3.1 中國企業政治制度環境

每個社會組織都嵌入特定社會制度環境之中。企業制度環境中，強制性制度是制約、規制、調節企業結構和行為的制度，其確立規則，監督他人遵守，通過獎勵懲罰影響組織行為，典型的有強制權力的國家制度及優勝劣汰的市場交易制度（王詩宗和宋程成，2013; Scott, 2010）。政府最終必然會卷入強制性制度的實施與監督，成為強制性制度實施的權力根源，“制度理論也不可避免地要涉及對一個社會的政治結構及對政治結構提供有效實施框架的程度進行分析”（North,1990）。

國家制度作為企業社會生存條件決定企業生存和發展命運。政黨、國家與政府是科層組織的行政結構，是社會制度建立的行動者，被賦予權力來支配或統治給定地理范圍內的企業組織。制度建設中的政府權威表現為（Scott, 2010）：第一，“政府有權界定各種政治經濟行動者及各種集體行動者的性質、能力和權利的特權。政府為合約簽訂提供法律框架，政府界定與實施產權，如確定生產手段所有權與控制規則、勞動法、反壟斷法及專利法等影響組織的經濟行為”。第二，“政府規制性權力導致新制度產生。美國反壟斷法為防止美國出現卡特爾起了重要作用，而德國及其他歐洲國家強調產業協作收益”。第三，“政府不僅對個體公司的結構和行為施加影響，還對組織場域的結構化施加重要影響。政府干預與科層控制產生了文化認知性和規范性壓力，政府提供制度和法律框架以影響治理機制選擇的程度，并因此時刻影響和塑造經濟”。

社會主義市場經濟中，中國改革是要促進政治和經濟行為主體需求制約范圍內市場為導向的經濟增長。市場經濟新規則限制了國家對企業的干預，但沒有明確的企業的市場邊界，同時國家保留再分配和生產資料控制權，造成經濟市場和政治市場重疊。如圖3-1所示，中國是典型的“黨政合一”的憲政國家，執政黨擁有對國家和各級政府的領導權力，檢驗中國制度情境下政治制度對公司行為的影響，必然要同時分析政府機構和黨的組織對企業行為的作用機制，而這兩種國家行為主體共生性為分析國家不同組織結構介入的不同性質影響提供了一個獨特的經驗研究視角。按照中國公司法治理規則規定，公司首席執行官擁有完全的公司管理權，但政府直接任命國有股的董事會代表參與公司治理，在公司的戰略決策中以其持有的股份有權代表國家利益參與影響企業戰略決策。并且，國家股代表通過及時準確的政府信息服務，通過加強企業領導人與政府官員非正式縱向聯系，促進政府解釋現有規則，加快行政程序，為企業提供相對穩定的商業環境發揮其影響力，與政府官員的人脈關系是企業業務能力的重要補充。企業層面黨組織、政府參與公司治理和政府干預金融資源供給的三種機制是中國市場經濟的重要特征，這是一個相當復雜的局面：民營企業喜歡更加自由開放的市場競爭，國家直接參與企業層面決策可能對企業績效負向影響，然而依賴于政府緩解規范市場資源約束的動機，國有企業會接受政府干預（Nee, et al.,2007）。

關于中國新興市場重要性及現有的政治經濟制度對于新興市場制度的形塑作用，我們需要結合中國政治制度情境進行具體分析。中國制度變遷進程中，政治和新興市場存在相互聯系，黨的領導、國家法律狀況、政府主導的改革、新興市場發展及政企關系都是這場變遷中重要的理論分析來源。中國沒有模仿自由市場制度而是開發了“中國特色社會主義市場經濟”的模式。核心是“積極的市場經濟制度，但它的心臟仍然堅守社會主義：戰略地位的國有企業、國有企業控制的企業集團、無處不在的黨的細胞及古代中國歷史文化的認可和繼承”（Fan, et al.,2011）。

3.1.1 政黨制度

3.1.1.1 黨的權威與改革開放

我國的政黨制度是中國共產黨執政多黨參政，黨是執政黨和領導黨。在中國特色的政治制度情境中，執政黨全面領導國家政治方針和政府工作，領導和決定國家政治制度與改革開放，通過控制各種經濟和企業發展資源、制定政府政策法規，反過來在市場經濟發展、宏觀經濟調控和企業改革中，政府處于絕對支配地位。我國的政黨制度不同于西方國家競爭性政黨制度，是馬克思政黨理論同中國國情結合的產物（王元芳，2013）。脫胎于二千多年的封建帝制，中國領導人鄧小平知道“中國還不是一個公民對法律具有發自內心的普遍尊重的國家，長期以來，公民們總是看到領導人在隨意改變法律”（傅高義，2013）。鄧小平治國原則為堅持統一的命令體制和單一強大權威，通過實驗避開保守力量抵制，在得到群眾支持后再做出政策突破，重要領導人言行要傳達黨的聲音，捍衛黨的地位。中國政治分權制，即黨的代表大會準立法功能、書記處行政功能、紀檢委監督功能。中國相信以最高領導人對全局政治判斷為基礎的最終決策，比法律規范的獨立司法制度為基礎更有益于國家（傅高義，2013）。

1980年8月，鄧小平《黨和國家領導制度的改革》的講話成為政治體制改革的指導性文件，講話指出政治體制改革的長遠目標是建立高度民主、法制完備、富有效率、充滿活力的社會主義政治體制。1986年，他提出“不搞政治體制改革，經濟體制改革也搞不通”。政治體制改革要為中國實現現代化服務，為中國長治久安提供保障。黨的十八大報告指出，政府與市場關系的正確處理是經濟體制改革的核心問題，圍繞堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的政治體制改革。黨的十八屆三中全會深化改革綱領涉及傳統經濟向現代經濟的經濟轉型，發展型政府向發展服務型政府轉變的政治轉型，突出市場決定性作用及國家治理能力，對轉型經濟與企業體制改革、轉型經濟制度與新制度邏輯產生影響（宋鐵波，等，2014）。“憲法確立黨的執政地位，賦予黨治國理政的責任和使命。黨章規定黨必須在憲法法律的范圍內活動，以執政黨綱領保證憲法和法律的實施。黨要把自己的主張通過法定程序轉化為國家意志，成為全國人民共同遵守的法律，引領社會主義法治建設”。

3.1.1.2 黨對國家的全面領導

黨對國家政府、改革法治進行領導。中國政黨集體領導特征為：中國領導人認為集制定與執行法律于一身的政體更有效；鄧小平時代由上級選拔領導班子并授予其相當大的權力；中央掌握各省領導成員任免權。由于沒有制定地方必須遵守的嚴密制度，地方領導有相當大的權力自由和濫用風險；由于存在不健全的司法系統，有些法律的執行由地方官員說了算。后鄧小平時代，中國發展所面臨的政治環境挑戰有：維持黨的政治治理合法性，減少腐敗和不平等，選拔官員時尊重民意，提供合理的普遍福利，提高黨執政合法性，遏制腐敗對經濟發展的制約（傅高義，2013）。王歧山講道：“我們這么大一個國家、13億人不可能僅僅靠法律來治理，需要法律和道德共同發揮作用。法律法規再健全、體系再完備，最終還要靠人來執行。領導干部一旦在道德上出問題，必然導致綱紀松弛、法令不行。”

3.1.1.3 黨對企業的政治領導

國有企業是黨執政的重要基礎和中國特色社會主義的重要支柱，是全面建設小康社會的重要力量。國有企業發展關系到社會主義制度完善和國家經濟安全。黨的建設始終是國有企業的獨特政治資源，是企業核心競爭力的有機組成，也是建立中國特色現代企業制度的一個本質特征（王元芳，2013）。2015年，中共中央、國務院《關于深化國有企業改革的指導意見》指出，國企改革必須堅守的政治原則和方向是堅持黨對國有企業的領導，為國有企業發展提供堅強有力的政治、組織和人才保證。在深化國有企業改革中，“一是充分發揮國有企業黨組織政治核心作用。堅持黨建與國企改革、黨組織工作同步，實現體制、機制、制度與工作對接，把加強黨的領導同完善公司治理兩者有機結合起來，明確國企黨組織在企業法人治理結構中享有的法定地位。二是進一步加強國有企業領導班子建設。堅持黨管干部，加強企業家隊伍建設，充分發揮企業家作用，強化企業黨組干部監督、管理、培養和選拔任用中的責任”。

民營企業作為中國國民經濟的重要組成部分，民營企業黨組織是國家政治制度創新的結果。非公有制黨建實踐探索階段，中組部先后制定了《加強外商企業黨的建設的意見》（1993年8月27日）、《關于在個體和私營等非公有制經濟組織中加強黨的建設工作的意見（試行）》（2000年9月13日），規定正式黨員3名以上的非公經濟組織應當建立黨的基層組織；中央辦公廳《關于加強和改進非公企業黨的建設工作的意見（試行）》（2012年5月25日），明確非公企業中黨組織發揮政治核心作用和政治引領的企業發展作用（顧國棟，2014）。2015年，深化國有企業改革文件明確規定，根據不同類型混合所有制企業特點，科學確定黨組織的管理模式。

3.1.2 政治法律

3.1.2.1 憲法與財產制度

保護企業生產經營和個人生存所依賴的物質條件是憲法財產權的目的。在經濟活動領域，如果資產不受保護，則創業既沒有意義，也沒有可能。在美國，商業秘密等具有財產價值的、無形的、受到法律保護和肯定的權利構成財產。中國2004年修憲之后，包括生活資料所有權、繼承權、知識產權在內的所有具有財產價值的私法權利都被納入了憲法第13條的保護范圍（謝立斌，2014）。

知識發明和財富創造應有國家法理保障，制度與知識創新是知識產權法頒布的基礎。沒有強大的國家來保障，商業城邦是發展不出資本主義來的（顧準，1994）。知識產權法源于創新，是財產權制度革新產物。創新理論中，國家處在制度創新中核心地位，從事社會制度創新：建立運行體系機構，提供知識資源的法治環境；制定知識創新成果取得、運用和交易的知識財產法律法規，進行有效產權制度安排；扮演“政治企業家”角色，促進知識產品商品化、市場化和產業化，建立知識創新為導向的政策制度體系，而企業家的使命就是完成企業創新活動，發揮其在國家創新體系中的基礎主體作用（吳漢東，2014）。

3.1.2.2 商法產權法規

沒有完備的商法規范就沒有規范的市場經濟制度。“《共產黨宣言》指明，除了蒸汽機和機器的發明、航海商業和殖民所擴大的市場，對照中國狀況，還有法權體系和意識形態所決定的國家商業本位的根本態度”（顧準，1994）。改革開放以來，1986年，商品交易和企業法人制度寫入《民法通則》, 1988年，國有企業自主經營權寫入《全民所有制工業企業法》，私營企業商品經濟主體地位進入《私營企業暫行條例》；商法進行體系化立法過程，如1993年的《公司法》, 1995年的《保險法》《商業銀行法》《票據法》, 1997年的《合伙企業法》, 1998年的《證券法》, 1999年的《個人獨資企業法》, 2001年的《信托法》等；2003年完善社會主義市場經濟體制提出，全面修訂了《商業銀行法》, 2005年修訂了《公司法》《證券法》, 2006年修訂了《合伙企業法》，通過了《企業破產法》, 2008年通過了《企業國有資產法》, 2009年修訂了《保險法》，商法體系使更多的市場規則法律化，也強化了政府作用。黨的十八屆三中全會確立了“使市場在資源配置中起決定性作用與更好發揮政府作用”的新改革理念，決定以“限定政府、余外市場”新模式代替“限定市場、余外政府”舊模式，行政審批改革原則，對政府法無授權不可為；對市場主體法無禁止即可為；商法雖做了一些重大修訂，但有學者認為現行商法規范保障政府權力有余而市場決定作用不見，甚至“盡管市場經濟制度框架初步形成，但政府經濟干預、資源控制卻更強了”（陳甦，2014）。

3.1.2.3 黨政司法干預

當前黨政機構對司法機構干預表現在：黨是領導中國的核心力量，現行司法體制強調堅持黨的領導，問題關鍵在于如何按照司法規律處理與黨的領導的關系；我國是單一制國家，司法權屬于中央事權。各地司法機關不能確保行使獨立權力的原因是其人財物均不同程度地受制于地方，無法擺脫地方黨政干預；我國憲法規定的法院、檢察院和公安機關“互相配合”，實踐中公安機關作為政府職能部門處于強勢地位，“政法委書記兼任公安局局長，公安局局長進入黨委常委班子”仍是當前中國的現實，正確處理黨委、紀委、公安、行政關系，改革與完善現有司法體制——這些新四中全會精神實施仍需要決心、時間和勇氣（陳光中和魏曉娜，2015）。

3.1.3 政府權威

“國家法理秩序的主要源泉是界定、管理和監督社會的法律框架。國家始終是一個相關的行動者，所有民族國家都在經濟和其他類型的交換過程中行使更廣泛的權力，政府作為制度的制定者和行動者對其他組織產生影響。作為行動者，政府通過分配決策（如政府貸款擔保和購買）、界定實施財產權（如反壟斷、勞工政策）、監管市場（產品或服務的質量）作用于其他組織和部門”（Scott,2002）。在中國，政府的權威有時會表現為政策過程不確定性。中央通過任命省級官員對省級施加控制，但不同級別的政治分權在國家區域內體制差異較大；中央政府改革開放后的權力下放政策帶來的一個典型代理問題是，體制轉軌時期這種授權往往比較籠統，給地方當局留下很大的主觀解釋空間，中央政府難以監測和控制地方政府的行為（Shi, et al.,2014）。

“有秩序的市場交易對法律規則的依賴被視為理所當然的事。政府管制和市場交易是兩個可替代的資源配置方式，把管制僅限定為政府直接參與企業資源配置，并非管制的全部；與普通法比，在某些情況下管制也許可以提供一個更低成本的市場交易的基礎”（丹尼爾，1999）。從中國改革進程看，20世紀80年代是企業家創業引領“自下而上”推動的，20世紀90年代以來則是由國家“自上而下”主導，通過公司制和市場化，國有及國有控股企業相當多的收入源于公共經濟部門與國家之間的特權關系，實際上獲取的是租金而不是利潤。基于國有企業租金相比市場收入上的稅收體制的福利支持制度性安排顯然是不可持續的（伊萬和劉昶，2012）。黨的十八屆三中全會后，國有企業將追求經濟與非經濟效益相平衡，民營企業不管實力還是產業分布無法與國有企業相比肩。因此民營企業要成為真正競爭主體，只能等相對公開、公正和公平的市場機制與秩序形成之后（宋鐵波，等，2014）。

龍永圖認為，“中國搞社會主義市場經濟，要政府目前不發揮作用是不可能的，土地等重要資源都在政府手里，再放權也不能宣布土地私有；我們黨是執政黨，中央方針是以經濟建設為中心，中國政治制度決定，相當長時期政府和官員仍在經濟社會發展中發揮重要作用；談市場起決定性的作用也非常強調政府要發揮更重要的作用，中國新政治生態很重要；政府肯定有權力，用法律限制政府權力，放在陽光下運行，權力運行是不是透明、公平和公正。中國很多企業家并不怕政府審批權，就怕審批分配資源時不公平、不透明”。

3.1.4 政企關系

企業制度環境研究不能回避政商關系問題。轉型時期企業如何處理與政府的關系對企業生存和國家政治經濟制度形成意義重大，中國經濟稱為轉型經濟，即從計劃經濟到市場經濟，從欠完善的市場經濟向發達市場經濟轉型。漸進式改革是政企關系不斷重構的過程，民營企業作為經濟實體存在的唯一合法性來源依然是政府，民營企業歷經改革前“投機倒把”、改革初期的“公有制經濟補充”到現在的“私有產權保護”制度變遷過程；新加坡國立大學鄭永年認為，“政商關系轉型的關鍵是要把權力關進籠子，確定企業的邊界在哪里，政府的邊界在哪里”——厘清政企關系有利于企業在制度環境約束下構建自己的企業政治資本，有利于厘清“政府與市場”的關系；中國作為公有制國家，政府控制了土地等重要經濟資源，企業家不找政府，企業生存發展問題就解決不了；腐敗現象越少，治理水平越高，投資者信心就會越足，就會增強全球對中國市場的信心；過去一段時間由于片面強調經濟發展，體制改革沒能及時跟進，導致部分政商關系扭曲：這其中既與市場主體巨量經濟活動有關，也與政府在權力運行中的強勢分不開，更多時候則呈現出一種權錢“合謀”的混亂狀態，如此給市場帶來災難性后果都是短期難以消化的負遺產。

黨的十八大以來，新《中華人民共和國立法法》通過，明確用“法定職責必須為，法無授權不可為”施政原則制定政府的責任和權力清單；中央出臺政策清理黨政干部企業兼職，規范離退休干部社團兼職，規范領導親屬經商辦企業等，這些措施有助于將政府權力關進制度的籠子。國務院參事室保育鈞認為，“新中國成立以來政商關系處理不好的根源在于，政府掌握權力和資源，沒有權力清單限制；缺乏相關制度約束和社會監督，官員才會以權謀私；出現政商關系反常：市場價值創造越來越多讓權力配置，相當長的時間內資源向體制內回流”。格力集團董事長董明珠認為，政府和企業之間一定有關系，“是服務關系還是利益關系？如果還是利益關系，腐敗一定會出現；官商‘君子之交’要首先關系對等，用鐵的制度消除 ‘無道德的商業、無原則的政治’”。

權力與市場互動、企業政治行為及企業家政府官員個體關系的觀點從不同側面反映了企業與政府互動機制、政企關系演變及其社會后果。社會學將政企關系理解為社會分層分配機制，爭論焦點在于權力與市場的關系，市場在新興的政治經濟秩序中能否發揮與權力抗衡的支配作用（張田和孫濤，2015）。一些學者認為市場轉型給每個有進取心的企業家提供了成為轉變主體的希望（Nee,1989），另一些學者認為國家再分配與市場機制共同作用，甚至地方政府有可能成為“廠商”（Oi,1992），而市場政治共生理論強調市場與國家共生演化（周雪光，1999）。基于制度約束的理性行動假設，從企業政治戰略行為出發，學者認為政企雙方存在資源依賴關系，改革初期一些民營企業為避免政策歧視，掛靠國有企業，另一些注冊為鄉鎮企業戴“紅帽子”尋求政府保護，體現了企業對合法性的追求（徐淑英，邊燕杰和鄭國漢，2008）。政府是幫助還是掠奪之手取決于官員自身的利益驅動，官員與企業家被視作庇護關系（Wank, 1995），企業與官員有政治關聯，獲得投資機會、政治安全和社會認同，過度關聯最終只是滿足虛榮心、安全感或情感需要（張田和孫濤，2015）。

制度環境與組織實踐相互嵌入，普遍適用的跨越制度時空的組織模式并不存在。國有企業作為國家公共組織延伸，其治理水平與國家治理水平、政府行政能力密切相關。作為股權持有人和監管者，政府的行政管理能力遲緩低效，國有企業難有良好的治理業績。資本主義發展與中外公司治理史表明，公司治理是多種經濟、社會、政治制度長期作用的結果，并非教條法律條文和經濟公式（楊典，2013）。“市場經濟并不純粹是一種經濟現象，它也是一種法權體系上層建筑；并不是只有經濟基礎才決定上層建筑，上層建筑也能使什么樣的經濟結構生長出來或生長不出來”（顧準，1994）。制度從設計到法律實施效果，需要時間上的實踐和現實檢驗，而非理論上的簡單想象。全面深化改革，政府與市場發揮商法建構功能應具備的公正信息、反映專業和維持能力，政府職責與市場規則都是商法機制的有機構成，“識別功能上政府由監護轉向服務，選擇功能上政府由主導轉向輔助，規制功能上政府由管制轉向治理，調控功能上政府由直接轉向間接”（陳甦，2014）。