前言

房產(chǎn)稅有著十分悠久的歷史。房地產(chǎn)既是十分原始的財(cái)產(chǎn)，又是現(xiàn)代社會(huì)財(cái)富的重要組成部分，世界上大多數(shù)國(guó)家都對(duì)房地產(chǎn)征稅。房產(chǎn)稅在各國(guó)的稅制中曾經(jīng)占據(jù)主導(dǎo)地位，是財(cái)政收入的主要來(lái)源。隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，房產(chǎn)稅在各國(guó)稅收結(jié)構(gòu)中的地位下降了，但其功能更加強(qiáng)大，成了地方政府的主體稅種、調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的工具、調(diào)節(jié)收入分配的手段。由于各個(gè)國(guó)家地方政府的支出責(zé)任、財(cái)政目標(biāo)、制度環(huán)境等方面的不同，房產(chǎn)稅的功能定位不同，各國(guó)房產(chǎn)稅的稅制要素也存在巨大差異。深入探討具有典型性的國(guó)家房產(chǎn)稅的功能定位、稅制設(shè)計(jì)、政策背景等內(nèi)容，將為我國(guó)房產(chǎn)稅改革的順利推進(jìn)提供決策參考價(jià)值。

我國(guó)對(duì)房地產(chǎn)征稅的歷史源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，可以追溯到夏朝，至今已有4000多年。1949年新中國(guó)成立后，在清理舊中國(guó)的房地產(chǎn)稅收制度的基礎(chǔ)上建立了新中國(guó)的房地產(chǎn)稅收制度；1951年將房產(chǎn)稅和地產(chǎn)稅合并，開(kāi)征城市房地產(chǎn)稅，征收范圍僅限城市；1973年的稅制改革把城市房地產(chǎn)稅與工商統(tǒng)一稅等稅種合并為工商稅；20世紀(jì)80年代中期，我國(guó)開(kāi)始實(shí)施以土地有償使用為核心的土地產(chǎn)權(quán)制度改革和住宅自有化的住房制度改革。住宅產(chǎn)權(quán)的私有化為房產(chǎn)稅的開(kāi)征創(chuàng)造了制度前提，1986年開(kāi)征房產(chǎn)稅。開(kāi)征房產(chǎn)稅的目的是“調(diào)節(jié)控制固定資產(chǎn)投資，調(diào)節(jié)收入”，是為了應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)固定資產(chǎn)投資規(guī)模過(guò)快、通貨膨脹率過(guò)高而設(shè)計(jì)的。因此，現(xiàn)行的房產(chǎn)稅收入占GDP或地方財(cái)政收入的比重一直很低。房產(chǎn)稅的征收范圍為城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)，不涉及農(nóng)村，并且只對(duì)經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)征稅。由于房產(chǎn)稅征收范圍窄，不對(duì)個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)用房產(chǎn)征稅，征收房產(chǎn)稅并沒(méi)有引起社會(huì)關(guān)注。

黨的十六屆三中全會(huì)提出“條件具備時(shí)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)開(kāi)征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅”后，房產(chǎn)稅才引起社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注。一方面，隨著住房市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，房地產(chǎn)價(jià)值在社會(huì)財(cái)富中所占比重逐漸提高。尤其是2005年以來(lái)，房地產(chǎn)的價(jià)格一路上揚(yáng)，也引發(fā)了學(xué)界對(duì)居民自住房產(chǎn)征稅來(lái)抑制房?jī)r(jià)上漲的討論。另一方面，現(xiàn)行的房產(chǎn)稅也存在稅制過(guò)時(shí)、稅基狹窄、計(jì)稅依據(jù)不合理等問(wèn)題，已不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。房產(chǎn)稅改革勢(shì)在必行。

然而，從2003年中央提出改革房產(chǎn)稅，十多年過(guò)去了，房產(chǎn)稅的改革卻進(jìn)展緩慢，僅有上海和重慶兩市進(jìn)行了房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)。房產(chǎn)稅改革難以推行的原因之一在于對(duì)房產(chǎn)稅改革沒(méi)有取得共識(shí)，對(duì)房產(chǎn)稅改革的定位不清、目標(biāo)不明、路徑不詳、地方政府沒(méi)有積極性。盡管如此，2003年以來(lái)房產(chǎn)稅已經(jīng)成為學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)問(wèn)題，出現(xiàn)了一大批研究成果。研究?jī)?nèi)容較為豐富，研究不斷深入，主要涉及以下六個(gè)方面的問(wèn)題：一是現(xiàn)行房產(chǎn)稅的弊端、改革的必要性，在這個(gè)問(wèn)題上學(xué)術(shù)界是有共識(shí)的，都認(rèn)為現(xiàn)行的房產(chǎn)稅已經(jīng)過(guò)時(shí)，必須改革，以適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。二是關(guān)于房產(chǎn)稅的定位及改革目標(biāo)，主要有四種觀點(diǎn)：①房產(chǎn)稅是地方政府的主要稅收來(lái)源；②房產(chǎn)稅調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)；③房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)居民收入分配；④改革房產(chǎn)稅以完善稅制。三是房產(chǎn)稅改革方案設(shè)計(jì)，學(xué)者們基于不同的改革目標(biāo)，提出了幾種改革方案，每種方案的征稅范圍、稅率、減免政策都存在較大差異。四是對(duì)上海、重慶兩市房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)方案及其效果進(jìn)行評(píng)估，研究發(fā)現(xiàn)上海、重慶兩市房產(chǎn)稅改革對(duì)調(diào)控房?jī)r(jià)有一定的作用，但也存在征收面窄、效果不理想等問(wèn)題。五是對(duì)房產(chǎn)稅改革的效應(yīng)進(jìn)行模擬研究。有學(xué)者利用中國(guó)家庭追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)和中國(guó)家庭金融調(diào)查數(shù)據(jù)分析了房產(chǎn)稅改革對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格、居民的納稅能力、稅收收入、收入分配、地方公共服務(wù)、地方經(jīng)濟(jì)等方面的影響。六是房產(chǎn)稅的立法問(wèn)題，在稅收的法定原則下，房產(chǎn)稅的改革應(yīng)該是立法先行，學(xué)者們就房產(chǎn)稅的立法問(wèn)題進(jìn)行了比較深入的探討。由于房產(chǎn)稅的改革涉及面廣、情況復(fù)雜、影響深遠(yuǎn)，還需要對(duì)房產(chǎn)稅改革的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行更深入的研究，提出廣大人民群眾更認(rèn)同的改革方案，從而為決策層提供操作性更強(qiáng)的參考意見(jiàn)。

本書(shū)從房產(chǎn)稅的功能定位入手，較為詳細(xì)地闡述了具有代表性的國(guó)家房產(chǎn)稅的功能定位、制度背景、稅制要素等，在借鑒經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，提出我國(guó)房產(chǎn)稅改革的功能定位及稅制改革方案設(shè)計(jì)。改革方案的設(shè)計(jì)取決于改革定位及目標(biāo)，只有在定位明確、目標(biāo)清晰的情況下，提出的改革方案才能解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。全書(shū)分為六章：第一章明晰房產(chǎn)稅、房地產(chǎn)稅、不動(dòng)產(chǎn)稅等相關(guān)概念及房地產(chǎn)稅收體系的構(gòu)成，闡述房產(chǎn)稅的特征與功能，探討征收房產(chǎn)稅的理論依據(jù)；第二章從理論角度分析房產(chǎn)稅的稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁與歸宿，用局部均衡和一般均衡的研究方法研究了房地產(chǎn)在不同供求彈性情況下的稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁與歸宿情況，總結(jié)歸納了關(guān)于房產(chǎn)稅稅負(fù)歸宿的不同觀點(diǎn)及其影響因素；第三章從現(xiàn)代資產(chǎn)價(jià)格理論和供求關(guān)系的角度分析了房產(chǎn)稅對(duì)房?jī)r(jià)的影響機(jī)理，并對(duì)交易環(huán)節(jié)和保有環(huán)節(jié)的稅收對(duì)房?jī)r(jià)的影響進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)；第四章對(duì)房產(chǎn)稅功能定位進(jìn)行了國(guó)際比較研究，美國(guó)、英國(guó)等國(guó)家的房產(chǎn)稅定位于籌集財(cái)政收入，房產(chǎn)稅是地方政府的主要收入來(lái)源，日本、韓國(guó)等國(guó)家把房產(chǎn)稅作為籌集財(cái)政收入和調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的工具，北歐國(guó)家的地方政府的主要收入來(lái)源于所得稅，房產(chǎn)稅在地方財(cái)政收入中所占份額較少，房產(chǎn)稅功能定位的選擇與這個(gè)國(guó)家地方財(cái)政的職責(zé)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境有密切關(guān)系；第五章探討了我國(guó)現(xiàn)行房產(chǎn)稅存在的問(wèn)題與改革目標(biāo)，基于房產(chǎn)稅的功能和我國(guó)的現(xiàn)實(shí)考量，應(yīng)將我國(guó)房產(chǎn)稅的改革目標(biāo)定位于以籌集財(cái)政收入為主，調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)和調(diào)節(jié)收入分配為輔，并對(duì)四川省成都市的房產(chǎn)稅、財(cái)政收支等數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算，探討如何設(shè)計(jì)房產(chǎn)稅的稅率才能使房產(chǎn)稅成為地方政府的主體稅種；第六章提出我國(guó)房產(chǎn)稅改革方案設(shè)計(jì)及配套措施。將現(xiàn)行的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅合并，以房地產(chǎn)的評(píng)估價(jià)值作為稅基，征稅范圍也應(yīng)當(dāng)覆蓋全部城鄉(xiāng)范圍，由地方政府征收管理。基于經(jīng)濟(jì)因素、法律政策因素、管理因素和政治因素等方面對(duì)稅制改革的影響，我國(guó)房產(chǎn)稅改革必須在征稅范圍、稅權(quán)劃分、評(píng)估方法三個(gè)部分采取階段化的推進(jìn)戰(zhàn)略。階段化戰(zhàn)略的實(shí)施就是要在不同階段的國(guó)情約束下充分利用稀缺的改革資源（政治資源、財(cái)政資源等），在使改革成本——政治成本、社會(huì)成本、經(jīng)濟(jì)成本、財(cái)政成本最小化的同時(shí)，成功推進(jìn)改革。

房產(chǎn)稅的改革涉及廣大人民群眾的切身利益，牽一發(fā)而動(dòng)全身，必須首先凝聚共識(shí)，獲得廣泛的政治支持才能順利推行。本書(shū)對(duì)房產(chǎn)稅功能定位及其改革路徑的論述僅是拋磚引玉，希望學(xué)術(shù)界對(duì)房產(chǎn)稅有更多更深入的研究，共同推動(dòng)房產(chǎn)稅的改革。由于本人學(xué)識(shí)和能力有限，書(shū)中難免錯(cuò)誤或不足之處，懇請(qǐng)讀者批評(píng)指正。

鄧菊秋

2019年8月21日