2.1 鐵路應急管理

2.1.1 鐵路突發事件

目前，我國鐵路系統中，不論是傳統鐵路還是高速鐵路，均已在全國范圍內連接成網，鐵路線路連通了不同地質、地形、氣候、人文條件的地區。而我國是自然災害頻發的國家，這些均給鐵路的安全運營帶來了巨大挑戰。我國鐵路系統工種復雜，不僅有車輛、機務、工務、電務、供電等業務部門，還有客運、貨運、資產經營開發等經營部門，還有統籌鐵路運營的調度部門。鐵路系統的正常運營離不開各類工種的協同配合。而鐵路系統工作人員數量龐大，其綜合素質、服務技能、業務水平也參差不齊，這些也對鐵路系統的安全運營提出了較高要求。最近幾年，我國大力發展高速鐵路，極大方便了旅客出行，改變了旅客出行習慣。鐵路系統各個層級也在大力推進市場化改革。新技術設備的大量使用以及組織結構的改革，給鐵路系統帶來新的挑戰。此外，鐵路系統還面臨著恐怖襲擊、大客流等風險。通過以上分析可知，我國鐵路系統的安全形勢較為嚴峻，且面臨著各種突發事件的挑戰。

鐵路突發事件是指突然發生的，可能對鐵路系統運輸安全與生產秩序產生較大影響的各類安全事故。目前，可將鐵路突發事件的種類分為自然災害事件、事故災害事件、公共衛生事件和社會安全事件四類［2］，見表2.1。此外，隨著我國鐵路系統市場化改革步伐的加快，系統將會面臨越來越多來自市場經營方面的突發事件，如高鐵走出去、高鐵快運等面對的各類風險。本書主要探討的突發事件即表2.1中指出的四類突發事件。我國應急管理采用分級響應、分級負責的方式應對突發事件。鐵路系統依據突發事件的規模、影響范圍與危害程度將各類鐵路突發事件分為特別重大事故、重大事故、較大事故與一般事故四個級別，具體分級標準可參見《鐵路交通事故調查處理規則》。分級響應不僅有利于明確責任主體，還有利于資源的有效利用。在鐵路系統中，行政級別越高的應急主體，其掌握的應急資源越豐富，其應急能力也越強。

為有效應對突發事件，需首先厘清突發事件的誘因，鐵路突發事件的誘因很多，有人為因素、環境因素、設備因素與管理因素四類［2］。人為因素有工作人員的業務素質水平低、安全意識薄弱、過度勞累等以及旅客的不安全行為；環境因素主要是指自然災害；設備因素有可靠性不足、設備老化、設計標準未達要求等；管理因素主要是指規章制度不合理等。多個因素或單一因素均能致使突發事件的發生。而影響最大的因素主要是人為因素，這與人在鐵路系統正常運行中占有重要地位有關［2］。

鐵路突發事件不僅具有一般突發事件的特征，還具有一些獨有的體現鐵路專業特征的特點，具體如下：

（1）突發性與不確定性。突發性是突發事件最為重要的特征，主要是指突發事件即突然發生的事件，其發生時間與發生地點均無法預測。不確定性主要是指突發事件的演變不確定，突發事件發生后相關信息不確定，這些均對應對突發事件提出較高要求。

（2）多樣性與復雜性。復雜性主要是指由于鐵路是一個復雜的大聯動機系統，鐵路突發事件發生的原因多樣，會牽涉各個部門各個環節。多樣性主要是指鐵路突發事件種類繁多，一種突發事件很容易衍生出其他突發事件，每一類突發事件的應對措施也不同。

（3）后果嚴重性。鐵路是我國經濟的大動脈，鐵路系統不僅承擔了大量旅客的出行任務，也分擔了大量的物資運輸。尤其是高速鐵路的快速發展，吸引了越來越多的旅客。此外，鐵路系統是個大聯動機，需24小時不停運營，牽一發而動全身。因此，鐵路突發事件相較于一般突發事件，其后果更為嚴重，不僅會造成人員傷亡與財產損失，還影響鐵路運營，也會造成巨大的社會影響。

（4）時間緊迫性。該特性是一般突發事件均具有的特征，突發事件演變快速，需及時應對，以盡可能降低人員傷亡與財產損失。更為重要的是，鐵路系統中某一段的停運對整個系統影響很大，造成的損失更大。因此，突發事件發生后，鐵路系統需盡快恢復運行。

（5）衍生性。鐵路突發事件的衍生性相較于一般突發事件更為突出。這與鐵路系統的大聯動機特點有關。某一鐵路突發事件的發生，很容易衍生出其他突發事件。如列車脫軌突發事件將會造成該線路停運，進而影響該線路的運營，衍生出旅客滯留等事件。2008年的冰雪災害事故將這一特點表現得極為突出。

2.1.2 鐵路應急管理體系

為科學應對各類突發事件，我國政府與企事業單位自上而下構建了“一案三制”的應急管理體系，鐵路系統也不例外。鐵路應急管理體系主要是指三級組織結構（總公司、路局、站段）為在各個階段（事前、事發、事中、事后）有效應對鐵路突發事件而構建起的由各要素組成的系統，其中的要素有應急管理體制、管理機制、應急法制、應急預案、應急保障、應急信息系統與其他相關要素以及要素間的關系。其結構形式可參考陳振頌［2］提出的鐵路應急管理體系結構圖，見圖2.1。

鐵路應急管理體制是指鐵路系統構建的三級應急組織機構（總公司級、路局級、站段級）以及對相應權責的界定，是應急管理的組織保障。每一級應急組織機構由常設應急機構與非常設應急機構組成［2］。鐵路應急管理機制是指鐵路系統依據規章制度、實踐經驗以及科學理論所構建起的應對鐵路突發事故的處置方法與處置原則集合，涵蓋應急管理的方方面面，對工作人員應對突發事件具有指導作用［2］。鐵路應急管理法制是指國家、地區以及鐵路系統針對鐵路突發事件制定的相關法律法規以及規范性文件與規章制度等，是保障合理、合法應對鐵路突發事件的基礎［2］。鐵路應急預案是指某一應急主體為有效應對某一突發事件，依據應急體制、機制、法制，并結合相關歷史經驗而制定的覆蓋事前、事發、事中、事后各階段的科學有效的處置方案集，是指導應急管理工作的文件集［2］。鐵路應急保障是指應急管理全過程中所需的各種物資、設備、資金、人力、信息、技術、制度等資源以及相關的管理活動，為應急管理提供基礎性保障［2］。鐵路應急管理信息系統是以相關信息技術為基礎，以鐵路應急管理體系框架為指導，遵循相關通信標準，涵蓋應急管理全過程，提供信息傳輸、處理、共享等功能的信息系統平臺，為鐵路應急管理提供信息化保障［2］。

鐵路應急管理法制為應急管理做到有法可依、有章可循提供了法律法規保障；鐵路應急管理體制明確了各工作人員的具體職責，提供了組織與人員保障；鐵路應急管理機制規定了各項工作的方法與流程，提供了方法的保障；鐵路應急保障體系為應急管理提供了資金、設施設備等方面的保障；鐵路應急管理信息系統為應急管理提供了信息化、智能化的支撐；而鐵路應急預案是應急主體為應對某一突發事件所需的應急法制、體制、機制三者的綜合體現，也明確了應急物資與信息保障、培訓、演練等內容，是指導應急主體具體操作的規范性文件集［2］。五者之間的關系如圖2.1所示。

我國鐵路系統的應急管理工作以預防為主、預防與應急相結合、常態與非常態相結合作為基本原則。鐵路突發事件有事前、事發、事中與事后四個不同發展階段［2］。不同階段所需的應急管理工作不同：事前做好風險評估、應急預案編制、組織機構設立與職責落實、應急資源準備與維護、應急培訓與演練、應急預防等工作；事發做好危險排查、緩解與監控、應急預警等工作；事中做好預案啟動、應急處置與救援、資源調動、信息傳輸與發布、應急協同等工作；事后做好應急恢復、善后處理、評估與總結等工作。鐵路應急管理體系即是鐵路應急主體為了保障各個階段的各項應急管理工作能順利開展而構建的各方面保障［2］。

2.1.3 鐵路應急管理評估與決策

評估問題與決策問題是管理中的常見問題。評估問題主要是指評估主體對評估對象通過調研分析來評判對象的優劣與不足。評估主體借助科學的評估模型對對象進行評估，可深入了解評估對象，發現處置或改善評估對象的關鍵環節，進而協助評估主體明確針對性的處置或改善措施。在開展評估前，評估主體需先明確評估準則，即衡量評估對象優劣的標準。評估流程一般為明確評估主體與評估對象，組建評估團隊，明確評估標準，通過調研分析給出評估信息，處理評估信息得出評估結果。

決策問題主要是指決策主體為實現某一目標，在已有信息的基礎上，憑借一定的科學方法與工具，對影響目標實現的諸因素進行分析，以對未來行動做出決定。決策問題主要體現在決策主體對多種可行方案進行判定、擇優。決策主體借助科學的決策模型進行決策，可提升決策質量，減少決策時間與成本。決策流程一般為明確決策目標與決策對象，組建決策團隊，確定決策標準、擬定可行方案、方案擇優與實施等。

鐵路應急管理是鐵路系統為應對各類鐵路突發事件而開展的一系列管理活動。由于鐵路突發事件的巨大危害性，鐵路系統需采用科學的管理方法以盡可能避免或減少突發事件造成的影響。目前，鐵路系統囊括了“一案三制”以及保障體系與信息系統的鐵路應急管理體系，并從事前、事發、事中、事后各個階段開展一系列針對性的管理措施。然而，科學的管理活動離不開三個環節，對管理對象進行評估，以更深入地去了解管理對象，協助管理主體確定有效的、具有針對性的管理措施；對過去的管理過程或成果進行評估，以發現現有管理的優劣之處，優點繼續發揚，缺點及時改正，為以后的管理明確方向；對可行的管理措施進行決策，以選出最佳的管理方案，指導未來的管理工作。因此，鐵路應急管理需開展這三個方面的管理工作，即對管理對象進行評估、對已有的管理效果或成果進行評估、對未來的管理活動進行決策。

鐵路應急管理的對象即各種可能的突發事件，也即風險管理中的危險事件。為科學、有效管理鐵路危險事件，鐵路應急主體需開展風險評估工作。鐵路風險評估即風險評估主體（即應急管理主體）對各鐵路危險事故發生的可能性以及可能造成影響的嚴重程度進行評估的過程。鐵路系統中應急主體可通過風險評估明確風險事故與風險等級以及有效的應對措施，這對于應急主體有效開展應急管理工作具有重要的指導意義。

對鐵路應急管理的成果進行評估，即對鐵路系統所開展的各項應急管理工作進行評估，包括“一案三制”、保障體系、信息系統以及事前、事發、事中、事后各個階段的應急管理工作。應急主體通過評估工作，有利于加深對各項工作的了解，也可明確各項應急管理工作的優缺點，為進一步改進應急管理工作提出針對性意見。目前，現有研究開展的鐵路應急管理評估工作主要有鐵路應急預案評估、鐵路應急能力評估、鐵路應急管理績效評估三項。其中，鐵路應急預案評估即應急主體對某一應急預案開展評估，以明確該預案的不足之處，為進一步修訂預案提出針對性改進措施。鐵路應急能力評估即應急主體對其綜合應急能力進行評估，以明確該主體在應對各類突發事件的短板，為進一步提升應急能力提出針對性意見。而鐵路應急績效評估即應急主體對其開展的各項應急管理工作進行評估。應急能力評估與應急績效評估雖有不同，前者側重能力層面，后者側重績效層面，但兩者之間也有一定的關聯性。應急能力是應急績效的內在表現，應急績效是應急能力的外在呈現，應急能力與應急績效往往是呈正相關關系。本書著重探討應急能力評估問題。

鐵路應急決策是鐵路應急管理中的決策問題，即決策主體依據特定的決策目標從眾多可行應對方案中選出最佳方案作為行動計劃。從廣義上看，鐵路應急決策存在于鐵路應急管理的各個階段；從狹義上看，鐵路應急決策主要存在于鐵路突發事件即將發生或發生后應對的階段，即預警與應急處置階段。狹義的應急決策主要是指決策主體在緊急環境下并面對巨大風險的情況下做出的決策。而廣義應急決策的含義不僅包括狹義應急決策，還指決策主體在非緊急情況下做出的決策，如對風險消解方案進行決策、對應急物資存儲地點進行決策等?，F有學者主要關注狹義的應急決策問題，本書也將主要探討狹義的鐵路應急決策問題。

鐵路風險評估、鐵路應急預案評估、鐵路應急能力評估與鐵路應急決策在鐵路應急管理體系與應急管理各個階段的位置及關系如圖2.2所示。