第一篇　碳交易試點進展分析

第一章(1)　七省市碳交易試點啟動及進展調研

2013年被稱為中國碳交易元年。截至2013年12月，已有北京、天津、上海、廣東和深圳五省市先后啟動了地方碳交易試點，并產生了地方配額交易和價格。2014年，湖北和重慶也正式啟動了碳交易試點。地方碳交易試點的運行標志著中國利用市場機制推進綠色低碳發展邁出了開創性和重要意義的一步，是應對氣候變化領域的一項重大體制創新。本章詳細描述了碳交易試點的進展情況，分析總結了地方試點的成績和問題，并為下一步工作提出建議。

一、背景

《“十二五”規劃綱要》明確提出逐步建立全國碳排放交易市場，表明國家將更多地發揮市場機制對資源配置的優化作用，建立利用市場機制應對氣候變化的有效途徑，使控制溫室氣體（GHG）排放從單純依靠行政手段逐漸向更多地依靠市場力量轉化。為此，國家發展和改革委員會于2011年10月底，批準北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省和深圳市七省市開展碳排放權交易試點工作，并提出2013—2015年為試點階段。

兩省五市的碳交易試點地域跨度從華北、中西部直到南方沿海地區，覆蓋國土面積48萬平方公里。兩省五市的碳交易試點2010年人口總數2.4億，GDP合計11.8萬億元，能源消費7.6億噸標準煤，分別占全國的18%、29.8%和23%（見表1-1）。試點省市雖然數量少，但體量巨大，具有較強的代表性，將形成每年約9億噸二氧化碳（CO₂）配額、覆蓋20多個行業、2000多家企事業單位的碳交易市場。

二、碳交易試點現狀

2011年以來，各省市非常重視碳交易試點，開展了各項基礎工作，包括制定地方法律法規，確定總量控制目標和覆蓋范圍，建立溫室氣體測量、報告和核查（MRV）制度，分配排放配額，建立交易系統和規則，制定項目減排抵消規則，開發注冊登記系統，設立專門管理機構，建立市場監管體系以及進行人員培訓和能力建設等，形成了全面完整的碳交易制度體系（見圖1-1）。

2013年6月18日，在完成地方碳交易立法、制度、技術和市場等各方面建設后，深圳率先正式實施碳排放權交易市場體系，當日成交8筆碳配額交易。上海、北京、廣東和天津分別于2013年11月和12月正式啟動運行碳交易市場。目前各地市場交易平穩，配額月平均價格基本維持在26~78元。湖北和重慶也于2014年啟動運行了碳交易制度。各地區工作進展狀況見表1-2。

三、碳交易試點的作用

中國碳市場建設由務虛走到務實，七個試點省市在利用市場機制應對氣候變化、控制溫室氣體排放方面采取了實質行動，創新了制度和體制，為國家碳交易市場機制設計和構建提供了基礎、借鑒和啟示，可以總結為以下四個方面：

（一）實現了具有一定約束力的、由強度目標轉換成絕對總量控制目標的、覆蓋部分經濟部門的“上限—貿易”政策體系

碳交易政策的實施需要以制定法律法規為前提，保證政策的約束力和強制力。在碳交易試點缺乏上位法的情況下，各試點地區克服困難，分別出臺了針對碳交易的地方性法規、政府規章和規范性文件，確立了碳交易制度的目的、作用、管理和實施體系，并規定了懲罰措施，使碳交易政策的實施具有約束力和可操作性。

在量化控制目標上，試點地區結合實際情況、能源消費總量目標、增量目標、二氧化碳排放強度目標和GDP增速等相關指標，以企業歷史排放數據為基礎，通過自上而下和自底向上相結合的方式，確定了碳交易體系的覆蓋范圍和量化控制目標，對地方完成“十二五”期間二氧化碳排放強度目標起到重要作用，是控制溫室氣體排放行動的重要推動力，具有很強的示范意義。其中，二氧化碳總量控制目標從3000萬噸/年到3.5億噸/年不等，占地方排放總量的33%~60%。覆蓋范圍從電力和熱力、化工、鋼鐵、水泥等高排放行業，擴展到服務業、港口運輸站點以及大型公建等非工業行業，跨越20多個行業。

但試點地區在確定當前和未來碳排放量、制定碳交易總量控制目標、分析減排潛力和成本及確定覆蓋行業范圍等關鍵領域缺乏基礎數據、理論方法和能力支撐，使相關決策的不確定性較大，需要在試點實踐中進一步改進完善。

（二）建立了堅實的技術基礎，提升了意識和能力

總量控制下的碳交易體系不僅需要嚴格的政策法規要求，更需要強有力的技術基礎支撐才能有效運行。真實準確的企業排放報告、電子化信息報送、配額登記簿以及交易系統的運行都是碳交易政策實施的技術支撐體系。短短兩年內，各試點地區開發制定了分行業的排放量測量與報告的方法和指南，以及第三方核查規范，建立了企業排放信息電子報送系統、遵約登記簿，成立了交易所和交易系統，使地方的相關意識和能力大幅度提高。2000余家企業報告了近3年排放相關數據，填補了數據空白，使地方政府初步掌握了企業和行業的排放狀況與趨勢，為氣候變化決策、減排政策措施制定提供了有力的技術支撐。

但試點地區的MRV制度還存在科學性、合理性和可行性等問題，需要在實際應用中不斷改進、完善，提高數據的準確性和可信度。各地的MRV規則、登記簿和交易系統的開發各具特色，沒有統一標準，使地區間的配額缺乏同質性、可比性和可交易性，為地方試點向全國碳交易體系過渡帶來挑戰。

（三）逐步形成碳交易市場，發現碳價格

碳交易制度的目的之一是對碳排放權定價，使企業能清楚地認識碳排放權的資源屬性，促進企業和社會低成本實現碳減排目標。試點省市成立了地方的環境交易所，主要通過場內交易完成碳定價。2013年6月以來，各地市場都產生了一定量交易，地方配額月平均價格為26元/噸、30元/噸、50元/噸、60元/噸到78元/噸不等，地方之間差異較大。相比之下，歐盟配額、美國加州配額、美國RGGI配額和國際CDM市場CER價格分別為40元/噸、60元/噸、18元/噸和3元/噸。由于中國碳交易試點是7個各自獨立的封閉市場，交易規模有限，并且處于政策和市場初始期，當前交易量和價格還不能反映市場供需、減排成本和遵約等基本面情況。

碳交易試點帶動了相關服務業的發展。企業報送排放相關信息、減排措施的策劃與實施、企業排放報告的核查、碳資產的管理、碳金融產品的開發、碳交易咨詢服務等都需要專業知識與服務。各試點地區涌現了一批相關的專業機構和人員從事與碳交易相關的服務咨詢，使應對氣候變化服務業水平逐漸提升。

（四）企業意識顯著提高

在碳交易政策準備和實施過程中，作為主要排放源和碳交易制度主體的各地企業單位，在應對氣候變化、碳排放核算、控制和減緩碳排放、市場機制等方面的意識、知識和能力得到了明顯提高。企業正在逐漸適應和接受溫室氣體排放總量管制，并越來越清楚地認識到今后將不可能無節制、無成本地排放溫室氣體，但是也存在抵觸情緒。

碳排放核算與報告、排放配額的發放和遵約制度使企業必須科學管理并采取各種可能的技術或市場手段控制溫室氣體排放，同時促使企業加強內部管理并提升技術水平，其帶來的附加效應遠大于交易本身。

四、工作建議

地方碳交易試點的正式運行標志著中國利用市場機制推進綠色低碳發展邁出了重要一步，是應對氣候變化領域一項重大的體制創新。在十八屆三中全會決定強調讓市場發揮對資源配置的決定性作用的背景下，以及在全國推行碳排放權交易制度的政策方針指導下，建議試點地區與國家在今后的工作中對以下幾個方面給予重視：

（一）研究評估試點的經驗和教訓

地方碳交易試點的作用是建立碳總量控制與交易制度的相關能力和意識，對碳交易政策實施體系等各方面要素進行全面考察和檢驗，試出對與錯，為國家建立碳排放權交易市場提供借鑒。因此，應建立試點地區橫向溝通、交流與合作機制，加強對政策法規、技術支撐以及市場建設等領域的對比分析，總結好的做法與不成功的教訓，科學評估碳交易政策的環境效果、社會影響和經濟影響。

在政策方面，應側重總結分析總量控制目標與配額分配的科學性、合理性、可行性與公平性，碳交易如何與其他節能減排政策和指標相結合和促進，以及碳交易制度的實施效果等。

在技術支撐方面，應檢測數據信息系統（包括排放數據核算、報送與核查，以及注冊登記系統等）在方法、標準和管理等方面的問題，在實踐中提高基礎數據質量和信息管理水平，為碳交易市場的運行奠定扎實的技術基礎。

對于碳市場的建設，應對如何活躍交易市場、交易產品的創新、碳價形成、交易監管等方面進行研究與評估，為建立公開、高效的國家碳交易市場提供借鑒。

（二）論證地方試點如何向全國體系過渡

目前，各自獨立的地方碳交易試點政策、技術和市場體系不會永遠存在下去，因此地方政府、控排企業和國家層面都關注地方試點與全國碳交易體系之間的關系。日后的政策走向存在三種可能：一是七個碳交易試點先進行連接互通，形成局部統一市場，再擴展為全國的碳市場體系；二是進一步擴大碳交易試點，包括以目前七個試點為核心輻射周邊地區的情景；三是將七個試點的工作推倒棄行，建立全新的國家碳交易體系。

實施以上任何方案都存在較大難度，迫切需要地方和國家層面對可能方案進行分析論證，避免浪費地方已投入巨資建設的各項軟硬件系統，以便科學合理決策，使碳市場有穩定的政策預期。

（三）建立全國碳交易制度和市場體系

在“十二五”規劃和三中全會決定的政策導向下，政府決策部門應綜合考慮國家中長期低碳發展戰略、排放路徑與減排政策選擇、市場手段的作用以及國際形勢等宏觀因素，研究確定碳排放總量控制與交易政策在國家應對氣候變化減排行動中的中長期地位與作用，并提出相應的實施路線圖和時間表。

國家應加強部門協調，大力投入資源和人力，研究提出全國碳交易體系頂層設計、實施框架和具體措施，包括碳交易立法及配套法律政策規定，制定碳排放總量控制目標和覆蓋范圍，確定納入交易的企業及其排放配額，制定嚴格的排放量測量、報告與核查制度，以及強制的履約和懲罰制度，建立統一的市場交易體系和監管體系等。

參考文獻

［1］北京市人大．關于北京市在嚴格控制碳排放總量前提下開展碳排放交易試點工作的決定［Z］．

［2］北京市發展和改革委員會．北京市碳排放權交易管理辦法（試行）［Z］．

［3］上海市碳排放管理試行辦法［Z］．

［4］天津市碳排放權交易管理暫行辦法［Z］．

［5］深圳經濟特區碳排放管理若干規定［Z］．

［6］深圳市碳排放權交易管理暫行辦法［Z］．

［7］廣東省碳排放管理試行辦法［Z］．

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(1)　原文《七省市碳交易試點調研報告》發表于《中國能源》2014年第2期，作者鄭爽。