2.1 產業布局發展歷程

自中華人民共和國成立以來，為解決我國在不同歷史時期所面臨的經濟社會發展的主要矛盾，更好地與該階段生產力水平相適應，我國產業布局在政治、經濟、歷史、文化、自然資源及其他因素的影響下，呈現出一定的階段性特征，共經歷了均衡、非均衡和區域協調發展的嬗變過程[31]。具體可劃分為以下三個時期。

（1）20世紀50年代至70年代中期，實行公平優先的均衡產業布局。

中國近代工業自萌芽起至中華人民共和國成立期間，由于帝國主義列強的入侵、官僚資本主義的控制，我國工業發展速度緩慢、水平低下，且形成了工業布局極不均衡的格局。中華人民共和國成立之初，從分布上看，東部沿海狹長地帶擁有全國約七成以上的工業及交通運輸設施，其中遼寧省中部地區集中了絕大部分的重工業，輕紡工業和機械修配集中分布在上海、天津、無錫、青島等少數城市，而西南和西北地區的工礦企業數量少（僅300余家），且設備大多陳舊落后，主要是以手工業勞動為主的小型輕工廠和修配廠。

中華人民共和國成立后，以毛澤東同志為首的第一代中央領導集體，在借鑒蘇聯均衡配置論的基礎上，提出了產業均衡布局的戰略構想，以期改變過去生產力過分偏向東部沿海地區的不均衡狀況，糾正嚴重失衡的區域發展格局。1956年4月25日，毛澤東在中共中央政治局擴大會議上提出《論十大關系》的報告，其中包括沿海與內地工業的關系。他認為，我國工業布局不合理，全部輕工業和重工業中約有70%集中在沿海地區，內地僅有30%，必須充分利用和發展沿海工業基地，以便推動內地工業的發展[32]。改革開放前，我國的產業區域布局正是在毛澤東同志的區域經濟均衡發展戰略指導下進行的。

“一五”計劃（1953—1957年），即“工業增速、超英趕美”階段。為盡力改變原有的工業集中沿海，脫離原料、燃料產地和消費區現象嚴重的狀況，我國重點優先發展以機械工業、能源、原材料等基礎工業為主的重工業，工業化建設主要圍繞蘇聯援建的156個重點工程和694個投資限額在1000萬元以上的項目進行，這些項目涉及多個產業，包括煤炭、鋼鐵、有色金屬、電力、機械設備制造和石油等。156項工程中，實際施工的有150項，其中118個設在工業基礎相對薄弱的內地，32個設在沿海[33]，如圖2-1所示，這既有助于加強上海、東北、武漢等地的工業基礎建設，又開啟了西部地區大規模的工業開發，即以西部的成都地區、重慶、關中地區、蘭銀地區為重點，以重化工業優先增長為中心。該階段極大地改善了西部地區的落后面貌，形成了以成都、西安、蘭州等地為依托的新工業城市，西部工業化發展形成了新的局面。

“二五”計劃（1958—1962年）至“四五”計劃（1971—1975年）期間，我國在產業區域布局方面更加注重均衡布局的指導思想，其政策重心向西部傾斜，產業區域布局以跳躍式方式向西部地區推進[34]。

“二五”計劃期間，中央原本對西部工業建設的部署是“開展西南、西北和陜豫交界的三門峽地區分別進行以鋼鐵、有色金屬和大型水電站為中心的新工業基地建設；繼續建設新疆的石油和有色金屬工業”[35]，但由于“大躍進”運動，工業、農業大幅減產，國民經濟主要比例關系失調。該時期成為經濟發展最慢、產業增速最低，但資源消耗最大、生態環境破壞最嚴重的時期[36]，部分指標見表2-1。

1963年至1965年經濟調整時期，國家加強了西部地區的工業建設，自1964年起，鋼鐵工業投資重點轉向西部，在大力建設四川攀枝花鋼鐵公司的同時，新建和擴建了四川江油長城鋼廠、成都無縫鋼管廠、西寧鋼廠、西安陜西鋼廠和貴陽鋼鐵廠等企業；新建的煤炭工業大多設在西北、西南地區；除西部原有機械工業的發展和利用外，還興建了重慶、成都、德陽、昆明、貴陽、西安、蘭州等十余個新的機械工業基地[37]。

“三五”計劃（1966—1970年）和“四五”計劃（1971—1975年）期間，國家圍繞國防和備戰，確定了產業區域布局政策的目標，其重點是開展“大三線”建設，即在過去較落后和閉塞的西南、西北及湘鄂豫三省的西部地區的深山峽谷、戈壁沙灘等腹心地帶進行大規模的基礎建設和高、精、尖技術的配套建設。最終初步形成了能源、鋼鐵、機械、電子、化工、汽車、軍工等門類齊全的工業體系，建起了一批具有高度文化和科技含量的科研院所，造就了攀枝花、六盤水、德陽、十堰、金昌、酒泉等一批新興工業城市，自貢、綿陽、遵義、寶雞、漢中、襄樊等古老城鎮煥發了青春，成都、重慶、昆明、西安、太原、銀川等西部中心城市經濟和科技能力顯著提升[38]。“三線”建設對保障國家安全、規劃產業布局產生了極為重要的影響，它從根本上改變了中國原有的工業布局主要集中在沿海一帶的畸形片面發展的不合理布局，能積極開發內地和老、少、邊、窮地區經濟，使生產力的空間安排趨于均衡，進一步提高了人民生活水平。

總之，自1953年至1978年，隨著我國工業的不斷發展與進步，工農業對國民經濟的貢獻，由農業占比最大轉為工業占比最大，即第一、二、三產業占國民生產總值比重由1953年的46.3∶23.4∶30.2變為1978年的27.7∶47.7∶24.6，我國經濟結構發生了根本性的改變。“三線”建設的推動，促使我國區域產業分布發生改變，即沿海地區占全國工業比重逐年下降，內地工業比重穩步提升（如圖2-2所示）。由于產業布局受多重因素的影響，而均衡產業區域布局對其認識不夠充分，采用主觀意志代替了客觀規律，因此造成了諸多不良結果，即片面強調公平目標下地區之間的平衡，脫離了發展與效率的主題，不僅未能防止兩極分化、實現共同富裕，而且還造成區域內的共同貧窮；“三線”建設實行“進山、分散、隱蔽”的工業布局方針，對城市規劃的合理布局考慮不周，違反了經濟發展規律，導致企業效益低下；產業結構趨同嚴重，忽視了各地區基礎產業和地方優勢，對落后地區潛力認識不足，且地區間分工協作不夠，不能合理配置地區資源。

（2）20世紀70年代末至90年代末，實行效率優先的非均衡產業布局。

20世紀70年代末，國內外政治、經濟及社會環境發生了重大而深刻的變化，為更好地適應新形勢對我國經濟發展的要求，必須及時調整我國經濟發展戰略和產業區域布局。鑒于此，國內外學者對產業區域布局分別從不同視角予以研究，國內引進西方區位理論，并日漸摒棄了蘇聯的產業布局理論，最終，增長極理論和梯度推移理論得到我國學術界、實務界等社會各界的普遍認同，成為指導我國產業總體布局與區域經濟發展的基礎性理論[31]。

1978年，以鄧小平同志為代表的第二代中央領導集體采用了效率優先的非均衡產業區域布局。該戰略布局以經濟發展規律和價值規律為基本原則，強調各地區產業布局要有重點、有特點、有差異、有順序地發展，即優先考慮東部地區的產業布局與發展，再逐步向中西部地區梯度推進，實現協調發展。1978年12月召開了十一屆三中全會，該會的中心議題是討論把黨和國家的工作重點轉移到社會主義現代化建設上來，并做出實行改革開放的戰略決策。1979年7月15日，中央決定在深圳、珠海、汕頭和廈門試辦特區，經濟特區成為我國改革開放和現代化建設的窗口和基地，尤以深圳特區為代表。

“六五”計劃（1981—1985年）特別提出“地區經濟發展計劃”篇，該篇詳細部署了沿海、內陸及少數民族三類地區的產業布局。其中明確指出，沿海地區“要積極利用其現有經濟基礎，充分發揮它們的特長，帶動內地經濟進一步發展”，“使工業生產朝著高、精、尖、新的方向發展”，“要根據社會需要，按照耗能少、耗料少、運量少、‘三廢’少、技術密集度高、勞動密集度高、出口創匯率高的原則，調整主要工業部門特別是加工工業的生產，改變產品結構”。內陸地區“要加快能源、交通和原材料工業建設，支援沿海地區經濟的發展”，“對現有機械工業進行調整、改組和配套”，“在保證完成棉、毛、麻、絲、糖料和煙葉等外調任務的前提下，根據本地資源的特點，有計劃地發展消費品工業，提高日用工業品的自給水平”，同時要“充分發揮內地的農業生產潛力”[40]。該階段的國家重點投資項目中，沿海地區所占比重達到47.7%，較“五五”計劃時期提升5.5%，西部地區占比17.2%，下降了2.7%[41]。

“七五”計劃（1986—1990年）對產業結構調整、地區布局和經濟發展等方面提出了具體方針、政策及指標。該計劃指出，要正確看待和處理我國東部沿海、中部、西部地區的相互關系，通過將東部沿海的發展與中西部開發更好地結合，促進地區經濟協調發展。東部沿海地區要加速發展，能源與原材料建設重點要轉移至中部，同時為西部地區的開發建設做好準備。具體而言，東部沿海地區“要重點加強傳統工業和現有企業的技術改造，大力開拓新興產業，發展知識技術密集型產業和高檔消費品工業”；中部地區“加快電力、煤炭、石油、有色金屬、磷礦、建筑材料的開發和建設，在經濟發展水平比較高的城市和地區，積極發展知識技術密集型產業和新興產業，大力發展農業，促進糧食和其他經濟作物穩定增長”；西部地區“大力發展農村牧業、交通運輸業，有步驟有重點地開發能源、礦產資源，因地制宜地發展加工工業”[42]。這段時期，國家投資大規模向東部地區傾斜，西部地區所占份額逐年下跌，其在“六五”和“七五”階段的工業增長速度不斷下降，與全國相比，依次低0.5和0.6個百分點。此外，農村家庭聯產承包責任制的推行，促使農村勞動力得以解放，一些農民開始創辦企業，鄉鎮企業呈現出蓬勃發展的態勢，改變了城鄉長期隔絕分離的狀態。

“八五”計劃（1991—1995年）明確指出，“要按照今后十年地區經濟發展和生產力布局的基本原則，正確處理發揮地區優勢與全國統籌規劃、沿海與內地、經濟發達地區與較不發達地區之間的關系，促進地區經濟朝著合理分工、各展其長、優勢互補、協調發展的方向前進”[43]。1992年10月12日，黨的十四大報告指出，“要調整和優化產業結構，高度重視農業，加快發展基礎工業、基礎設施和第三產業”，“東部沿海地區要大力發展外向型經濟，重點發展附加值高、創匯高、技術含量高、能源和原材料消耗低的產業和產品，中部和西部地區資源豐富，沿邊地區還有對外開放的地緣優勢，發展潛力很大”。實踐表明，該時期明確了社會主義市場經濟目標，標志著我國改革開放和現代化建設進入新的階段，形成了由沿海到內地、由一般加工工業到基礎工業和基礎設施的總體開放格局。

1995年9月，黨的十四屆五中全會在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議》中提出，未來十五年我國經濟和社會發展必須貫徹的重要方針之一就是“堅持區域經濟協調發展，逐步縮小地區發展差距”。該建議強調“要在已有經濟布局的基礎上，以中心城市和交通要道為依托，進一步形成若干個跨省（區、市）的經濟區域，包括以上海為龍頭的長江三角洲及沿江地區經濟帶，以珠江三角洲和閩東南地區為主的東南沿海經濟區，以遼東半島、山東半島、京津冀為主的環渤海經濟圈，以亞歐大陸橋和京九等鐵路大干線為紐帶的經濟帶。同時，以東北、西南、西北等地區老工業基地和糧食、棉花、煤炭、石油等資源富集地區為依托，形成若干各具特色的重點產業區。各地區要在國家規劃和產業政策的指導下，選擇適合本地條件的發展重點和優勢產業，避免地區間產業結構趨同化，促進各地經濟在更高的起點上向前發展”[44]。這為縮小我國區域經濟發展差距、合理規劃各地產業布局指明了方向。

1997年9月，黨的“十五大”進一步強調要“促進地區經濟合理布局和協調發展”。其中，東部地區要在充分利用有利條件的基礎上，在推進改革開放過程中推進更高水平的經濟社會發展，條件好的地區要率先基本實現現代化。中西部地區要加快改革開放步伐，發揮資源優勢，發展優勢產業。

隨著改革開放的不斷深入，非均衡產業區域布局的實施取得的成效顯著，對我國經濟發展和產業布局產生了極為重要的作用。第一，就全國范圍來看，我國形成了一個全方位、多層次、寬領域的對外開放新局面，即“經濟特區—沿海開放城市—沿海經濟開放區—內地地區”的逐步推進式格局，這些地區成為我國產業布局的重點區域。第二，工業化進程加速推進，國民經濟持續快速增長。自1978年至2000年，我國各產業發展總體快于計劃經濟時期，第一、三產業發展速度均快于“一五”計劃時期（見表2-2）；就產業結構而言，改革開放的順序先是第二產業中的工業，隨后第三產業呈現出生產領域先開放、先發展的明顯特征，第一、二、三產業占GDP的比重由1978年的27.7∶47.7∶24.6變為2000年的14.7∶45.5∶39.8（見表2-3）。第三，出現產業集聚現象。在市場經濟條件下，部分地區出現了大量專業化區域，如北京、上海、浙江、廣東、江蘇、福建、山東、河北、河南等一些市場化程度較高的南方和東部沿海城市，且從全國來看，浙江、廣東、江蘇等地產業集群最為集中，如溫州的制革、皮鞋、皮件產業集群及鎖具產業集群、打火機產業集群等，其產品在規模和數量上位居全國前列，在品牌建設上也卓有成效，甚至在國際市場上也具有一定的競爭力。第四，跨區域經濟帶日漸形成。隨著地區間的協同合作及工商業發展，部分地域相鄰的城市開始出現較為有序的分工，一些大型的跨地區的城市經濟圈開始出現。例如，由上海市、江蘇省、浙江省和安徽省東部組成的長江三角洲地區，由廣州、深圳、珠海、佛山等地組成的珠江三角洲，由北京、天津、唐山等地組成的京津唐地區，這些經濟圈區域競爭力強、產業集聚度高、輻射帶動效應明顯，是我國經濟發展的重要核心區，對促進我國產業整體協調發展發揮著關鍵作用。

盡管在區域非均衡發展戰略的指導下，我國取得了較大成就，但也帶來了諸多問題。第一，產業布局在全國范圍內呈現出明顯的自東向西梯度分布，區域發展不均衡現象日趨嚴重。就人均國內生產總值而言，東部地區明顯高于西部地區，且差距不斷擴大。第二，受自然環境、經濟發展水平及體制等因素的影響，區域間產業結構不合理，趨同現象較為突出。據統計，“九五”計劃期間，我國產業結構相似率較高，東部地區為94%，中部與東部地區達到93.5%，西部與中部地區則高至97.9%[45]。第三，區域產業結構偏置與產業結構失衡兩種情況并存。這些問題不利于在全國范圍內實現生產要素的合理流動，阻礙了社會經濟的有序發展。因此，構建新的區域產業布局框架成為我國產業發展的必然要求。

（3）21世紀以來，實行區域協調發展的產業布局。

針對地區差距日益擴大的問題，社會各界對非均衡產業區域布局予以反思，著手對區域經濟發展戰略進行調整，并于20世紀90年代中后期開始實施區域協調發展戰略。在保持東部地區及國民經濟總體較快發展的基礎上，加快中部、西部地區經濟發展速度，加大其基礎設施和教育、衛生、醫療等公共服務設施建設的扶持力度，進一步處理好各地區間的關系。

經過連續幾年的戰略部署與戰略實施，以江澤民同志為核心的第三代黨中央領導集體，在繼承和發展前任中央領導集體關于地區區域發展思想的基礎上，結合我國實際發展情況，于1999年正式提出了“西部大開發”的重大戰略決策，我國產業區域布局實現了歷史性的轉變。2002年11月，黨的十六大首次明確提出“支持東北地區等老工業基地加快調整改造，支持以資源開采為主的城市和地區發展接續產業”。2003年10月14日，黨的十六屆三中全會審議通過了《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，首次提出“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放”“五個統籌”[46]，堅持“五個統籌”必須實施均衡發展戰略。2004年3月，中央首次明確提出“促進中部地區崛起”的重大舉措，同年12月，中央經濟工作會議再次提到促進中部地區崛起。2006年3月14日通過《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，其中第十九章“促進區域協調發展”中明確提出，“堅持實施推進西部大開發，振興東北地區等老工業基地，促進中部地區崛起，鼓勵東部地區率先發展的區域發展總體戰略，健全區域協調互動機制，形成合理的區域發展格局”。“西部要加強清潔能源、優勢礦產資源開發及加工，支持發展先進制造業、高技術產業及其他有優勢的產業”，“東北地區要發展現代農業，強化糧食基地建設，推進農業規模化、標準化、機械化和產業化經營，提高商品率和附加值；建設先進裝備、精品鋼材、石化、汽車、船舶和農副產品深加工基地，發展高技術產業”。“中部地區要加強現代農業特別是糧食主產區建設，加大農業基礎設施建設投入，增強糧食等大宗農產品生產能力，促進農產品加工轉化增值；支持山西、河南、安徽加強大型煤炭基地建設，發展坑口電站和煤電聯營；加快鋼鐵、化工、有色、建材等優勢產業的結構調整，形成精品原材料基地；支持發展礦山機械、汽車、農業機械、機車車輛、輸變電設備等裝備制造業以及軟件、光電子、新材料、生物工程等高技術產業”。“東部地區優先發展先進制造業、高技術產業和服務業，著力發展精加工和高端產品；促進加工貿易升級，積極承接高技術產業和現代服務業轉移；加強耕地保護，發展現代農業”[47]。我國區域協調發展戰略基本形成。

在區域協調發展戰略的指導下，21世紀初我國產業區域布局舉措具體如下：一是在中西部地區積極培育新的經濟增長極。2007年6月7日，國家發展和改革委員會正式批準重慶市和成都市設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區[48]，這是我國第一次批準在西部地區設立改革試驗區，是國家推動中西部發展的重大戰略部署。2007年12月，國務院批準武漢城市圈和長沙、株洲、湘潭城市群為全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區[49]，作為中西部地區新的增長極，能有效實現我國區域空間結構由單中心向多中心的轉化。二是提出新的產業區域布局模式。“十一五”規劃按開發方式，首次將國土空間劃分為四類，即“優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域”。該布局模式充分結合了各地區的自然條件、資源稟賦、經濟水平、發展潛力等因素，有助于構筑國土空間疏密有度、區域經濟優勢互補、人與自然和諧共處的區域發展格局。三是政府部門出臺了一系列區域規劃和區域性的政策文件，積極引導各地因地制宜地進行產業規劃布局。21世紀以來，我國政府先后復批了珠江三角洲、長江三角洲、天津濱海新區、福建省海峽西岸經濟區、關中—天水經濟區、中國圖們江區域、黃河三角洲等在內的十余部區域規劃與文件[50]。這些規劃使我國區域發展總體戰略更加明晰，所涉區域也成為各地產業布局的重點，成為引領當地經濟發展的增長極。

這些舉措現已取得了明顯成效。第一，區域差距初步扭轉，特別是東西部經濟差距正在縮小。區域間的協調互動促進了生產要素有序自由流動、資源高效配置和市場深度融合，各區域比較優勢得以有效發揮。第二，形成“四輪驅動”新格局，即“推進西部大開發、振興東北地區等老工業基地、促進中部地區崛起、鼓勵東部地區率先發展”。第三，基本形成“珠三角”“長三角”“環渤海”“成渝經濟區”等多個經濟增長極。其中，成渝經濟區作為西部地區綜合實力最強的區域之一，產業基礎較好、經濟優勢明顯、發展潛力巨大，將成為我國版圖未來新的經濟增長極，它與其他三個增長極構成的四大經濟增長極具有明顯的空間集聚與擴散特征，將成為統籌我國東、中、西部協調發展的重要力量。第四，受經濟、政策、體制等多方面因素的影響，我國人口紅利逐漸消失，三次產業結構不斷調整與優化。2015年，第一、二、三產業增加值分別達到60870.5億元、280560.3億元、344075.0億元，占國內生產總值的比重由1952年的51%、20.9%、28.2%依次變為8.9%、40.9%、50.2%；就業比重分別由1978年的70.5%、17.3%、12.2%變為28.3%、29.3%、42.4%；全社會固定資產投資分別為17542.1億元、224258.6億元、320199.1億元，與2014年相比依次上漲了27.1%、8.0%、10.2%（見圖2-3～圖2-5）。可以看出，第三產業作為國民經濟的第一大產業，所吸納的勞動力比重不斷上升，對國民經濟增長的貢獻率逐步提高，主動力作用愈發凸顯。