2 相關概念與理論

2.1 相關概念

2.1.1 “營改增”的概念及進程

“營改增”是營業稅改為增值稅的簡稱，是指從以前繳納營業稅改為繳納增值稅。營業稅和增值稅為兩個不同稅種，它們的概念、特征、優點、征收范圍及計稅依據不同。表2-1和表2-2是兩種稅的對比情況。

“營改增”是國家實施的稅制改革政策，經過多個階段多次試點，到2016年5月1日，全國范圍內全面實行“營改增”。具體改革進程見表2-3。

“營改增”的實行，減少了原先營業稅的重復征稅情形，而且由于發票可以環環抵扣，從一定程度上提高了企業的議價水平，全面推開后全國各行各業就會形成抵扣鏈，對大部分企業來說是降低了稅負，減輕了稅收負擔；對國家而言，相對于營業稅來說，增值稅更便于監督和管理，更便于打擊各種偷稅漏稅行為。

2.1.2 稅收制度改革的概念及進程

稅收制度在國家治理體系中處于核心位置。黨的十八屆三中全會以來，我國致力于國家治理體系的現代化并提出財政是國家治理體系的基礎和支柱。在任何構建現代財政制度的方案中，稅收制度都是不可或缺的重要板塊。

亞當·斯密曾經提出，和平、簡易稅制和可容忍的司法體制是助力國家通往富裕之路的關鍵要素。新政治經濟學的研究表明，稅收能力是國家能力的重要組成部分。比斯利用現代經濟學的方法論證了避免政治沖突，廣泛的稅收遵從、合理的稅收成本、寬稅基的稅收體制，保護契約和知識產權的司法制度是國家繁榮的三大支柱。熊彼特說過，稅收有助于創造現代國家。國家為獲取稅收與公民之間達成一定的契約關系，穩定的稅收契約關系會促進國家財政能力的提升，從而促進國家現代治理體系的完善。在一些治理失敗的發展中國家，它們的稅收能力較弱，更多依賴于對貿易課稅甚至是通貨膨脹稅，稅收系統腐敗現象嚴重，政府缺乏足夠的財力，不能很好地履行自己的職責。反觀現代市場經濟發達國家，稅收占GDP的比重普遍較高，稅收占GDP的比重在OECD國家中能夠達到40%左右，稅種上更多依賴收入稅和增值稅。

考察改革開放40年來中國的稅收制度改革進程，大致可以分為三個時期：一是1978—1993年，是有計劃的商品經濟時期；二是1994—2012年，是社會主義市場經濟起步時期；三是2012年至今，是改革開放的深化時期，是促進國家治理體系現代化的階段。這三個階段，稅收制度改革的兩條重要主線就是重新定義政府與市場、中央政府和地方政府之間的關系。

稅制改革的第一條主線是從計劃經濟向市場經濟過渡，稅收改革在此過程中從計劃經濟的收入體系向市場經濟的稅收方式轉變。改革開放以來，中國的稅收制度改革一直在國家的現代化轉型中、在促進國家治理體系現代化的進程中發揮著關鍵作用。在20世紀80年代，從計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，一系列的稅收制度改革重塑了政府與市場的關系：作為主要的市場主體，國有企業從上繳利潤轉變到繳納稅收；對新進入的市場主體、中外合資企業和外國企業，通過所得稅立法明確和完善稅收關系。從1980年9月到1981年12月，第五屆全國人大第三次會議、第四次會議先后通過了《中華人民共和國中外合資經營企業所得稅法》《中華人民共和國個人所得稅法》《中華人民共和國外國企業所得稅法》，對中外合資企業、外國企業和外國個人征收企業所得稅和個人所得稅。1991年，第七屆全國人大第四次會議將中外合資經營企業所得稅法與外國企業所得稅法合并為《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法》。

兩步“利改稅”幫助厘清了國家、政府與企業的關系，向著現代稅制轉換。1983年在全國試行國營企業第一步“利改稅”，1984年10月起在全國實施工商稅制改革，即第二步“利改稅”，發布了國營企業所得稅、國營企業調節稅、產品稅、增值稅、營業稅、鹽稅、資源稅等稅收行政法規。

1994年分稅制改革實施后，對內資企業征收統一的企業所得稅，取消原來分別設置的國營企業所得稅、國營企業調節稅、集體企業所得稅和私營企業所得稅。現代企業的稅制改革一直到2007年推出新《中華人民共和國企業所得稅法》才告完成，內外企業稅制實現統一，各類市場主體在同一起跑線上競爭。

稅收制度改革的另一條主線是處理好中央和地方之間的稅收分配關系。從1980年起，我國財政部門采用“劃分收支，分級包干”的財政包干體制，按照行政隸屬關系劃分中央和地方財政的收支范圍。除個別稅種之外，所有財政收入由地方負責征收，但稅基、稅率和上繳利潤的辦法均由中央確定。從1989年起，開始實行“劃分稅種，核定收支，分級包干”的財政體制。這種財政分權式的改革促進了經濟活力的提升，但最突出的是“兩個比重”下降，即稅收占經濟總量的比重和中央稅收占總稅收的比重下降。其中，中央政府的收入在國家財政收入中所占的比重從1984年的40.51%下降到1993年的22.02%。其后果是中央政府的宏觀調控能力被弱化，中央財政對地方收入的依賴度提高，這不利于中央調控和全國統一大市場的形成。

1994年稅收制度改革，引入了現代增值稅制度，一舉建立起與社會主義市場經濟體制相適應的稅制體系。1994年稅制改革被稱為“新中國成立以來規模最大、范圍最廣、內容最深刻、力度最大的工商稅制改革”。中央與地方劃分不同的稅種，關稅、消費稅、中央企業和金融機構的企業所得稅為中央稅；營業稅（不含各銀行總行、鐵道部門、各保險公司總公司）、地方企業所得稅、個人所得稅、房產稅等為地方稅，增值稅、資源稅、證券交易稅為中央與地方共享稅。限于歷史條件，1994年的分稅制改革并不徹底。比如稅收返還體制，以1993年為基期年確定基數，按照1993年地方實際稅收和中央與地方收入劃分情況，核定1993年中央從地方凈上劃的收入數額，并以此作為中央對地方稅收的返還基數。1994年以后，中央對地方財政稅收返還數額在1993年的基礎上逐年遞增，增長率按照全國增值稅和消費稅增長率的1∶0.3決定。稅收返還體制在一定程度上加劇了地方之間財力的不平衡。另外，增值稅稅制實行的是最小稅基的生產型增值稅，這些都為后來的稅收改革預留了空間。

1994年稅制改革后，“兩個比重”下降的趨勢得到逆轉，中央政府的財力不斷增強，共享稅成為地方政府重要的收入來源。2008年，中央財政本級收入32671.99億元，上升到占全國財政收入的53%。后續稅制改革在1994年確立的稅制框架下不斷完善，繼增值稅等重要稅種的分享，2002年又實行所得稅分享制度，除鐵路、郵政、四大商業銀行和三大政策性銀行以及油氣企業繳納的所得稅繼續作為中央收入外，其他企業所得稅和個人所得稅收入由中央與地方按比例分享，中央分享60%，地方分享40%。1994年稅制改革初步建立起現代稅收制度，此后又經過2006年生產性增值稅向消費型增值稅的轉變，2012年開始的增值稅改革試點，2016年的“營改增”全面推開，現代稅制逐步趨于完善。

2.1.3 財稅體制改革的概念及內容

財稅體制改革是指對財稅體制做出相應變化以適應當前社會經濟與民生的需要。新一輪財稅體制改革以2014年6月中央審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》為藍本，以建立與國家治理體系和治理能力現代化相匹配的財政和財稅體制為目標，是國家治理層面的重大改革。分析新一輪財稅體制改革就需要首先分析公共財政理論的時代內涵和現有財政理論下公共財政的發展趨勢——構建現代財政制度。

黨的十八屆三中全會提出，要深化財稅體制改革，建立現代財政制度。2014年6月中共中央政治局審議通過《深化財稅體制改革總體方案》，提出了深化財稅體制改革的具體要求。在此背景下，各省分別制定了本地區的財稅體制改革總體方案。根據國家和地方的改革方案，新一輪財稅體制改革在改革內容上提出了三方面的要求：

2.1.3.1 完善稅制，促進“效率”向“公平”轉變

目前，在我國的主體稅種中，稅收來源主要以具有間接征收特征的增值稅為主。顯然，間接征收不利于社會公平，但間接征收可以降低納稅人痛苦指數，更有利于在收入偏低階段化解社會矛盾，因此這次稅制改革并沒有涉及間接稅向直接稅的轉變。“營改增”、資源稅從價計征和房地產稅立法是這次稅制改革的主要內容。表面上看，這三項稅制改革是對原有稅制的修補，但實際上，“營改增”有利于市場競爭環境的改善，資源稅從價計征和房地產稅立法提上日程則是對未來資源過度集聚的未雨綢繆。資源稅從量計征和房地產稅缺失，實際上助推了經濟壟斷，造就了一批暴富階層，形成了資源的快速集聚。歷史教訓不少，對集團性稅收抵制應該“未有形而除之”。

2.1.3.2 預算管理改革，預防權力尋租從“頭”開始

推進市場化改革以來，企業主體借助權責發生制在預算管理上取得了長足進步，但作為提供公共產品的政府，并未能有效解決預算的“分錢”機制，造成了財政預算事實上的“相機抉擇”范式，進而，權力尋租、公權私用、“跑部錢進”與預算管理的非規則化之間產生了千絲萬縷的聯系。預算管理的非公開化和非透明化極易造成官員的個體腐敗和坍塌式腐敗，因此，預算管理改革與其說是一次監督機制改革，倒不如說是一次預防機制改革。

2.1.3.3 合理劃分中央與地方的事權和財權

中央與地方事權、支出責任和收入劃分改革，是國家治理現代化的深刻變革。從國家治理的歷史角度來看，秦朝以后的各個朝代都吸取了周朝滅亡的教訓，放棄了“分封制”而實行“郡縣制”。“郡縣制”削弱了地方財力自治，為國家統一奠定了財政基石，但“郡縣制”不等于“郡縣治”，地方政府治理并未發育成熟。進入近代后，政治家們開始從中央和地方在事權與財權的劃分上尋求“郡縣治”和國家治理的良方。1994年分稅制改革形成了中央財權的集中式管理，并運用轉移支付促進地方均衡發展，但在事權的劃分上仍顯得模棱兩可，進而導致中央和地方在支出責任上的不明晰，也阻礙了國家治理現代化的進一步推進。這次的深化財稅體制改革，如果能夠在事權和支出責任上明晰中央與地方的關系并得到有效實施，無疑是我國國家治理結構的一次重大調整，對化解未來可能出現的財政風險具有不可估量的作用。

綜合來看，在制度設計上，新一輪財稅體制深化改革的三大領域是一個環環相扣的過程，以理順中央和地方的事權劃分來厘清中央與地方的支出責任，在支出責任明晰的基礎上減少中央專項轉移支付，進而減少中央轉移支付對各級政府的預算干預。增加預算的透明度和權威性，地方預算資金不足可采取發行地方政府債券和運用PPP方式進行跨期平衡，長期財政赤字通過地方主體稅種培育予以解決。可以說，這一輪財稅體制改革在制度設計上做到了面面俱到，短期內可以彌補1994年分稅制改革的不足，提升國家宏觀調控能力，長期內可以預防集團性稅收抵制，并建立與國家治理結構相適應的財政基礎。