動機結構，容易受到各類突發事件的影響。且由于鐵路系統是一個面向公眾的運輸企業，各類鐵路突發事件極易演化成社會公共突發事件，不僅易造成嚴重的人員傷亡與財產損失，還易使鐵路系統無法正常運營，給國家與社會造成惡劣影響。［1］

自2003年“非典”事件以來，我國各級政府以及企事業單位逐步構建起“一案三制”（應急預案及應急的法制、體制、機制）的應急管理體系，在提升應急管理能力、有效應對突發事件方面發揮了重要作用。在國家相關政策的要求與指引下，自2005年以來，我國鐵路系統采用科學的管理方法，逐步建立起涵蓋“一案三制”（應急預案、應急體制、應急機制、應急法制）、應急保障、應急信息系統等六個方面的鐵路應急管理體系。該體系以預防為主、預防與應急相結合、常態與非常態相結合為原則，在鐵路突發事件的各個階段相繼采用各種具有強烈針對性的預防與控制措施，以盡可能避免或降低各類突發事件對鐵路系統造成的影響。具體而言，鐵路應急體制方面，鐵路系統已構建起中國鐵路總公司、鐵路局和站段三級應急管理機構，每級都設置了常設應急管理機構——應急管理辦公室與非常設應急管理機構——應急救援指揮中心，并規定了相關機構與人員的職責以及工作制度；鐵路應急機制方面，鐵路系統依據相關歷史經驗和教訓以及政策法規，按照科學管理的方法構建起如預防與準備機制、檢測與預警機制、信息報告機制、應急響應機制、應急聯動機制、善后恢復機制、應急保障機制等各類應急管理機制；鐵路應急法制方面，除了中央與地方政府頒布實施的綜合安全規定外，鐵路系統也頒布實施了各種應急管理規章制度，如《鐵路安全管理條例》《鐵路交通事故應急救援和調查處理條例》《鐵路技術管理規程》《鐵路交通事故應急救援規則》《鐵路行車事故處理規則》等；鐵路應急預案方面，鐵路系統已構建起三級應急預案體系（總公司、鐵路局和站段），基本做到了橫向到邊、縱向到底；鐵路應急保障方面，鐵路系統構建起完善的應急管理保障體系，該體系對應急管理全過程中所需的各種物資、設備、資金、人力、信息、技術、制度等資源進行有效的管理，為鐵路應急管理提供基礎性保障；鐵路應急信息系統方面，鐵路系統的各個機構依據自身情況相繼建立起了完善的應急管理信息系統，基本實現了應急管理的科學化、智能化、規范化與信息化。［2］由此可知，鐵路應急管理體系覆蓋了鐵路系統三級結構（總公司、路局及站段）中的車輛、機務、工務、電務、供電、客運、貨運、資產經營開發、調度等各個部門，涵蓋了應急準備、預防與預警、應急響應、應急恢復四個階段的各項應急管理工作，在保障鐵路運輸安全及秩序、預防與處置鐵路突發事件方面發揮了重要作用。

實際上，科學的管理活動離不開三個環節：①對管理對象進行評估，以更深入地去了解管理對象，協助管理主體確定有效的、具有針對性的管理措施；②對現有管理過程或成果進行評估，以發現現有管理的優劣之處，優點繼續發揚，缺點及時改正，為以后的管理指明方向；③對可行的管理措施進行決策，以選出最佳的管理方案，指導未來的管理工作。鐵路應急管理是鐵路系統為應對各類鐵路突發事件而開展的一系列管理活動。由于鐵路突發事件的巨大危害性，鐵路系統需采用科學的管理方法以盡可能避免或減少突發事件造成的影響。因此，鐵路應急管理需開展三個方面的管理工作，即對管理對象進行評估、對已有的管理效果或成果進行評估、對未來的管理活動進行決策。目前，現有研究主要從五個方面去研究鐵路應急管理評估與決策，即鐵路風險評估、鐵路應急預案評估、鐵路應急能力評估、鐵路應急管理績效評估與鐵路應急決策。由于鐵路應急管理能力與鐵路應急管理績效存在一定的重疊性，且兩者往往存在正相關關系，故本書著重探討鐵路應急能力評估。在實際應用中，鐵路應急管理評估與決策的四個方面并未得到充分的重視，具體表現在：鐵路系統各級應急管理主體的風險管理意識薄弱，風險評估機制雖已構建，但尚未落在實處；鐵路系統已構建起“橫向到邊，縱向到底”的三級應急預案體系，但預案內容形式雷同，針對性與可操作性較差，應急管理主體并未對預案進行評估、修訂等工作以提升預案的有效性；應急管理主體對應急能力的概念缺乏綜合性的認識，尚未科學、有效地界定評估主體、目標、標準與過程等，這些已嚴重影響了鐵路系統應急能力的建設與提升；鐵路突發事件發生時，需要相關決策人員快速、有效地做出科學合理的決策以控制事態蔓延，減少損失，而實際情況下，鐵路應急主體往往依據自身經驗進行決策，忽視了決策者的知識局限性、決策時間的緊迫性以及不合理決策結果的后果嚴重性。

鐵路應急管理評估與決策在鐵路應急管理實踐中的地位的缺失，不僅在于鐵路應急管理主體的科學管理意識不足，也在于鐵路系統尚未構建起一個完善、有效的鐵路應急管理評估與決策體系及機制，還在于現有學者尚未系統研究鐵路應急管理評估與決策問題并提出具有高操作性與高有效性的評估與決策模型。

本書主要的研究目的與意義在于，從風險評估、應急預案評估、應急能力評估與應急決策四個方面去界定鐵路應急管理評估與決策的含義、概念以及與鐵路應急管理體系的關系等，進而從評估與決策的主體、對象、方法及程序等角度去構建應急管理評估與決策機制，以指導鐵路系統推進應急管理評估與決策實踐，也為相關理論研究奠定基礎。

針對現有研究所構建模型的不足之處，考慮應急管理過程中相關信息不充分的情況以及評估與決策人員的知識局限性，基于模糊理論與群體決策理論分別提出鐵路風險評估模型、鐵路應急預案評估模型、鐵路應急能力評估模型與鐵路應急決策模型，為鐵路應急主體開展相關評估與決策實踐提供有益的參考。