制度借鑒
國外及我國港澳臺地區物業管理法律規制概況
筆者這里所說的物業管理法律規制，主要指的是住宅管理立法及物權法建筑物區分所有權制度，這種物業管理立法起于19世紀，而在20世紀則獲得重大發展。立法發展的主要動因是兩次世界大戰導致的住房危機和隨后的建筑物重建、新建及建筑區分所有法律觀念的發展。以下是對兩大法系的代表國家及我國港澳臺地區物業管理立法的簡要介紹。[1]
（一）法、德、日三國物業管理立法
1．法國物業管理立法
1804年的《法國民法典》最早確立了法國的建筑物區分所有權制度。該法典第664條明確建筑物的各樓層可屬于不同的所有人，并對建筑物樓梯的建造及修繕與改建費用承擔做了規定。該法條開創了19世紀各國建筑物區分所有權制度的立法先河，成為各國物業管理立法的仿效范本。第一次世界大戰后，法國城市住宅缺乏，區分所有的建筑物居住糾紛因此不斷增加，同時，瓦斯、水、電、衛生等設備在建筑物中的廣泛設置，導致建筑物共用部分的管理權責問題突顯。而《法國民法典》第664條的規定過分簡略，已不能解決由此產生的法律問題。1938年6月28日，法國立法機關廢止了第664條，以單行法的方式制定了《有關區分各階層不動產共有之法律》。該法規共13條，分兩部分對區分所有權人的團體關系及區分所有權人相互間的法律關系進行了較為詳細的規范。這部法規對于解決當時法國社會住宅危機發揮了積極作用。1965年7月10日，法國立法機關又根據新的情勢發展，對1938年《有關區分各階層不動產共有之法律》予以了修訂。1967年3月17日，政府再次對該項法律予以補充，并編纂命名為《法國住宅分層所有權立法》沿用至今。這部法律規定了區分所有權之定義、物業管理者的義務及責任、管理團體之債權確保、有償讓渡以及專有場所的改良、增設附屬設施之行使等內容。該部法律重視團體利益，加強了物業所有權人集會之功能，并由通常多數表決管理普通共同義務，以2/3特別多數決定特別重要共同事項，體現了團體法理精神，其內容詳盡，規定明確，對區分所有權人的保護比較徹底，在現代各國物業管理立法中具有代表性。
2．德國物業管理立法
德國12世紀的日耳曼法就曾承認區分所有權制度的存在，但1900年的《德國民法典》強調對羅馬法的繼受，遵循“建筑物與基地所有權不可分”原則，對區分所有權制度予以了否定。真正促成德國區分所有立法的，是第二次世界大戰后德國城市的“房屋荒”威脅。當時城市住宅重建迫切，而資金不足，原獨幢建筑物業主無力承擔重建費用，個人也不愿租賃公寓，在此背景下，德國參考法國、意大利和奧地利的區分所有立法，于1951年3月15日制定了《關于住房所有權及繼續居住權的法律》（《住宅所有權法》），建立了區分所有建筑物業的管理制度，促進了區分所有建筑物的建設與發展，并體現了特色。該法律共64條四個部分，分別規定了“住宅所有權”、“繼續居住權”及非訴事件、爭議管轄、拍賣等程序。特別是該法中關于持分共有權及成員權的規定，是區分所有權立法上的一個新進步。1956年6月27日，德國又制定了《第二次住宅建筑法》，進一步促進區分所有物業管理制度向前發展。到20世紀60年代，德國區分所有建筑物的建設再度快速發展，由此也出現了一系列新問題：關于住宅所有權之讓與限制及使用限制之程度、關于管理人的任免、關于住宅所有人負擔加重的條件等。1973年的5月、7月，德國政府對民法典和住宅所有權法進行了兩次修訂。對《住宅所有權法》的修訂范圍比較大，其中關于停車場做特別所有權要件的增訂，尤為重要，它規定，“以持久性之界標表明范圍之停車間，視為有獨立性之房間”，較好地解決了實務中有關停車場登記問題，這對其他國家解決同類問題具有重要參考意義。《住宅所有權法》還對管理人任免等規定進行了修改，并對涉及管理人的其他相關事宜進一步作出了規定，加強了對建筑物業管理的規范。
3．日本物業管理立法
日本區分所有權制度最早見于1890年（明治23年）的舊民法財產編第40條和1896年（明治29年）的新民法208條，效仿法國民法典規定了區分所有的權屬界定和修繕等費用的負擔。建筑物區分所有的專門立法則是1962年（昭和37年）4月的《有關建筑物區分所有權等之法律》（俗稱《公寓法》），該法規定了物業所有人的權利及其限制、先取特權、關于共用部分之共有、關于共用部分變更及其管理、管理人及其權限與任務、關于規約之規定、關于集會之規定、關于對社區準用及關于罰款的規定等。20世紀80年代，日本經濟高度發展，城市人口集中，地價高漲，建筑物日漸高層化、大型化。《有關建筑物區分所有權等之法律》中有關專有部分、共用部分的界定，以及對所有權人相互間權利義務關系的調節，已顯不足，且該法律對業主自治團體管理制度的規定也缺乏靈活性，受到了日本學術界的批評，因此，日本政府于1983年（昭和58年）5月修訂并重新公布了《有關建筑物區分所有權等之法律》，修訂后的法律克服了原有弊端，強調了所有權人關系的團體性，采用集會中心主義和多數表決方式，對規約的設定、變更與共用部分的變更、對物業所有權有重大影響的事項以集會的特別多數表決方式決定。修訂后的法律涉及了物業管理中大部分的法律關系，對業主與業主的關系、業主團體的產生、業主與物業服務企業的關系等均予以了闡述或體現，它成為了當今日本物業管理中的一項基本法律。2000年12月8日，為進一步規范物業管理，日本政府又頒布了專門性的物業管理法律——《推進公寓管理規范化的法律》，對物業管理各類法律關系，特別是對從業的公司、人員的資格規定以及管理者與業主之間的權責關系做了更加明確的規定。該法還專門設定一章，規定要成立“推進物業管理正規化中心”，該中心為財團法人，主要任務是幫助管理工會（即管理組合，相當于我國的業主委員會）推進物業管理的正規化，開展的業務有：收集整理物業管理情報資料和進行調查研究，向管理工會提供技術支持、咨詢，為處理物業管理方面的投訴進行必要的指導和提出建議，進行有助于物業管理正規化的廣告和宣傳活動等等。此外，日本還頒布有《住宅建設規劃法》、《公營住宅法》、《地方住宅供給公社法》、《宅地建筑物交易業法》以及《中高層共同住宅標準管理規約》、《中高層商品房共同管理業務處理準則》等物業管理的配套法規，形成了較為完善的以市場規則為基礎的物業管理法律體系，對規范物業管理行為起到了積極的作用。
（二）美、英兩國物業管理立法
1．美國物業管理立法
英美法系國家的建筑物區分所有權制度的確立較大陸法系主要國家來得晚。20世紀60年代以前，美國一直采取信托方式和股份公司的方式來使用和管理大型建筑物業，并無區分所有權的概念。所謂信托方式，就是根據信托契約的約定，由建筑物業的產權人（通常是法人）為受托人，以發信托權利證明書的方式，許可不同的受益人占有、使用信托物業并擁有排他權利的一種物業使用管理方式。股份公司方式，則是指由參與者合作組建一非贏利性公司（又稱住房合作社）進行集資建房，建成后的整棟建筑物業所有權歸公司，并由其維護管理，公司再將該建筑物業進行區分“出租”給股東，股東支付租金、分擔維護管理費用的一種物業使用管理方式。第二次世界大戰之后，美國房地產行業得到較大發展，大型房地產開發公司不斷出現，具備了大量開發建設大規模住宅建筑物業的資金與實力，這為建筑物區分所有產權制度的建立創造了條件。真正促成美國建立區分所有權制度的，是20世紀50年代末、60年代初美國經濟的一度衰退。這時候，一方面中低收入家庭購買房產的能力下降，而另一方面城市住房的巨大需求又得不到滿足，美國地產界于是開始大力開發多層、高層高密度住房，1951年，美國屬地波多黎各，率先借鑒歐洲和拉丁美洲的做法，從法律上確認了區分所有產權，取得了良好的社會效果和經濟效果。在此影響下，經過美國大房地產公司的游說與推動，美國國會也于1961年制訂通過了《國家住宅法案》（The National Housing Act），該法案的頒布，推動了美國區分所有產權制度的確立和物業管理的發展。[2]為規范區分所有產權制度，1962年，美國聯邦住宅局又制定了《區分所有權（公寓所有權）創設之示范法》（The Federal Housing Administrations Model Statute for the Creation of Apartment Ownership,1962），確立統一標準，供各州進行區分所有權立法參考。[3]到1963年，有34個州制定了區分所有權法律[4]，至20世紀80年代，美國50個州及其屬地波多黎各、弗吉尼亞諸島，以及哥倫比亞特區均有了自己的區分所有權法（各州的名稱不一），而各州規范住宅關系的《住房條例》則多達5000個。[5]1977年，美國統一各州法律全國委員會組織專家起草并獲美國律師協會批準，公布了《統一區分所有物業產權法》，促進了美國區分所有產權制度的進一步成熟與完善，推動了全美物業法制的統一。此外，美國調整物業住宅產權管理關系的還有《住宅和社區發展的混合法》、《統一住宅租賃關系法》、《公平住宅法案》、《與毒品有關之住宅驅逐修正法令》等，共同構成了區分所有物業管理的法規體系。
2．英國物業管理立法
英國早在19世紀80年代，為緩解社會矛盾，就制定了世界上最早的針對城市住房問題的法律《租金法》和《租金限制法案》，但其規范對象乃是公共住房。而建筑物區分所有權制度則是在第二次世界大戰影響下才建立起來的。英國與大陸法系國家不同的是，英國采取的是制定法與判例法相結合的方式調整物業管理法律關系。在制定法上，沒有專門的建筑物區分所有權法，而是通過《住宅法》等對各類住宅建筑管理予以綜合調整。最早的《住宅法》制定于1946年，隨后多次修訂。20世紀80年代開始，英國住房政策發生了重大改變，由原來的大力推行“公共住房政策”轉為開始促進住房私有化，為此，英國又再次修訂了《住宅法》，并相繼頒布了《住宅與建筑法》、《住宅與規劃法》、《新住房協會法》等重要的住房法案[6]，促進了物業管理立法的發展。
（三）我國港澳臺地區物業管理立法
1．我國香港地區物業管理立法
我國香港地區建筑物區分所有權制度的確立，是二戰后香港房地產業大規模發展、多層和高層建筑大量興建的結果。在過去數十年間，香港地區建立了頗具特色的物業管理法律制度。
作為世界上人口最密集的地區之一，香港地區的人口、住房壓力大，第二次世界大戰后人口增長尤快，更需大量的住宅。20世紀50年代，政府推出“公共房屋計劃”，開始興建多層大廈供市民居住，同時，政府也積極鼓勵發展商投資大型屋村建設以解決住房危機。由此，香港地區的大型樓宇得以快速發展，擁有百個以上單元的樓房相繼推出，這些樓盤均由政府以單元住房的方式用于安置市民，或由發展商進行分層售租。到20世紀60年代中期，隨著香港地區高層建筑和屋村規模的擴大，市民對居住環境的要求越來越高，政府對物業管理工作也日益重視，開始從英國引進物業管理人才、管理理念和管理方法，并要求發展商為其開發興建的屋村提供妥善的專業管理，同時，政府也注意發揮住戶和業主的自我管理作用。1970年6月19日，香港政府部門制定了《多層大廈（業主立案法團）條例》,7月14日在立法局通過施行，隨后又進行了大量修改，于1993年5月6日經立法局通過，正式更名為《建筑物管理條例》，列在《香港法例》第344章。該條例確定業主可參與物業管理、組織業主立案法團、主持或參與所居住大廈或屋村的日常管理事務，也可委托專業物業管理公司進行管理。該條例還詳盡規定了物業各項管理規則、公共契約以及各業主的權利和義務；明確了多層建筑物業主立案法團系多層大廈各業主按照《建筑物管理條例》而成立的法人團體，設立的目的在于使各業主的產權及其他權益得到保障，并使管理秩序得以維持；條例還詳盡規定了管理委員會的成立方式、職責等。該條例的制定，使多層大廈里的業主能夠共同組織一個有制度規范、穩定的法團和管理委員會，妥善管理物業，使各業主和使用人擁有了優良、安全的居住環境。
2．我國澳門地區物業管理立法[7]
我國澳門地區的物業管理立法體現在分層所有權制度中，其專項立法始于葡萄牙1955年10月14日第40333號法令。該法令于1956年10月通過葡萄牙第15984號內閣訓令在澳門實施。1966年《葡萄牙民法典》頒布實施后，分層所有權制度從單項法規回到民法典的規范中，《葡萄牙民法典》的分層所有權制度從第1414條起到第1438條止，共25條，分為四節，規定了分層所有權的一般原則、分層所有權的設立、分層所有權人的權利及負擔、共同部分的管理等內容。由于當時的澳門社會人口壓力不太大，經濟也沒有高度發展，因此，分層所有權制度的實際應用及修改訴求不多。20世紀80年代開始，隨著我國內地移民的大量涌入，住房緊張問題日益突出，高層建筑的建成不斷增加，管理糾紛也隨之增多，《葡萄牙民法典》分層所有權制度的不足突顯。為適應發展需要，澳門政府于1985年4月頒布第31/85/M號法令，對分層所有權制度進行部分改革，主要涉及物業樓宇登記問題。1996年9月又頒布了第25/96/M號法律，這個又稱為分層樓宇法律制度的法律，對停車位的性質及歸屬問題、分層所有人大會決議制度、多幢樓宇組成的綜合大廈管理以及物業強制設立火險制度等做了規范。1999年澳門回歸前，政府又全面修訂物業登記條例，頒布了《物業登記法典》，進一步改進了分層所有權物業登記制度。同時，作為法律本地化重要環節的澳門民法典編纂工作也對分層所有權制度進行了整理與革新。但一些特別法及其他法規中涉及物業方面的規定，如行政當局對樓宇共同部分管理的監督職責、物業登記等，仍在民法典外予以了保留。澳門地區學者認為澳門地區的物業管理法律制度也存有不足，例如，澳門民法典未能參考葡萄牙的立法成果而對分層建筑物管理團體開設銀行賬戶及進行融資等問題進一步立法。
3．我國臺灣地區物業管理立法
我國臺灣地區最早涉及物業管理的立法是1929年（民國18年）的民法典物權篇第799條和第800條。這兩條規定目前仍是我國臺灣地區物業管理的一個重要法律基礎。但其規定的事項僅包括物業公共部分的修繕費用分攤和進出大門的使用。20世紀70年代以來，我國臺灣地區經濟高速增長，人口大量往都市集中，大樓型住屋成為城市居住的主流，公寓大廈維護使用及相鄰關系問題突出，紛爭日漸復雜多樣。1980年5月，我國臺灣地區依據《國民住宅條例》，制訂了《國民住宅社區管理維護辦法》，這是我國臺灣地區第一部專門針對公寓大廈管理的法規，內容涉及“國民住宅”社區管理維護、互助組織的設置、監督、住戶輔導及社區使用檢查等。但其范圍僅限于依據《國民住宅條例》所興建的“國民住宅”，不及于一般的公寓大廈，且偏重于行政機關的管理。為進一步解決公寓大廈管理上的問題，1983年，我國臺灣地區內政部營建署委托臺灣大學戴東雄教授研究草擬《建筑物區分所有管理條例》草案，在經過多個部門多次審查修改后，改稱《公寓大廈管理條例》，于1995年3月提交“立法院”審議，1995年6月9日最終由“立法院”三讀通過，同年6月30日頒布施行。1996年10月，“內政部”根據該條例又制定了施行細則。而在此之前，我國臺灣地區“內政部”鑒于民間集合住宅治安惡化，曾于1992年1月3日公布有《公寓大廈及社區安全管理辦法》（1999年6月修訂過一次，2003年1月8日廢止），此辦法主要是為維護社區治安而制定。[8]我國臺灣地區的物業管理法制，經過二十年的建設，現已形成了較為完善的法規體系，特別是“公寓大廈管理條例”，除了對建筑物區分所有型態及各所有權人相互間的權利義務進行更詳盡、更明確的界定外，還創設了以大樓自治組織為管理中心的制度，并透過自治組織的運作，促進了住戶對居住環境的關心與參與，使物業的規范管理得以進一步強化。當然，在實際執行中，一些臺灣地區學者認為，仍有若干問題有待解決，如該條例適用范圍、溯及既往的范圍和住戶規約范本等，均待主管機關在其他法規上做更進一步的規范。[9]
（四）上述立法的借鑒意義
在20世紀，國外及我國港澳臺地區關于物業管理的立法具有五個主要特點：一是物業管理法律制度多是在經濟發展、城市人口飛速增長、住房出現危機的情況下，圍繞著住房問題的解決，在建設多層和高層建筑物過程中，為加強共有建筑物的維護管理及協調共有人之間相互關系而逐步建立起來的。二是物業管理法律制度多是以建筑物區分所有權制度為主體，而建筑物區分所有權制度則是在物業的使用、維護所產生的糾紛大量出現，原有的民事法律條文已經無法滿足現實需要的情況下產生的，可以說，建筑物區分所有權制度的作用就是為進一步明確物業權屬、促進物業的利用管理與維修養護。三是物業立法多以建筑物區分所有權立法為軸心，形成關于多層高層樓宇和住宅區的物業管理之多種立法模式。如民法模式、住宅法模式、單行法（建筑物區分所有權法）模式等，而單行法模式則是一種主流趨勢性模式。四是在以法律明確區分所有建筑物財產權中的專有權和共有權的同時，均確立了業主對區分所有建筑物及附屬物涉及共用部分和公共利益事務的共同管理的成員權。五是通過適時的立法修正和完善，對于區分所有物業的管理組織和操作體制，特別是住宅樓宇類物業的業主團體自治管理和托管運作方式作了較為詳細的規定。以上各國及我國港澳臺地區的物業管理立法，對我國內地的物業管理規制很有借鑒意義。目前，我國《民法通則》關于相鄰關系的簡單規定已經無法解決物業管理中出現的大量矛盾糾紛，《物業管理條例》作為一部行政法規也不能從根本上解決物業管理中涉及物權區分所有關系的諸多問題，現在，作為解決物業使用與維護的權利義務基礎的《物權法》建筑物區分所有權制度雖然已經建立，但仍需有配套法規的進一步跟進。
[1] 此部分主要參考陳華彬著：《現代建筑物區分所有權制度研究》，法律出版社1995年版，第15—62頁。
[2] 參見周樹基著：《美國產權制度及物業管理》，北京大學出版社2005年版，第22—26頁。
[3] 參見金儉著：《中國住宅法研究》，法律出版社2004年版，第133頁。
[4] 有的資料統計是40多個州，見周樹基著：《美國產權制度及物業管理》，北京大學出版社2005年版，第25頁。
[5] 參見金儉著：《中國住宅法研究》，法律出版社2004年版，第225頁。
[6] 同上書，第36頁。
[7] 參見唐曉晴：《澳門分層所有權制度論略》，載蔡耀忠主編：《物權法報告》，中信出版社2005年版，第63—67頁。
[8] 參見劉興桂主編：《物業管理法》，中山大學出版社2000年版，第24頁。
[9] 參見尹章華、王惠光、林旺根、張德周、詹文凱、溫豐文等合著：《公寓大廈管理條例解讀》，中國政法大學出版社2003年版，第2—3頁。