一、問題提出

中國是世界上自然災害最嚴重的少數幾個國家之一，自然災害種類多且發生頻繁。自然災害表現出種類多、區域性特征明顯、季節性和階段性特征突出、災害共生性和伴生性顯著等特點。在全球氣候變化和中國經濟社會快速發展的背景下，中國面臨的自然災害形勢嚴峻復雜、災害風險進一步加劇、災害損失日趨嚴重。以2013年為例，全年各類自然災害共造成全國38818.7萬人次受災，1851人死亡，433人失蹤，1215萬人次緊急轉移安置；87.5萬間房屋倒塌，770.3萬間房屋不同程度損壞；農作物受災面積31349.8千公頃，其中絕收3844.4千公頃；直接經濟損失5808.4億元。

在長期的減災救災實踐中，中國初步建立了符合國情、具有中國特色的減災救災機制，同時還建立了災害應急社會動員機制。2009年國務院新聞辦發布的《中國的減災行動》白皮書指出，國家已初步建立以搶險動員、搜救動員、救護動員、救助動員、救災捐贈動員為主要內容的社會應急動員機制。注重發揮人民團體、紅十字會等民間組織、基層自治組織和志愿者在災害防御、緊急救援、救災捐贈、醫療救助、衛生防疫、恢復重建、災后心理支持等方面的作用。

但是，民間力量參與災害救援的過程中存在一個長期困擾的結構性困境，即“大災顯大愛，小難無人問”。每次重大災害的發生，就是一次民間力量集體行動的“井噴”時刻。從汶川地震到玉樹地震再到蘆山地震，民間志愿者和社會組織紛紛參與到物資籌集、現場救援、災后重建等工作當中，彰顯了民間的力量，同時也成為民間公益組織發展的一次契機，如2008年被一些學者定義為“公益元年”和“志愿者元年”。然而，在中小型災害面前，民間力量卻蹤跡難尋。一方面，這種現象的出現與災害的嚴重程度引起的社會關注度相關。重大型災害能夠用吸引政府、媒體、企業、社會組織以及公眾等多方社會主體的普遍關注，從而具有強勢的議程設置能力和資源吸附能力，所謂“一方有難，八方支援”。另一方面，這種現象的出現與民間救災力量的非系統化非持續性有關。雖然在國家層面已經初步建立了災害應急社會動員機制，但是民間響應機制卻不夠完善。目前我國民間公益組織數量龐大，也一直有參與災害救援的傳統，但專業、穩定和持續開展人道主義賑災工作的組織卻寥寥無幾。大多數組織仍以“事件性”救援、“一次性”救援、“臨時性”救援為主，面對頻繁發生的中小型災害，民間力量難以為繼。

實際上，中小型災害一直是我國面臨的重要公共問題，每年給國家帶來巨額財產損失，給民眾帶來深重的災難。以2011年為例，雖然當年全國沒有發生重大自然災害，但依然有4.3億人次受災，1238人死亡（含失蹤），直接經濟損失3096億^[1]。2012年也以中小型災害為主，但導致2.9億人受災，1530人死亡（含失蹤），直接經濟損失4185億^[2]。特別是災害中的兒童、老人、婦女、殘障人士等群體，成為災害中最為脆弱的群體，不僅生命受到威脅，生產遭受破壞，生活處于極其困難的境地。所以，推動民間力量參與中大型災害和中小型災害救援，關注災害中弱勢群體的需求，成為民間力量介入災害救助的現實需求，也符合民間公益組織專業化發展的內在需要。

“壹基金聯合救災”正是在上述背景下不斷探索的民間救災模式。試圖依托壹基金“盡我所能，人人公益”的公益平臺，聯合民間公益機構、媒體、企業和公眾，采取“提前備災、聯合行動、快速救援”的策略，為受自然災害影響的弱勢群體提供物資和專業服務。聯合救災的核心目的在于開拓可持續的救災資源、促進當地公益組織開展專業化的救援行動回應本省災情，并推動救災公益組織及民間救災行業發展。壹基金聯合救災從2011年11月份啟動，到2013年底，已經在全國17個省、自治區、直轄市，聯合開展了129次的救援行動，聯合救災的成效得到了初步的體現。2012年以來，壹基金陸續參與云南旱災、夏季洪災等中小型災害，并順利完成了蘆山地震和岷縣地震兩次重大災害以及北京、汕頭、寧波等城市洪澇災害救援，聯合救災的優勢得到了充分的展現。

[1] 國家減災委公布數據，http://www.mca.gov.cn/article/zrzh/2011/index.htm#。

[2] 國家減災委公布數據，http://www.mca.gov.cn/article/zrzh/201212/index.htm#。