第二章
國內外社區保護地發展簡況

第一節
中國社區保護地發展簡況

一、中國社區保護地歷史

1．新中國成立前社區保護地

在西漢劉歆編著的《山海經》里，記載著戰國時期不同方位的300余座山，這些山中據說很多都有山神，山神的喜怒影響著當地山民們的生產和生活，因此山民信奉這些山神而不能隨意進入山中。這可能是有記載的中國最早的社區保護地案例[1]。

隨著先秦諸子百家的興起，中華民族對于自然環境的認知也不斷豐富，如儒家思想以“天地人和”來對待自然山水，強調積極入世，人與自然的和諧相處。孔子提出“知者樂水，仁者樂山。知者動，仁者靜[2]”。而孟子則直接提出了有關自然資源保護原則，即“不違農時，谷不勝食也；數罟不入跨池，魚鱉不可勝食也；斧斤以時入山林，材木不可勝用也[3]”，從利用自然資源的工具（罟）和時間（“以時”）等方面提出了自然資源管理的制度。道家的代表人物老子則力圖揭示人與自然的關系，即“人法地，地法天，天法道，道法自然”[4]，認為人應該尊崇自然法則。

雖然社區保護地這一概念是隨著中國生物多樣性保護發展從國外引入的，但社區保護地在中國卻具有深遠的歷史。中國長期而廣泛存在的家族或部落，尤其是唐朝以前的封建領主，都可以理解為具有高度組織能力和行動力的社區單元。出于家族或部落公共利益的考慮，如祭祀、風水、避免因水土流失而導致的自然災害等等，家族或部落等社區單元對某塊森林、山地進行經營管理，尤其是限制社區內外人員對資源的掠奪性利用，在某些情況下甚至進行封閉式管理，這些都可以看成是社區保護地。

中國第一個自然保護區于1958年在廣東省鼎湖山建立，在此之前的漫長歷史時期，正是各種形式的社區保護地在事實上起著類似自然保護區的作用，對我國生物多樣性的保存并使得其在全球占據重要價值在客觀上也起到了重要的作用。

2．20世紀50～70年代社區保護地

新中國建立以后，隨著土改、集體化等一系列政治與經濟運動的開展，傳統的家族、部落等社區單元迅速消亡，絕大多數的社區保護地也隨著喪失了功能。但是，在政府行政力量的主導下，在中國廣大的農村，隨著人民公社與合作社兩級集體經濟迅速建立，新的社區單元建立并很好地填補了傳統社區單元消失形成的管理真空。

社區保護地在新中國成立后仍然是中國生物多樣性保護的重要力量。與之前相比，社區保護地的主要變化是從傳統的家族、部落為主體的經營管理模式演變為鄉村行政力量為主體的經營管理模式。雖然期間經歷了“大煉鋼鐵”等各種對自然資源造成巨大破壞的運動，但這些運動更多地是來自外部行政力量的干預，而就社區內部自我約束管理而言，依然很好地起到了自然資源與生態環境保護的作用。

當然，與新中國成立前傳統的社區保護地相比，新中國成立后的很多社區保護地抵御來自外部資源破壞，尤其是外部行政力量干預引起的資源掠奪性利用的功能是極大地被弱化了。這其中很大的原因在于原有的鄉村精英角色的轉換——從平衡外部對于社區的資源汲取到幫助國家行政力量高效率地管理農村。

此外，在土地的國有化進程中很多傳統的社區保護地被劃為國有，雖然當地的農牧民仍然在利用和保護著土地上的自然資源，但從根本上動搖了傳統社區保護地的基礎，為后期一些社區與政府之間圍繞自然資源產生的沖突埋下了伏筆。

3．20世紀80年代以后社區保護地狀況

在20世紀80年代，以“包產到戶”為主要手段的“去集體化”迅速在全國推行，原有以合作經濟為主體的農村社區單元雖然從形式上依然得以保存，但由于喪失了土地、勞動力和收入分配功能，村、社兩級干部權威降低，其對農民的組織與管理能力也被極大地削弱了。很多以村、社兩級集體土地形式存在的社區保護地無法得到很好的保護，盜砍林木、獵殺珍稀動物的現象屢有發生。

在80年代中期，一度實行了集體林地改革，即簡單應用耕地承包的經驗把被劃為村、社所有的集體林地承包給農戶家庭。由于林地與耕地自然屬性有很大的不同，很多農民清楚山區的林地很難依靠單個家庭的力量經營好，今后的政策肯定會調整收回，因此在獲得經營權后立即砍伐林木。農民分到集體林后破壞性砍伐的現象很快在南方數省蔓延，導致政府緊急停止集體林地改革政策。這次林地改革造成的后果是一方面森林資源的破壞，另一方面使政府和學者甚至農民自己更多地看到了單個農民家庭在經營決策時“自利”的一面，對“道義”的一面信心減少，社區保護地的保護機制進一步被削弱了。

中國的社區保護地保護功能大面積衰退，開始于80年代初期。與之相對應的是由國家經營管理的自然保護區數量和管理面積不斷增加，整個社會對生物多樣性保護的關注也日益集中到自然保護區中。

然而，在很多邊遠和高海拔地區，尤其是許多少數民族聚居區域，村社集體經濟依然在日常的生產、生活中起著主導作用。在這些區域，社區保護地的保護機制得到了很好的保持與發揮。從四川、云南、貴州、青海的調查來看，很多社區保護地面積從幾平方千米到幾十平方千米，相對比較連續完整，大的社區保護地甚至超過2200平方千米（如青海玉樹藏族自治州措池村）。

回顧中國社區保護地三個階段，在社區經營管理能力比較強的時期，社區保護地的保護機制就能夠得到比較好的發揮；相反，當社區自身的組織能力、經濟實力受到削弱時，社區保護地就不能實現比較好的生物多樣性保護成效。

二、自然保護小區——政府對社區保護地的認定途徑

1．自然保護小區的定義與性質

自然保護小區是我國生物多樣性保護相關部門，包括國家環保部和國家林業局等，對于非國家保護力量管理的自然保護地的一種正式稱謂。國家的保護力量指如自然保護區、國家公園、風景名勝區等，通常是由政府設立的管理機構。而非國家保護力量，可能是農民、城市居民、企業和社會團體，也應包括國家的企事業甚至行政機構。

簡單地理解，保護小區是經過政府批準認定的，由非政府保護力量管理的自然保護地。

自然保護小區一般面積較小。北京林業大學崔國發等人調查了江西、福建、浙江的813個自然保護小區，只有不到1 %數量的面積超過500公頃，不超過10～100公頃的數量占到總數的46%以上，其中面積最小者僅0.07公頃（即1畝），最大者則達3300公頃。

2．自然保護小區發展歷史

中國的第一個自然保護區于1956年在廣東省肇慶建立（鼎湖山國家級自然保護區），在隨后的30多年中，國家在生物多樣性保護的主要精力都集中于建設自然保護區。直到1992年，由原中國科學院學部委員李慶奎、侯光炯、朱祖祥3位科學家建議，應該在自然環境破壞嚴重、人口稠密、交通方便和經濟活動頻繁的區域建立微型的自然保護區。當年就在江西省婺源縣建立了第一個自然保護小區——魚潭村保護小區。

魚潭村保護小區在土地權屬上屬于集體所有，由魚潭村村委會申請，婺源縣人民政府批準建立。該保護小區不同于自然保護區，在管理上由村委會經營，不屬于政府編制序列，屬于社區保護地范疇。保護小區由于順應了當地群眾保護周邊自然環境的要求，很快在婺源縣得到推廣。到1993年底，婺源縣共建立了188個保護小區。

婺源縣人民政府對保護小區采取“自建、自籌、自管、自收益”管理原則，對保護小區的面積大小不限，集體山林權屬不變，這幾點都區別于自然保護區建立的要求，并因為具有靈活性而更適應于各個社區的實際情況。婺源縣政府還要求當地林業部門協助調查規劃，建立詳盡的保護小區管理檔案，并根據功能把保護小區分為六種：即“自然生態型”、“珍稀動物型”、“珍貴植物型”、“自然景觀型”、“水源涵養型”、“資源保護型”。在資金來源上，采取“民辦公助”，以自籌為主，國家給予補助，效益歸建設主體。

1995年，原國家林業部把婺源縣建設保護小區的做法譽為“婺源模式”，在全國推廣。自此，保護小區作為中國特色的社區保護地得到了官方的認可，標志著社區保護地在中國發展到新的階段。截止到2004年底，中國自然保護小區數量為49109個，總面積達10604800公頃（1公頃=10⁴平方米），約占國土面積的1.1 %[5]。保護小區在我國東部地區，尤其是江西、福建等省區，發展很快，在2008年左右，估計江西省目前有近2萬個保護小區，福建省也超過了1萬個；而在中國西部，自然保護區數量較多而保護小區數量相對較少，如生物多樣性豐富程度位列全國第二的四川省，至今只有不足400個保護小區，而且大都在2002年左右建立。

3．自然保護小區的建立、撤銷和法律地位

廣東省人民政府于1993年頒布了《廣東省社會性、群眾性自然保護小區暫行規定》（1993年6月7日，粵府〔1993〕84號），嘗試對自然保護小區的建立做了一些規范：“自然保護小區由縣級以上人民政府自然保護區主管部門（森林和野生動物類型自然保護區由林業行政部門主管，水生野生動物類型自然保護區由漁政部門主管）會同有關單位進行規劃設計，報縣以上人民政府批準，并登記造冊立檔，載入地方志。”（第五條）。

從已經建立的自然保護小區來看，基本都位于農村。在設立過程中大都是行政村村民委員會，少數情況也有合作社以及鄉政府申報，在所在縣林業部門出具意見后由同級人民政府批準。在申請過程中較自然保護區申報簡單，實行備案時，不需要諸如科學考察報告（本底）和總體規劃等資料。從管理上看，保護小區都由縣級林業部門管理，在實踐中很少與市、州以上保護主管部門保持聯系，因此，在省、市州主管部門很難獲得翔實的資料信息。

從土地權屬來看，自然保護小區根據土地所有權人的意愿，把地塊使用方式進行界定用于生態環境保護，不涉及土地流轉，因此程序比較簡便。而成立自然保護區、國家公園等自然保護地，需要國家征用土地并把所有權或使用權流轉到保護管理機構。

理論上，需要撤銷一個已設立的自然保護小區時，應該報請由建立時批準的同一人民政府批準。但在實踐中，由于自然保護小區管理松散，很少見到請示政府撤銷自然保護小區的案例。

與建立和撤銷相關的是自然保護小區的法律地位問題。在城鎮化加速推進的背景下，大量的農村土地被征用、流轉并改變土地利用性質。自然保護小區建立的一個重要作用就是當面臨外來掠奪性自然資源開發時，建立人能夠援引自然保護小區管理的相關條例獲得超出一般土地利用類型的支持。然而，從目前的相關法規來看，自然保護小區的法律地位并沒有得到體現。如《廣東省社會性、群眾性自然保護小區暫行規定》僅僅模糊地提及“及時解決自然保護小區建設中存在的問題”。

4．自然保護小區建設管理

《廣東省社會性、群眾性自然保護小區暫行規定》把自然保護小區按照建立人分為農村自然保護小區、政府自然保護小區、部隊自然保護小區和企事業單位自然保護小區等類型，規定經批準建立的自然保護小區由建立的單位負責管理，包括命名掛牌，確定四至面積，豎立標樁，配備專職或兼職管理人員等管理活動，而各級人民政府則“必須重視自然保護小區的建設，把建設自然保護小區納入物質文明和精神文明建設的內容，定期組織檢查，及時解決自然保護小區建設中存在的問題”，并“對建設自然保護小區做出顯著成果的單位和個人，由縣級以上人民政府或有關主管部門給予表彰獎勵”。

崔國發等人調查發現，由于自然保護小區一般都是建設單位自建自管，大多都未做過小區的本底資源清查或具體管理規劃，政府主管單位一般未專門對它們單體之間的重要性做過詳細評價，而且現在對自然資源的評價體系尚未完善。因此很少對自然保護小區采取包括分級在內的管理措施。

三、民營自然保護區

除了國家成立并直接管理的自然保護區和社區自主管理的保護小區，還有一種保護地也值得關注，就是民營的自然保護區。

所謂民營自然保護區，就是由個人、民間公益組織、企業法人等申請成立和經營管理并得到政府自然保護區主管部門批準的自然保護區。民營并獲得政府的批準和監督是民營自然保護區的主要特點。

四川省平武縣的余家山自然保護區就是一個民營自然保護區。余家山自然保護區面積大約1萬公頃，1998年2月，一位平武當地劉姓商人從村民中通過流轉獲得集體林地的經營權，準備采伐木材，但1998年10月的天然林停伐政策導致采伐計劃不得不被放棄。為了抓住隨后啟動的天然林保護工程等國家對于自然保護區建設的潛在投資，劉姓商人申請在該地塊上成立自然保護區并順利被批準成為縣級自然保護區。有了自然保護區這頂“帽子”，確實也幫助余家山保護區獲得了一定的政府補助。

另外一種民營自然保護區是“公益保護區”。所謂“公益保護區”，就是由外來的民間資本出于生態保護等公益目的，通過林權流轉獲得林地使用權而成立的保護地。例如，“四川大自然保護基金會”（由一群中國企業家出資并在美國大自然保護協會推動下成立）也在平武縣通過流轉國有林場的林地和集體林地的使用權成立摩天嶺公益保護區。與余家山自然保護區由當地的商人成立和自己直接管理不同，公益保護區的管理人員往往憑借雄厚的資金實力和人脈關系，聘請專業的科研隊伍和保護區管理人才來進行經營管理。

無論是余家山保護區還是摩天嶺公益保護區，不管出于何種目的，都是由非當地農民的外來者所建立的保護地。但兩者在保護區日常的經營中，都把動員社區參與作為一個重要的問題來對待：余家山保護區直接聘請村民中的老人來看護山林，而摩天嶺公益保護區則嘗試組織村民進行監測與巡護。

四、神山圣湖——基于文化的社區保護地

神山圣湖是當前中國西南地區最有特色、最具有傳統的社區保護地。

中國西部很多少數民族聚居區，尤其是在藏區，很多群眾都信仰神靈，認為周邊自然環境，尤其是一些山脈與湖泊是神靈最主要的載體，稱為神山圣湖。由于深厚的信仰附著，神山圣湖不再是單純的自然山水，而成為有特殊文化內涵的人文景觀。

神山圣湖的管理是一種基于生態文化傳統的自然資源利用模式。由于認為這些山和湖是神靈所有，山上的森林和野生動物也是神靈的財產，因此人們自然對不同區域和不同種類的物種利用進行了限制。在神山上普遍禁忌打獵、采伐、動土等人為的生產開發活動，圣湖里禁止捕魚和污染湖水的行為。傳統的禁忌限制了對神山圣湖地區的開發和人為活動的干擾，對促進生物多樣性保護起到了關鍵作用。

神山圣湖的保護是一種自下而上的資源管理行為，通過宗教信仰、道德和鄉規民約的約束，以社區群眾的廣泛和普遍參與為特色。以神山圣湖崇拜為主體，擴展到在長期生產實踐活動中，積累起來的獨特的鄉土知識和可持續管理自然資源和利用土地的模式，及其所根植的宗教和傳統文化的土壤，構成了民族傳統文化中生態內涵的核心，其千百年的實踐對各個民族地區生物多樣性保護起到了關鍵作用。

神山圣湖有效地在沒有政府資源的情況下進行了生態環境和自然資源的保護，是中國比較活躍的社區保護地。經過多個組織和專家的前期工作，尤其是在北京山水自然保護中心、九三學社和青海省林業廳的努力下，國務院于2011年頒布了“決定建立青海三江源國家生態保護綜合試驗區”的國務院令，提出“創新生態保護體制機制”, “發揮農牧民生態保護主體作用”，可以認為這是政府對神山圣湖保護機制的認可。

[1] 王超，陳耀華．中國名山的歷史保護與啟示．地理研究，2011,2.

[2] 《論語·雍也》。

[3] 《孟子·梁惠王上》。

[4] 《老子·二十五章》。

[5] 王云豹，羅菊春，崔國發．我國自然保護小區的現狀特征分析——以浙、贛、閩三省部分縣為例．江西林業科技，2006,3.