第2章　深化國企改革：“分類”加“分層”

張暉明

一、《指導(dǎo)意見》的主要內(nèi)容與相關(guān)概念的澄清

中共中央、國務(wù)院2015年頒布的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)[2015]22號，以下簡稱為《指導(dǎo)意見》）的最亮點就是明確對現(xiàn)存的國有企業(yè)要進行“分類”，在分類的基礎(chǔ)上選擇不同的改革舉措。對于“分類”的理解認識，實際上包含了對于國有資本的現(xiàn)有配置需要結(jié)合資本所處的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域來加以考察，改革舉措需要符合國有資本配置的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的功能特性，兼顧了“國有資本”與“產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域”兩個方面的經(jīng)濟含義，這當然是一種認識的深化。有了分類就有了對于不同的行業(yè)的國有企業(yè)改革舉措的區(qū)別，而不是“大呼隆”“一刀切”，這顯然是有助于改革舉措更具精確性和針對性，從而提高改革措施解決問題的效應(yīng)。因此，必須充分肯定“分類”對于推進改革深化的積極意義?？绯鲞@一步，將現(xiàn)實經(jīng)濟生活中的國有企業(yè)分出了“商業(yè)類”與“公益類”，在商業(yè)類中根據(jù)國有資本所處領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)功能特點和市場可競爭性特點又進一步細分為商業(yè)A類、B類，這樣有助于在深改動作推進混合所有制改革時，選擇確定引入非公有制資本的規(guī)模數(shù)量和占股比例。我們都清楚股權(quán)結(jié)構(gòu)對于公司治理機制和治理內(nèi)容的經(jīng)濟意義。

毫無疑問，《指導(dǎo)意見》對推進企業(yè)制度創(chuàng)新是下了功夫的，《指導(dǎo)意見》著力于制度創(chuàng)新的推進可以概括為五個方面。首先，積極發(fā)展混合所有制，完善現(xiàn)代企業(yè)制度。說到混合所有制改革，我們可以聯(lián)系2013年11月中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）第六條用了“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”的標題，這是一個很重要的理論深化突破。大家都知道，在1993年黨的十四屆三中全會通過的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，明確了以“建立現(xiàn)代企業(yè)制度”作為企業(yè)改革的目標模式，所謂現(xiàn)代企業(yè)制度即現(xiàn)代公司制度，也就是多元出資的企業(yè)制度。多元出資就是一種“混合所有制”，可以是不同的法人出資形成的“混合”，假如在這一場合，不同的法人都屬于公有制性質(zhì)的話，這種“混合”還只是形式上的。追訴到產(chǎn)權(quán)關(guān)系性質(zhì)特點上，還有不同性質(zhì)所有制主體（即公有與私有之間、私有與私有之間）的共同出資的“混合”。很顯然，后者更具有實質(zhì)性的“混合”意義。但是，為什么在1993年只能提“現(xiàn)代企業(yè)制度”而不能直接提“混合所有制”，正是因為理論認識的深化突破不是一件十分簡單和容易做到的事情，不是像我們換著穿一件衣服那么簡單。到了2013年，我們就能夠正面提積極發(fā)展混合所有制，從這個意義上說是深化進步了。可見，有人說對于國有企業(yè)改革所討論的問題20年沒變，這個說法太簡單絕對，肯定是不準確的。當然，我們也必須承認，改革的每一個深化進步都受到既有的理論認識的束縛，深層次的理論觀念嚴重影響了我們改革前行的步伐。因此，就有了即使是新的理論認識和表述，長期沉淀下來的觀念和做法要出現(xiàn)重要的改變還需要堅韌的毅力去推進，我們會發(fā)現(xiàn)今天有些場合有些人對于企業(yè)改革的理解和操作，沒有觀念的更新，行為方式也還是原來模式，給我們一種“似曾相識”的感覺。

其次，從“管資產(chǎn)”轉(zhuǎn)到“管資本”的國有資本管理體制創(chuàng)新，管理對象和內(nèi)容的變化必然要求管理的目標和工作方式的變化，“管資本”就是要以“價值型管理”作為工作重點，圍繞保值增值、保持資本的活力開展工作，以有助于解決好國有資本和市場經(jīng)濟相融合的問題，這是國有資產(chǎn)管理體制的創(chuàng)新工作內(nèi)容。

第三，組建國有資本經(jīng)營公司或者是投資公司，創(chuàng)新國有資本經(jīng)營制度。借助于授權(quán)經(jīng)營方式，將國有資本經(jīng)營權(quán)推向市場，解決好“政資分離”問題，進而促進“政企分離”，實現(xiàn)經(jīng)營性國有資本的市場化運作。通過授權(quán)方式，由國有資產(chǎn)經(jīng)營公司具體行使資本經(jīng)營權(quán)利。具體說，經(jīng)典理論所得出的公有制本質(zhì)上是“全民所有”，這種屬性在現(xiàn)實生活中表現(xiàn)為“國家所有”，而國家所有權(quán)只能是通過國家治理形式的政府職能去實現(xiàn)，“國家所有”就直接表現(xiàn)為“政府所有”。然而，政府職能又是通過政府的相關(guān)部門去行使的，全民所有的資本權(quán)利與政府的日常行政管理職能關(guān)系重疊起來，所有權(quán)權(quán)能最終表現(xiàn)為“政府部門”職能權(quán)利，以至于有“部門所有制”的說法。很顯然，這一說法不是空穴來風(fēng)，不是由誰杜撰出來的。更加需要追問的是，政府管理經(jīng)濟活動的具體職能，又進一步表現(xiàn)在政府部門內(nèi)部的各項具體的審批、核準、許可、發(fā)放牌照或者是備案放行等工作內(nèi)容上，而這些具體的工作內(nèi)容是由政府部門內(nèi)部的崗位職責去辦理的，這就出現(xiàn)了“政府部門職能崗位化”“崗位職能當事人化”的轉(zhuǎn)換，這就是當下為什么有些政府部門“門難進”“事難辦”的內(nèi)生機理和原因，也是那些掌握具體審批權(quán)力的崗位當事人可能有“弄權(quán)”“設(shè)租”的體制機制原因。這同時也告訴我們一個很簡單的道理，沒有相應(yīng)的公開透明的辦事原則，沒有基于公開透明的原則相伴隨的監(jiān)督制衡，腐敗就會滋生。這種所有權(quán)實現(xiàn)過程的權(quán)能轉(zhuǎn)化機制，有人形象地概括為“政府職能部門化，部門職能崗位化，崗位職能（當事）個人化”?？梢姡械木唧w權(quán)能最終表現(xiàn)在“執(zhí)事”的具體崗位上，這是現(xiàn)行的國有資產(chǎn)管理還沒有完全打開的“黑匣子”。通過組建國有資產(chǎn)經(jīng)營公司或者是投資公司，對經(jīng)營性國有資產(chǎn)實行授權(quán)經(jīng)營，某種意義上就是把經(jīng)營權(quán)交給市場，可以使政府從現(xiàn)行的繁重的國有資本經(jīng)營的具體事務(wù)中解脫出來，接受授權(quán)的資本經(jīng)營公司則可以接受市場的約束和檢驗，融入市場環(huán)境，促成國有資本與市場機制的相融性。

第四，在此基礎(chǔ)上，又可以帶動對于國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人分類分層次的管理問題的解決，促成對經(jīng)營人才的市場化評價。因此，以企業(yè)經(jīng)營者隊伍的分層分類管理評價方式創(chuàng)新，對于企業(yè)經(jīng)營者（企業(yè)家）的市場化評價制度的發(fā)育，有助于企業(yè)家隊伍的成長發(fā)育。這也是《指導(dǎo)意見》治理與推進的制度創(chuàng)新的重要內(nèi)容。

第五，促成經(jīng)營者和員工激勵制度創(chuàng)新。聯(lián)系發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，開放產(chǎn)權(quán)關(guān)系的不同所有制資本關(guān)系的聯(lián)合合作，使國有資本的產(chǎn)權(quán)權(quán)利接受市場定價，形成外在的市場化、公開化的定價機制。正是這樣，借助產(chǎn)權(quán)定價的客觀公允環(huán)境，也有助于引入企業(yè)經(jīng)營者和員工參與持股，形成公有制主導(dǎo)下的勞動者直接持股的新型的資本與勞動關(guān)系，創(chuàng)新經(jīng)營者激勵和員工激勵制度。所有制關(guān)系上的這種突破，也是對既有的公有制生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展，是所有制理論的創(chuàng)新。以混合所有制改革為契機，推行經(jīng)營者和員工持股，是國有企業(yè)改革深化進程必須重視的重要改革內(nèi)容。

我們再來看圍繞國有企業(yè)改革，《決定》所明確的改革原則，可謂2.0版本的改革，由于在理論解讀和改革內(nèi)容設(shè)計上的偏差帶來的對于改革選擇的舉措產(chǎn)生的影響。我們把《決定》發(fā)表到《指導(dǎo)意見》出臺這中間差不多22個月改革動作進行分析，可以看出不同的理論解讀和深層次的理論創(chuàng)新對于改革深化的重要意義。

中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會于2013年11月12日閉幕，《決定》是2013年11月15日公布，《決定》明確了全面深化改革目標和“經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明五位一體”的改革任務(wù)，對體制建構(gòu)“四梁八柱”做了全面完整的設(shè)計，致力于“國家治理體系和治理能力”的現(xiàn)代化建設(shè)，理論上有系統(tǒng)的創(chuàng)新。《決定》發(fā)表后，圍繞各項改革任務(wù)的落實，形成了一種“改革再出發(fā)”的活躍場景。我們可以從兩個方面來加以考察。一個就是經(jīng)濟理論界對于《決定》所提出的改革任務(wù)內(nèi)容的論證和闡發(fā)，基于研究闡發(fā)者自身的知識結(jié)構(gòu)和研究風(fēng)格，“百家爭鳴”顯然是有助于把問題研究得更加透徹，對同一個命題有不同觀點解釋本來是一個常態(tài)的事情，但是，實際的改革舉措如何拿捏、選擇什么樣的理論主張為參考具體轉(zhuǎn)化為改革舉措方案，需要有一個抉擇。

另一個方面就是，針對《決定》所明確的改革任務(wù)要求，具體指導(dǎo)和負責相關(guān)管理工作的政府部門都從自身賦權(quán)范圍積極思考，制定推進工作的試點方案，人力資源和社會保障部推出對央企負責人限薪的改革方案，主要依據(jù)就是因為央企處在產(chǎn)業(yè)上游，受到準入規(guī)制的保護，具有一定的行政壟斷色彩，還有行政的級別待遇，因此，央企的領(lǐng)導(dǎo)人不能拿高薪，最高上限定在了年薪60萬。這一舉措對當時的央企產(chǎn)生一定的震動。人們擔心央企體系的經(jīng)營會受到影響，也有的擔心央企體系會出現(xiàn)管理人才的流失。限薪的額度控制也還派生出新的關(guān)聯(lián)影響，這就是因為董事長、總經(jīng)理工資水平受限，集團內(nèi)部的其他層級的薪酬如何確定。究竟多少為高，實際上需要有全面客觀的比較分析論證?？梢?，簡單地就改革的某個方面論是非、評說薪酬高低，不能全面解決國有企業(yè)改革如何深化的問題。差不多同一時間段，國家發(fā)改委從對全社會投資管理的職能出發(fā)，針對混合所有制改革任務(wù)，對如何選擇國有企業(yè)開放社會資本入股投資提出試點方案，召開專題會議，最初遴選了80家試點[1]，實際執(zhí)行中有25個公司完成了混合所有制改造。財政部研究出臺相應(yīng)的穩(wěn)健對國有資本經(jīng)營收益繳交制度逐年到位做出安排。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會在2014年7月出臺了六家企業(yè)四類試點的工作方案[2]?？梢?，圍繞國有企業(yè)改革問題，具體的對國有資產(chǎn)管理的政府職能分別落在不同的政府部門。國有企業(yè)改革仍然有著“五龍治水”的影子，政出多頭的改革推進不能形成全面協(xié)同深化的綜合效應(yīng)。正是在這樣背景下，《深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》形成一個統(tǒng)一的整體方案，以中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)文，對推進國有企業(yè)改革具有特別的意義。

《指導(dǎo)意見》是2015年8月24日正式簽發(fā)的文件，2015年9月23日正式公開發(fā)布，《決定》和《指導(dǎo)意見》兩個文件公開發(fā)布的時間間隔有22個月?？梢姀摹稕Q定》所明確的改革任務(wù)、原則到具體行動方案和工作內(nèi)容的共識，花費了不少的時間。再后來就是國務(wù)院或者是國家國資委提出配套《指導(dǎo)意見》陸續(xù)出臺1+N個配套文件，到目前為止差不多已經(jīng)出臺20多個配套文件，對于國有企業(yè)改革的有序平穩(wěn)推進發(fā)揮了積極的作用。

圍繞國有企業(yè)改革的深化究竟有哪些深層次問題需要解剖？其實在1993年黨的十四屆三中全會提出“現(xiàn)代企業(yè)制度”概念以后，公司制度作為企業(yè)改革新的組織形式、法律制度形式被廣泛采用。實際上，在多元出資場合，原來的國有（獨資）企業(yè)已經(jīng)改造成多元出資，這時的國家出資是多個出資主體中的“一元”，因此，原來的“國有企業(yè)”應(yīng)該在法律概念上轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣页鲑Y的企業(yè)”。但是，在我們的日常生活中，“國有企業(yè)”的概念沒有改變，國有獨資的企業(yè)、國有控股或者是參股的企業(yè)，都被籠統(tǒng)地、簡單地稱為“國有企業(yè)”，導(dǎo)致在多個場合，對于國有企業(yè)改革任務(wù)內(nèi)容討論的話語所指莫衷一是，是理論的熱鬧流于形式的空談。更何況人們的知識存量中已經(jīng)有著對傳統(tǒng)體制中的“國有企業(yè)”的“觀念軀殼”。嚴格地說，改革推進的舉措已經(jīng)將相當一部分國有企業(yè)改制轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣页鲑Y的企業(yè)”，只有國有獨資企業(yè)才可以直接被稱為國有企業(yè)。籠統(tǒng)地簡單沿用“國有企業(yè)”概念，對應(yīng)著人們知識存量和行為慣性，將已經(jīng)改制為多元出資的（國有資本出資可能占據(jù)控股、參股但還是第一大股東）的企業(yè)直接稱為國有企業(yè)，意味著無視其他出資資本的存在。這種對于“國有企業(yè)”概念的任意稱謂，無論是政府官員還是理論工作者、新聞媒體還是官方文件，都習(xí)以為常，沒有加以認真區(qū)分。實際經(jīng)濟生活中，在國資委眼里，全資的我要管，控股的我要管，參股的我還要管。這種狀況表明理論工作的規(guī)范性沒有到位，自然也會直接產(chǎn)生對于企業(yè)改革研究和工作內(nèi)容著力點的偏誤。與此相關(guān)聯(lián)，今天我們在研究和實際工作場合，考慮到產(chǎn)業(yè)準入和市場的開放性，“國有部門”概念還可以使用，因為這個部門還沒真正開放，比如能源、電信，但是“國有企業(yè)”這個概念要慎用，只有國有全資才能用。否則就會出現(xiàn)討論的對象不準確、不清楚，自然討論的實際內(nèi)容也不明確精準，討論的見解也就不具參考借鑒指導(dǎo)價值。

由于對“國有企業(yè)”概念的簡單化定義，在概念不準的前提下，許多的量化實證分析難以將問題解剖清楚，研究的實際價值也就會大打折扣。包含國有出資在內(nèi)的多元出資企業(yè)，出資人行為屬于市場行為，按照市場規(guī)范，在出資人場合，不同主體持有的股權(quán)數(shù)量有大小，彼此平等合作，同股同權(quán)同利。這是非常有意義的概念、含義的澄清工作。

需要指出的是，在實際經(jīng)濟生活中，也存在“國資”概念的濫用（使用不規(guī)范）。在不少場合，人們經(jīng)常使用簡化了的“國資”概念，但是，究竟是說“國有資產(chǎn)”，還是“國有資本”呢？顯然兩者不是等價的概念。今天明確了國資委從管資產(chǎn)轉(zhuǎn)向管資本為主，是改革深化的重要推進舉措。大家很清楚，會計學(xué)意義上資產(chǎn)和資本的差異。資本是所有者權(quán)益，那才是有實際權(quán)益的國有資本。另外，“混改”的概念也存在使用場合不規(guī)范，存在著為改而改的現(xiàn)象。比如從去年中央經(jīng)濟工作會議，到今年度的中央經(jīng)濟工作會議，均提出對六個部門要加快推行混合所有制改革的工作任務(wù)，以至于積極選試點、抓推進。其實這里需要深入研究就是“混”改的根本意義，發(fā)展混合所有制關(guān)鍵在什么產(chǎn)權(quán)環(huán)節(jié)上？某個產(chǎn)業(yè)部門沒有放開準入（注意，產(chǎn)業(yè)準入是有條件的，可能涉及國家經(jīng)濟安全問題），也就是說這個產(chǎn)業(yè)的定價體系沒有真正放開，在不定價完全實現(xiàn)市場化的背景下，就把行業(yè)中的某一部分經(jīng)營內(nèi)容拿去搞混改，勢必出現(xiàn)與行業(yè)價格保護相伴的“利益輸送”或者是準入壁壘下的變相壟斷經(jīng)營。比如，在金融改革上，有了一定程度的開放，保險行業(yè)允許外資占比50%、銀行允許外資占比25%以下。在改制上市后，已經(jīng)有外資進入，但是，設(shè)置了外資占股比重上限。但是，在電信行業(yè)，我們已經(jīng)將部分增值業(yè)務(wù)經(jīng)營活動開放上市，但整體的準入還是控制的，客觀上確實存在信息安全問題。換句話說，在終極產(chǎn)權(quán)層次上的“混”，才是真正的“混”，但這需要以一定的對產(chǎn)業(yè)安全管理的條件為前提，派生產(chǎn)權(quán)環(huán)節(jié)上的“混”需要謹慎選擇推進。尤其是哪些出資方取得參與混改的商業(yè)機會，需要有公平公開公正的市場規(guī)則以及股權(quán)合力定價機制和工作程序。處理不當就會出現(xiàn)利益輸送或者是國有資本價值流失。其實，國有商業(yè)銀行和幾大央企在香港上市的實踐，已經(jīng)提供了相當多的經(jīng)驗。再比如，寶鋼集團是授權(quán)經(jīng)營的國資經(jīng)營公司，最近寶鋼的歐冶云商公司搞了混改，這叫混改嗎？這是在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下某個業(yè)務(wù)部分的混合所有制股權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整變動，并不完全是本來意義的混改。因為歐冶云商原來的持股主體“寶鋼股份”（SH600019）和“寶鋼國際”（寶鋼集團全資），前者就已經(jīng)是公開上市掛牌的股份公司，自然就屬于多元出資公司，其子公司的出資產(chǎn)權(quán)主體為上市公司，本質(zhì)上的終極產(chǎn)權(quán)也還是多元出資。說到底，“寶冶云商”的混改，改的只是股權(quán)結(jié)構(gòu)的進一步分散化，更有意義的是借助這一動作引入了職工參與持股，向企業(yè)的員工開放了5%的持股股權(quán)。

國有企業(yè)改革的推進工作，《決定》已經(jīng)明確，《指導(dǎo)意見》也有具體敘述，組建國有資本經(jīng)營公司的改革，實際推進工作進展相對遲緩，為什么？涉及這樣的公司作為專司國有資本經(jīng)營的市場主體，全面承接目前還留在國資委手里的國有資本經(jīng)營管理權(quán)。目前這類公司似乎還是只有誠通公司一家有可圈可點的工作實績，而誠通是在當年國家物資集團總公司基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)制而成，在面臨要被拆除的情況下，他們主動改革，以國有資本經(jīng)營職能給自己定位，在市場上摸爬滾打逐步積累經(jīng)驗，走向成熟。正是這樣，我們可以對誠通的發(fā)展做全面認真的總結(jié)，以為加快推進組建國有資本經(jīng)營公司提供經(jīng)驗和參照。