（一）農(nóng)村低保制度

年乃索麻村全村404戶1545人，勞動(dòng)力751人，主要有藏族、回族和少量漢族。2014年全村人基本都參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，其中貧困戶76戶，230人；低保戶35戶，98人；五保戶全村有6人。

我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助型反貧措施從新中國(guó)成立以來開始起步，進(jìn)入改革開放階段更加受到重視并有所發(fā)展。其基本的救助形式包括災(zāi)害救助、五保供養(yǎng)、生活困難救助、最低生活保障制度、醫(yī)療救助等，其中最低生活保障制度是社會(huì)救助體系中的核心。青藏地區(qū)是我國(guó)貧困人口的聚居區(qū)之一，是貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)在空間上的重疊區(qū)域，因此，這里的反貧困任務(wù)相對(duì)比較重，民族貧困問題相對(duì)凸顯。

農(nóng)村最低生活保障制度是對(duì)農(nóng)村家庭人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的家庭，按當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)給予救助的制度，是在農(nóng)村特困群眾定期定量生活救濟(jì)制度的基礎(chǔ)上逐步發(fā)展和完善的一項(xiàng)社會(huì)救助制度。農(nóng)牧區(qū)最低生活保障制度是社會(huì)救助體系的網(wǎng)底，以保障農(nóng)牧區(qū)困難群眾最低生活為基本目標(biāo)，根據(jù)2007年國(guó)務(wù)院《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》（國(guó)發(fā)〔2007〕19號(hào)文）中規(guī)定：“農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由縣級(jí)以上地方人民政府按照能夠維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費(fèi)用確定”，農(nóng)牧民其他方面困難，國(guó)家通過建立各專項(xiàng)救助制度，逐步建立完善社會(huì)救助體系予以解決，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)就是解決農(nóng)牧民最低生活所需的衣、食和基本生活必需費(fèi)用。

青海省政府規(guī)定，科學(xué)合理地制定青海藏區(qū)農(nóng)牧區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)，必須堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則：一是科學(xué)性，以維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民基本生活所必需的消費(fèi)品支出數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，科學(xué)推算、充分論證；二是合理性，統(tǒng)籌考慮困難群眾基本生活保障需要、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和財(cái)力狀況，使低保標(biāo)準(zhǔn)與扶貧開發(fā)政策標(biāo)準(zhǔn)合理銜接；三是動(dòng)態(tài)性，建立和完善低保標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)上漲掛鉤的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，并隨著當(dāng)?shù)鼐用裆畋匦杵穬r(jià)格變化和人民生活水平的提高定期調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)；四是規(guī)范性，制定和調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格遵循有關(guān)政策規(guī)定和程序規(guī)范，確保公開、公正和透明。

下面主要闡述年乃索麻村農(nóng)村低保制度運(yùn)行情況。

1. 明確資金籌集

農(nóng)村低保資金主要由省、市、縣三級(jí)政府承擔(dān)，具體由各級(jí)民政部門根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況提出年度資金需求計(jì)劃，經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門審核后列入地方政府年度預(yù)算，再報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)審批同意后貫徹執(zhí)行。另外，綜合考慮各市、州、地的人均生產(chǎn)總值、貧困人口數(shù)量、農(nóng)民人均純收入、財(cái)政收入狀況等因素后，才能具體確定省級(jí)財(cái)政對(duì)地、州、縣的低保資金補(bǔ)助比例，另外，各級(jí)民政部門要根據(jù)不同地區(qū)農(nóng)村居民低保工作的實(shí)際情況提出年度資金使用計(jì)劃，經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門審核通過后報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)，最后按有關(guān)規(guī)定列入政府財(cái)政年度預(yù)算。

《青海省人民政府關(guān)于建立農(nóng)村牧區(qū)居民最低生活保障制度的意見》指出，海西州省財(cái)政補(bǔ)助所需資金的80%，地方財(cái)政承擔(dān)20%；海南州、海北州省財(cái)政補(bǔ)助所需資金的85%，地方財(cái)政承擔(dān)15%；玉樹州、果洛州、黃南州省財(cái)政補(bǔ)助所需資金的90%，地方財(cái)政承擔(dān)10%，各地根據(jù)財(cái)政狀況制定相應(yīng)的州、縣資金分擔(dān)比例。

2. 低保標(biāo)準(zhǔn)方面

農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)以能夠保障貧困人口基本生活水平為原則，根據(jù)實(shí)際情況按照能夠滿足當(dāng)?shù)卮寰用袢昊旧钏匦璧拇┮隆⒊燥垺⒂盟⒂秒姷壬畋匦杵返馁M(fèi)用給予確定，并應(yīng)隨著當(dāng)?shù)匚飪r(jià)的變化和人民生活水平的提高進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。青海省農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的制定由縣級(jí)民政部門與財(cái)政、農(nóng)委、扶貧、統(tǒng)計(jì)、價(jià)格等部門在認(rèn)真調(diào)查研究、統(tǒng)計(jì)測(cè)算和充分論證的基礎(chǔ)上制定較為合理的低保標(biāo)準(zhǔn)，再報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)和上一級(jí)人民政府備案后具體執(zhí)行，在執(zhí)行的過程中應(yīng)綜合考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人均消費(fèi)水平、農(nóng)民人均純收入以及生活消費(fèi)品價(jià)格指數(shù)等因素對(duì)低保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。低保標(biāo)準(zhǔn)的制定要保持合理的水平，既要滿足農(nóng)村困難群眾現(xiàn)階段的基本生活，又要防止依賴思想的滋生和蔓延，克服“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象的出現(xiàn)，還要根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村生活必需品物價(jià)水平的變化和農(nóng)村居民生活水平的提高進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，在調(diào)查中了解到，2011年以后青海省海北州剛察縣農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為每人1400元／年。

3. 分區(qū)劃分，按區(qū)救助

在保障對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)的劃定上，實(shí)施分區(qū)劃分，按區(qū)救助的方式。青海省農(nóng)村牧區(qū)居民最低生活保障制度在農(nóng)村牧區(qū)特困人口救助制度的基礎(chǔ)上建立起來。2004年，青海省農(nóng)村牧區(qū)全面建立了特困人口救助制度。2005年，青海省建立了城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系的制度框架，主要通過建立特困人口救助、五保供養(yǎng)、災(zāi)民救濟(jì)、醫(yī)療、教育救助等制度，對(duì)困難群眾基本生活實(shí)施救助。這些都為青海省農(nóng)村牧區(qū)居民最低生活保障制度的建立奠定了基礎(chǔ)。2007年初青海省政府下發(fā)了《關(guān)于建立農(nóng)村牧區(qū)居民最低生活保障制度的意見》，農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)工作在青海全面啟動(dòng)。此后，青海省的農(nóng)村最低保障標(biāo)準(zhǔn)不斷變化，逐年提高。

4. 動(dòng)態(tài)化管理

剛察縣政府針對(duì)低保戶采取動(dòng)態(tài)管理的低保對(duì)象管理模式，確保將有限的公共資金能夠完全用于符合條件的貧困戶，從而節(jié)省救助資金，提高資金的使用效率。近年來，剛察縣強(qiáng)化申報(bào)管理、審核準(zhǔn)入制度，以制度的設(shè)立和推行來保障“陽(yáng)光低保”，切實(shí)維護(hù)困難群眾的基本生活權(quán)益。對(duì)救助申報(bào)對(duì)象開展入戶調(diào)查。全縣各村（社區(qū)）在審查低保時(shí)，入戶率必須達(dá)到100%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道入戶復(fù)查率達(dá)90%以上。同時(shí)，在入戶調(diào)查的基礎(chǔ)上，組織對(duì)申請(qǐng)人家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查結(jié)果的客觀性、真實(shí)性進(jìn)行民主評(píng)議。明確聽證人員、規(guī)范評(píng)議程序、建立評(píng)議檔案、規(guī)范審批程序。沒有經(jīng)過評(píng)議程序或評(píng)議不過關(guān)的申請(qǐng)對(duì)象，縣民政局不得受理審批。在這個(gè)動(dòng)態(tài)管理過程中，由剛察縣民政、審計(jì)、監(jiān)察局等部門組成的低保核查領(lǐng)導(dǎo)小組，在各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），村委會(huì)（社區(qū)）等積極配合下，采取查閱資料、召開座談會(huì)、入戶調(diào)查等形式，在全縣范圍內(nèi)開展了城鄉(xiāng)最低生活保障專項(xiàng)自查自糾工作。如在2013年剛察縣實(shí)施了一次自查，此次自查，農(nóng)村低保自查面達(dá)到90%，城市低保自查面達(dá)到了50%。取消超出保障線的農(nóng)村低保戶469人，動(dòng)態(tài)管理率達(dá)17.5%。取消超出保障線的城市低保戶483人，動(dòng)態(tài)管理率達(dá)13.58%。通過自查進(jìn)一步完善了《剛察縣城鄉(xiāng)低保動(dòng)態(tài)管理辦法》、《剛察縣城鄉(xiāng)低保管理制度》，制定出臺(tái)了《剛察縣城鄉(xiāng)低保收入家庭認(rèn)定辦法（試行）》，為進(jìn)一步提升低保工作水平，推動(dòng)城鄉(xiāng)低保工作規(guī)范有序發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

5. 年乃索麻村低保戶確立的程序與過程

年乃索麻村低保戶的確立采用的是倒排序方法。首先，以家庭為單位，由戶主向戶籍所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出申請(qǐng)，并如實(shí)申報(bào)家庭收入基本情況，不得隱瞞收入，并提供真實(shí)的收入證明材料。若自行申請(qǐng)有困難的，可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和村干部提供申請(qǐng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織人員成立經(jīng)濟(jì)調(diào)查小組，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定，對(duì)申請(qǐng)人家庭基本情況、財(cái)產(chǎn)狀況、收支情況及實(shí)際生活狀況進(jìn)行入戶調(diào)查核實(shí)，并對(duì)家庭環(huán)境由差到好進(jìn)行倒排序。之后村民委員會(huì)應(yīng)對(duì)評(píng)審委員會(huì)評(píng)議的結(jié)果以及申請(qǐng)人基本情況及時(shí)進(jìn)行公示，對(duì)不符合保障條件申請(qǐng)對(duì)象的應(yīng)注明不符合理由，公示期間對(duì)群眾有異議的應(yīng)及時(shí)核實(shí)情況并聽取當(dāng)事人陳述。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)低保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)各村基本情況進(jìn)行匯總，對(duì)第一環(huán)節(jié)中上報(bào)的材料進(jìn)行審核，對(duì)評(píng)議中群眾有較大爭(zhēng)議的必須及時(shí)復(fù)查與核實(shí)，另外，確定擬保障的家庭、基本保障金額、特殊困難人員以及增發(fā)補(bǔ)助金額。此后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府召開農(nóng)村低保審核小組會(huì)議進(jìn)行審核，做審核決定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)低保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)審核結(jié)果進(jìn)行公示，公示期間，對(duì)群眾有異議的應(yīng)及時(shí)進(jìn)行復(fù)查核實(shí)。公示期滿后，及時(shí)將公示無異議或異議不成立的審核結(jié)果和相關(guān)材料整理匯總并向縣級(jí)民政部門上報(bào)，對(duì)于不符合保障條件的，應(yīng)通知申請(qǐng)人本人說明理由。最后這個(gè)過程結(jié)束后，縣級(jí)民政部門匯總各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況，對(duì)一、二環(huán)節(jié)的相關(guān)材料進(jìn)行審查，并組織人員及時(shí)抽查，縣級(jí)民政部門召開評(píng)審委員會(huì)進(jìn)行討論并確定低保對(duì)象名單。縣級(jí)民政部門應(yīng)及時(shí)對(duì)審批結(jié)果進(jìn)行公示，公示期間對(duì)群眾爭(zhēng)議較大的，應(yīng)及時(shí)組織復(fù)查核實(shí)并聽取當(dāng)事人陳述。公示期滿群眾無異議或異議不成立的，縣級(jí)民政部門應(yīng)及時(shí)批準(zhǔn)其享受農(nóng)村低保并核實(shí)保障待遇，委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)低保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)發(fā)放農(nóng)村低保金存折，保障對(duì)象憑證或存折按季度或者按月領(lǐng)取保障金。未通過審核的，應(yīng)書面通知申請(qǐng)人本人并說明理由。（見圖6-1）