第1章　導論

1.1　研究背景及意義

1.1.1　研究背景

過去三十多年中，我國年均經濟增長率接近10%，到2011年底我國有6億人口脫離貧困，城鎮化率從1990年的26%提高到2011年的51.3%（Lin，2011）。然而經濟高速增長和快速城鎮化的同時，我國資源消耗嚴重、環境污染加劇，環境風險日益凸顯。根據環保部公布的我國74個城市的空氣質量數據顯示，2014年74個城市中僅僅有8個城市的細顆粒物、可吸入顆粒物、二氧化氮、一氧化碳和臭氧等污染物年均濃度均達標，其他66個城市均存在不同程度的超標現象。2013年，我國細顆粒物年均濃度遠超過世界衛生組織推薦的10微克/立方米的標準，其中11個城市的細顆粒物年均濃度甚至超過了100微克/立方米。除空氣污染以外，我國地下水和土壤污染也相當嚴重。據《中國環境狀況公報2012》顯示，2012年，我國超過30%的河流和超過50%的地下水不達標。另據環境保護部和國土資源部公布的《全國土壤污染狀況調查公報2014》顯示，我國部分區域土地污染較為嚴重，土壤退化較快。其中，土壤鎘超標率7.0%，重污染企業及周邊土壤超標率36.3%，固體廢物集中處理處置場地土壤超標點位21.3%。

事實上，迫近社會承載力臨近點的環境污染已嚴重影響了人們的日常生活和健康水平，并且也造成了一定的經濟損失。例如，2014年4月，武漢大約30萬人的自來水供應被切斷，原因是漢江發現過量的氨和氮。2014年4月，蘭州市240萬人的供水被切斷，原因是土壤中的苯污染了該市一水處理廠。2013年，青島輸油管爆炸導致部分原油進入膠州灣，海面過油面積約3000平方米，事故造成62人死亡、136人受傷，直接經濟損失75172萬元。《柳葉刀》雜志（The Lancet）2012年底發表的《2010年全球疾病負擔評估》顯示，2010年中國因室外PM2.5污染導致120萬人早死以及2500萬傷殘調整壽命年損失⁽¹⁾。2014年美國戰略研究機構蘭德公司（RANDCorporation）的一份研究報告顯示，2000年至2010年間，中國環境污染的成本接近每年國內生產總值（GDP）的10%。

以上事實說明，我們賴以生存的自然環境已經遭到嚴重破壞，環境污染嚴重損害了人們的健康，部分環境污染事故奪走了很多人的生命。假如我們的環境得不到改善而持續惡化，這不僅有害于我們的身體健康，還將會損害我國經濟發展的質量和經濟增長的潛力。由此可見，環境污染問題已成為制約我國經濟和社會發展的一個重大因素。環境污染問題已成為當下我國急需面對和解決的問題。

眾所周知，環境質量是一種公共物品。環境質量的公共物品屬性決定其改善完全靠市場手段來調節可能會出現市場失靈。因此，在環境治理方面，政府的作用毋庸置疑。1989年12月26日第七屆全國人民代表大會常務委員通過的《中華人民共和國環境保護法》第16條明確規定，“地方各級人民政府應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量。”2006年我國“十一五”規劃確定的環境保護的主要目標是“控制生態惡化、到2010年主要污染物排放總量減少10%和有效控制溫室氣體排放”。約束性目標是“強化政府責任，政府要通過市場合理配置公共資源和有效運用行政力量，確保目標實現”。2015年1月1日起實施的新《環保法》第一章總則第六條規定“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。”可見，地方政府在轄區環境治理方面負有不可推卸的責任和義務。

事實上，地方政府可以通過采取增加偏向轄區環保項目的投資、更換更具環保意識的轄區行政長官、頒布實施環保法規及對排污企業征收排污費等措施改善和提高轄區環境質量。我們認為，盡管《環境保護法》規定了地方政府負有轄區環境治理的責任，并且理論上地方政府也能夠采取相關措施改善轄區環境質量，然而在實際操作過程中，地方政府卻很難履行這一職責，地方政府的環境保護積極性并不高。這是因為GDP晉升激勵機制下，地方政府很可能會漠視一些法律法規中有關環境保護的規定，甚至以不惜犧牲當地環境資源為代價，通過為污染企業“開綠燈”、實施土地優惠和企業稅收減免政策等招商引資方式，上馬一些“高污染”、“高耗能”的產業項目來發展轄區經濟，最大限度追逐經濟增長和財政剩余，以增加自己的政治晉升資本，而置當地的自然環境和人民生活健康水平于不顧。

那么地方政府行為究竟是怎樣影響和制約轄區環境質量，其作用機理和傳導途徑是什么？地方政府哪些行為充當了環境污染的“援助之手”，其背后的動機是什么？哪些行為又在一定程度上抑制了轄區環境質量退化、改善了轄區環境質量，充當了“促進節能減排之手”？政府環境污染治理政策的抓手是什么？在今后的發展過程中地方政府如何協調經濟增長和生態環境保護之間的關系，實現二者的“雙贏”？我國能否避免走西方發達國家“先污染后治理”的道路？這些都是值得我們深入思考和探討的問題。鑒于地方政府行為對環境質量有著上述重要影響和作用，我們選擇以地方政府行為作為切入點來研究我國的環境問題，就顯得尤為必要和緊迫。

1.1.2　研究意義

蕾切爾.卡森（Rachel Carson，1962）出版的《寂靜的春天》（Silent Spring）一書講述了美國濫用殺蟲劑對生態環境造成的破壞，并指明這一切將危及人類自身的生存，該書預言人類可能將面臨一個沒有鳥、蜜蜂和蝴蝶的世界，引發了公眾對環境問題的關注，促使各國政府開始重視環境保護問題⁽²⁾。在經濟高速增長的同時，我國環境質量退化嚴重，環境與社會經濟之間的矛盾加劇，經濟增長的環境代價越來越難以容忍，人民群眾要求改善環境質量的聲音越來越高，社會對綠色可持續發展的呼聲也越來越高。

在現實層面，環境保護和生態文明建設是關系人民福祉和民族未來的長遠大計。十七大把“建設生態文明”作為全面建設小康社會的重要奮斗目標之一。十八大將“生態文明建設”寫入了黨章，并提出了“建設美麗中國”“實現中華民族永續發展”的全新概念。而所有這些美好愿景的實現，都需要政府更科學合理地制定方針政策、依法規范企業的經營行為，加大環境監督力度，嚴格執法，堅決制止破壞自然環境的行為。本書主要研究分析了地方政府稅收競爭、財政支出結構、晉升激勵、官員任期與政治周期對環境質量的影響，并在此基礎上給出了優化和規范我國地方政府行為，全面提升我國環境質量水平的政策建議。我們認為對這些問題的研究和探討將有助于我們找出環境治理的有效手段和政策抓手，為“美麗中國”的建設添枝加葉，貢獻智慧和力量。

地方政府的哪些環境政策失效，助長了環境污染行為，哪些政策措施又很好地遏制了環境污染，這背后的深層次邏輯是什么？我們認為，對這些問題的研究和探討將有利于遏制我國生態環境資源退化的趨勢、提升我國的環境質量水平，能讓城市擁有更潔凈的空氣、提高人民福祉，同時有利于我國工業化過程中正確處理經濟與人口、資源環境之間的關系—實現國民經濟可持續發展戰略。

在理論層面，盡管政府在控制污染、改善環境質量方面發揮了不可替代的作用，但不可否認的是政府在治理環境污染問題上仍然存在“政府失靈”的現象。本書試圖對這一現象背后的深層次原因進行分析，厘清地方政府行為對環境質量的作用機理和傳導途徑，這在一定程度上能豐富和發展政府治理結構理論，有利于政府克服自身治理結構弊端，探索環境管理新方式，提高環境治理效率，同時這也能為下一步政府治理結構改革和相關環境方針、政策的有效落實提供理論指導。