第二節(jié)
國際社區(qū)保護地發(fā)展簡況

一、總體情況

對全球社區(qū)保護地的數(shù)量與總面積并沒有一個精確的統(tǒng)計。Ashish Kothari認(rèn)為4.2億公頃的森林，約占全球森林總面積的11%是由社區(qū)擁有或管理的[1]。但White認(rèn)為由于受到全球興起的分權(quán)化政策影響，這個數(shù)字可能會增加1倍（White, et al.,2004）。

二、北部非洲社區(qū)保護地發(fā)展?fàn)顩r

北非的特點是不同的民族的居住地如同馬賽克一樣相互滲透，相互交融。在長期利用自然資源的過程中，這些不同的民族傳統(tǒng)文化與知識相互交流，形成了一些很好的基于傳統(tǒng)原住民文化的管理機制，以保證自然資源可持續(xù)利用和保護生物多樣性。

在北非，運用社區(qū)保護地的保護方法主要是指對土著人的傳統(tǒng)管理制度和土地及自然資源的習(xí)慣權(quán)屬的確認(rèn)和支持。但面臨的問題是當(dāng)?shù)胤煽蚣芎茈y對集體性質(zhì)的土地進行確權(quán)，給社區(qū)保護地工作的推廣帶來了障礙[2]。

三、南部非洲社區(qū)保護地發(fā)展?fàn)顩r

最近幾十年，南部非洲幾個國家的政治與法制方面的變化導(dǎo)致了該區(qū)域內(nèi)的社區(qū)保護地的地位提高，社區(qū)與政府共同建立社區(qū)保護地、野生動物管理區(qū)，自然保護區(qū)社區(qū)共管在南部非洲越來越普遍。

1．南非

在南非的奴隸制度時期，大多數(shù)人都被排斥從國家的保護地受益，而且必須要承擔(dān)由于不得不搬遷出保護地外所造成的損失。在1994年廢除奴隸制度后，為了實現(xiàn)生物多樣性保護和社會公平正義的雙重目標(biāo)，南非政府不斷地在進行立法等方面的制度建設(shè)。

2．納米比亞

納米比亞最近才開始有自主權(quán)來對國家的發(fā)展路徑進行決策。目前，納米比亞有44個注冊的社區(qū)保護地，保護面積達到了1050萬公頃。

3．博茲瓦納

盡管缺乏對野生動物保護與管理的權(quán)利，到2003年，博茲瓦納有47個社區(qū)大約44000人為管理野生動物和其他自然資源建立了若干個信托基金。這些信托基金每年收入共約100萬美元。

4．津巴布韋

1975年津巴布韋的“公園與野生動物法”明確了私人的土地?fù)碛姓邔σ吧鷦游锏臋?quán)利。1980年獨立之后，該法規(guī)定國家環(huán)境保護部的部長可以決定是否給予地方政府權(quán)利，以把相同的權(quán)利授予社區(qū)。在1989年，“社區(qū)鄉(xiāng)土資源管理區(qū)項目”建立的首批兩個示范點被授權(quán)來管理野生動物，到2001年示范點已經(jīng)增加到了37個。

四、北美洲社區(qū)保護地發(fā)展?fàn)顩r

社區(qū)保護地在北美洲具有悠久的歷史傳統(tǒng)，有專家估計當(dāng)?shù)赜〉诎踩说纳鐓^(qū)保護地可以追溯到上千年，主要的特點是原住民多樣化的文化和一系列豐富多樣的土地權(quán)屬，這些各具特點的權(quán)屬安排從機制上確保了社區(qū)能夠參與到與土地利用相關(guān)的決策。在北美洲管理社區(qū)保護地都是需要跨政黨、部門、學(xué)科的合作，社區(qū)保護地管理最大的特點是基于社區(qū)習(xí)慣法和傳統(tǒng)，但又得到國家土地政策的支持，政府也把社區(qū)保護地作為政府管理的自然保護區(qū)重要的共管形式。

北美洲社區(qū)保護地最重要的基礎(chǔ)是對社區(qū)保護地的價值的認(rèn)可，政府與社會公眾都認(rèn)識到社區(qū)保護地不僅能保護生物多樣性，還對地方自治、經(jīng)濟繁榮和維護傳統(tǒng)文化有很明顯的作用。

從面積上看，北美洲的社區(qū)保護地可以較大規(guī)模的方式經(jīng)營，例如在加拿大，五個社區(qū)保護地加起來的面積達到了730萬公頃[3]。

五、中美洲社區(qū)保護地發(fā)展?fàn)顩r

中美洲包括薩爾瓦多、洪都拉斯、哥斯達黎加、巴拿馬等七個國家和墨西哥南部的五個州，全區(qū)域目前大約有100多個少數(shù)民族族群。在90年代，在與國際勞工組織（ILO）簽署169號協(xié)議后，中美洲國家開始承認(rèn)當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族對土地的所有權(quán)和利用自然資源的權(quán)利。隨著在巴拿馬城召開的第二屆中美洲保護地大會，一項名為“關(guān)于分享中美洲社區(qū)保護地管理政策倡議”的政策在中美洲引起了廣泛的關(guān)注和試點。

總之，在中美洲社區(qū)保護地保護建設(shè)有如下幾個方面的機會：① 已經(jīng)有關(guān)于社區(qū)保護地參與式管理的國家性或區(qū)域性政策，這些政策有助于當(dāng)?shù)胤鲐毢痛龠M社會的公平正義；② 有關(guān)對社區(qū)保護地提供支持的政策在各國不僅是林業(yè)或保護部門，而且包括扶貧、旅游、工業(yè)等各部門的政策中都能得到體現(xiàn)；③ 認(rèn)同社區(qū)保護地的意識已經(jīng)比較廣泛地被建立，普遍認(rèn)為社區(qū)保護地是一項啟動成本高但可持續(xù)強的保護手段[4]。

六、南美洲社區(qū)保護地發(fā)展?fàn)顩r

原住民與鄉(xiāng)土社區(qū)在南美洲有悠久的歷史，長期在他們的土地上通過限制人類活動實現(xiàn)對土地和水源的保護。很多在南美被稱為集體保護地、社區(qū)保護區(qū)、神山圣地、原住民保護區(qū)等的區(qū)域都可以被認(rèn)為是社區(qū)保護地。在過去的20年中，這些保護性的傳統(tǒng)活動又有了新的發(fā)展，紛紛與當(dāng)?shù)氐姆ㄖ婆c政策變化結(jié)合起來。在南美有大量的社區(qū)保護地已經(jīng)被納入國家的保護地體系。例如，在除圭亞那、烏拉圭和智利以外的其他的南美國家都修改了國家的法律以確認(rèn)原住民的土地權(quán)屬，有幾個國家的法律還涉及了非原住民的土地權(quán)益。例如，在蘇里南，當(dāng)?shù)噩斎稚鐓^(qū)（主要是從種植園逃脫的非洲奴隸后裔）與美洲的印第安人享有同樣的權(quán)利。在哥倫比亞與厄瓜多爾，非洲人后裔也與當(dāng)?shù)氐脑∶瘾@得了同樣的權(quán)利。

南美洲的社區(qū)保護地有多樣化的形式：① 傳統(tǒng)上屬于原住民或農(nóng)村社區(qū)的土地，但從正式的權(quán)屬看部分地或者全部屬于自然保護區(qū)，基于自然保護區(qū)與社區(qū)之間的協(xié)議，由社區(qū)以社區(qū)共管的形式對保護地進行管理；② 社區(qū)在自己的土地上建立的社區(qū)保護地，得到了政府的認(rèn)可；③ 神山圣地，完全基于傳統(tǒng)習(xí)慣，與政府沒有關(guān)系的社區(qū)保護地；④ 社區(qū)自己創(chuàng)立的社區(qū)保護地，沒有得到政府認(rèn)可也沒有被納入到政府保護地體系；⑤ 社區(qū)土地，雖然沒有被專門用于生態(tài)保護，但由于某項社區(qū)的制度安排具有保護的成效，如一些生態(tài)旅游點就可以被認(rèn)為屬于這種類型；⑥ 原住民保護區(qū)和地廣人稀的荒野地區(qū)。

盡管這些社區(qū)保護地各有特色，但南美洲的社區(qū)保護地都表現(xiàn)出以下的一些共性：① 長期的保護策略；② 相對而言簡便的管理和決策機制；③ 把周邊的自然保護區(qū)有機聯(lián)系起來，以減少保護地的“孤島”問題；④ 為生態(tài)系統(tǒng)和景觀保護的生態(tài)服務(wù)功能提供保障；⑤ 低成本管理[5]。

七、東南亞社區(qū)保護地發(fā)展?fàn)顩r

在東南亞國家，社區(qū)群眾對自然資源的利用有上千年的歷史，直到19世紀(jì)以前，社區(qū)都擁有對土地和資源的支配權(quán)。然而，在過去的兩百年中，東南亞國家的社會經(jīng)濟發(fā)生了很大的變化，也對自然環(huán)境造成了很大的影響。例如，從1970年到1990年，該地區(qū)損失了3140萬公頃的森林。這些森林損失主要的原因有兩個：一個是殖民主義者剝奪群眾的土地；另一個是工業(yè)化和全球貿(mào)易造成的影響。直到1980年左右，一些國家的政府開始承認(rèn)僅僅依靠政府的力量不能做好保護工作，在這個背景下原住民和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)被鼓勵重新獲得利用當(dāng)?shù)刭Y源的權(quán)利，并嘗試建立不同類型的社區(qū)保護地。

沒有一個準(zhǔn)確的、可信的數(shù)據(jù)表明東南亞國家社區(qū)保護地的面積與數(shù)量。雖然如此，研究人員的一些數(shù)據(jù)可以說明社區(qū)保護地的情況。在泰國，社區(qū)管理的森林?jǐn)?shù)以千計，在菲律賓有至少500多座珊瑚礁受到社區(qū)的保護，在柬埔寨和印度尼西亞的山地也分別有大量的社區(qū)保護森林。雖然不是所有的社區(qū)保護地都經(jīng)營管理狀況較好，但在東南亞國家已經(jīng)有一個很好的交流網(wǎng)絡(luò)，可以通過學(xué)習(xí)交流探討解決問題的途徑。

東南亞國家的社區(qū)保護地通常有三種類型：① 基于傳統(tǒng)和習(xí)俗的社區(qū)保護地；② 由外部推動建立的社區(qū)保護地，推動者包括民間組織、政府機構(gòu)和國際組織；③ 前兩者的混合體。

自從國際社會呼吁政府支持社區(qū)建立和管理社區(qū)保護地后，在東南亞國家中，柬埔寨率先在2006年頒布了有關(guān)社區(qū)保護地的法案，授予社區(qū)在保護區(qū)的周邊地帶建立社區(qū)保護地的權(quán)利，而其他國家對社區(qū)保護地支持性的政策與法律目前才剛剛開始制定[6]。

八、南亞社區(qū)保護地發(fā)展?fàn)顩r

南亞包括孟加拉、不丹、印度、馬爾代夫、尼泊爾、巴基斯坦和斯里蘭卡。從現(xiàn)有對于南亞的社區(qū)保護地的文獻資料來看，社區(qū)保護地在南亞是比較多的，各國情況大致如下：

① 孟加拉國。大約有75%～85%的農(nóng)戶的生計都依賴于漁業(yè)，因此，社區(qū)保護地很多是和漁業(yè)資源保護相關(guān)的。該國的很多社區(qū)保護地都或多或少地受到了外部資助者的推動。

② 不丹。森林覆蓋率達到了70%，政府實施了很嚴(yán)格的自然資源管理制度，目前這個制度已經(jīng)出現(xiàn)了一些松動的跡象，政府的林業(yè)部門開始著手把一些森林交給當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)管理。

③ 印度。國家主導(dǎo)的保護模式在管理上非常粗放。也許正是這個原因，政府從近20年開始，在一些退化的森林啟動了社區(qū)共管性質(zhì)的項目，這些項目有的成功，有的不成功，后者往往是因為沒有真正地與社區(qū)分享權(quán)利。除了以上的項目，印度可能在南亞的幾個國家中具有的社區(qū)保護地數(shù)量最多，雖然其中很多社區(qū)保護地尚未得到國家的認(rèn)可和支持。在2003年，印度在野生動物保護法中新增加了一類保護地類型，即社區(qū)保護區(qū)。然而，很多社區(qū)對把社區(qū)保護地納入國家的保護地體系有疑慮，尤其是擔(dān)心政府因此加大對社區(qū)的控制。另外，因為官僚主義的低效率和缺乏政治上的激勵機制，給社區(qū)授權(quán)的工作進展也緩慢。

④ 尼泊爾。有被認(rèn)為在南亞最具有建設(shè)性的保護政策。1973年制定的“國家公園和野生動物保護法案”在1989年得到了修改，允許多種形式利用保護地資源和讓非政府組織管理保護地。對特定的保護地由當(dāng)?shù)貙W(xué)術(shù)機構(gòu)和非政府組織制定具體的保護計劃，然后由政府的保護部門支持也是尼泊爾在社區(qū)保護地方面的體制性革新。尼泊爾還把大約40萬公頃的國有林管理權(quán)委托給超過7000個社區(qū)的森林利用者小組。在政府投入很小的資金情況下，社區(qū)森林管理能力提高很大，野生動物數(shù)量增加非常的明顯。為此，在尼泊爾建立了由全國性的森林利用者小組組成的聯(lián)盟。

⑤ 巴基斯坦。在大的資助者和國際非政府組織的影響下，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)在資源利用和利益分享方面逐漸在政府的保護地管理工作中得到了承認(rèn)。“社區(qū)控制的狩獵區(qū)”在巴基斯坦的西北邊境地區(qū)建立起來，把一些狩獵數(shù)額分發(fā)給社區(qū)以開展旅游性的狩獵活動，其中80%的收入回饋到社區(qū)。另外，巴基斯坦政府最近也啟動一項名為“山區(qū)保護項目”的項目，以促進新都庫什山和西喜馬拉雅山地區(qū)基于社區(qū)的保護。

⑥ 斯里蘭卡。盡管歷史上社區(qū)保護地數(shù)量甚至可能超過印度，但殖民者在執(zhí)政過程中逐漸剝奪了社區(qū)對土地和資源的權(quán)利，現(xiàn)有的文獻記錄保留下來的只有維達哈斯。在過去的10年里，參與式保護在國外資助者的推動下在斯里蘭卡逐漸傳播開來，但在國外機構(gòu)項目撤出后，很多社區(qū)保護項目都終止了[7]。

九、澳洲社區(qū)保護地發(fā)展?fàn)顩r

在20世紀(jì)90年代中期，澳大利亞政府頒布了一項鼓勵該國原住民自愿地管理他們所生活的土地并建立原住民保護地的項目（到目前為止，澳大利亞已經(jīng)有20個原住民保護地，占全國保護地總面積的20%）。該項目對原住民的支持包括一系列賦權(quán)以使原住民能夠具有以下權(quán)力：① 合法地獲得有關(guān)土地的權(quán)力；② 制訂管理計劃并實施該計劃[8]的權(quán)力。

十、南太平洋島國社區(qū)保護地發(fā)展?fàn)顩r

南太平洋島國居民們在上千年的漫長歷史中形成的與海洋的關(guān)系是該區(qū)域豐富多彩的文化的一部分。盡管最近幾十年來無論是文化還是生態(tài)環(huán)境都面臨退化的問題，但當(dāng)?shù)厝罕姷谋Ｗo能力與知識仍然長期是該區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的支柱。

南太平洋島國成功的社區(qū)保護地案例，比如在斐濟、瓦努阿魯?shù)鹊氐纳鐓^(qū)保護地，不僅僅是基于傳統(tǒng)的社區(qū)保護機制，還包括社區(qū)尋找到把傳統(tǒng)的保護實踐與時代的熱點問題以及新的技術(shù)結(jié)合的方式。在這些島國，社區(qū)常常要求政府或非政府組織幫助他們將生態(tài)系統(tǒng)的知識與技能與現(xiàn)代的科學(xué)技術(shù)和管理方法結(jié)合起來[9]。

[1] Ashish Kothari.2006.Community Conserved Areas: Towards Ecological and Livelihood Security. Parks,16（1）:3.

[2] Macro Bassi.2006.Community conserved areas in the Horn of Africa.Parks,16（1）:28.

[3] Jessica Brown.Martha West Lyman and Andrea Procter.2006.Community conserved areas: experience from North America.Parks,16（1）:35.

[4] Hugh Govan, Vera Varela.2006.Community Conservation Areas in Central America: Recognizing them for equity and good governance.Parks,16（1）:21.

[5] Gonzalo Oviedo.2006.Community conserved areas in South America.Parks,16（1）:49.

[6] Maurizio Farhan Ferrari.2006.Rediscovering community conserved areas in South-east Asia:peoples'initiative to reverse biodiversity loss.Parks,16（1）:43.

[7] Neema Pathak.2006.Community conserved areas in South Asia.Parks,16（1）:56.

[8] Smyth D.2006.Indigenous protected areas in Australia.Parks,16（1）: 14.

[9] Hugh Govan, Alifereti Tawaka and Kesaia Kesaia.2006.Community-based marine resource management in the South Pacific.Parks,16（1）:63.