二、產權交易市場政策制度支撐體系研究

（一）產權交易市場政策制度支撐體系概述

1. 產權交易市場政策制度支撐體系的特點

從發展歷史來看，產權的演變首先是不準外來者享用資源，然后是制定規章制度限制內部人員開發資源的程度，產權交易市場政策制度是產權理論的生存和發展的前提和基礎。從1988年頒布實施的《中華人民共和國全民所有制工業企業法》到1992年頒布實施的《全民所有制工業企業轉化經營機制條例》等法律法規，產權交易市場依托的政策制度滿足不了傳統的財產所有權四項權能解決企業改革中更深層次問題的需求。在這種背景下，國外的企業產權理論在我國便有了存在和發展的基礎，人們也習慣用“產權”“企業產權”的概念來概括企業的財產權利。只有產權交易市場政策制度支撐體系的不斷完善，才能為產權行業在國內的發展提供更加肥沃的土壤。其特點主要表現在兩個方面。

一是激勵性。激勵性是指因產權交易的政策制度確立而使產權交易市場的產權主體努力強化自身行為的特性。產權交易的政策制度的確立意味著產權行業主體利益和責任的界限明確化。產權關系歸根結底是一種物質利益關系，無論是所有權還是經營權，就其主體而言，都是為了獲取相應的利益。另外，產權關系作為一種利益關系，它又是整個利益關系的核心和基礎，產權主體可以使用產權來謀求自身利益，而且使這種利益不斷地內在化。產權交易政策制度的確立推動了產權的確立，用美國著名經濟學家哈羅德·德姆塞茨（Harold Demsetz）的話來說，最大的利益就是使經濟行為的外部性內在化。由此看來，產權交易的政策制度不但是產權確立的前提和基礎，更是激勵產權主體追求自身利益最大化的幕后推手。

二是約束性。作為產權交易市場的頂層設計，產權政策制度支撐體系離不開其對產權交易市場的約束性的特點。支撐體系的約束性是指產權交易市場政策制度的確立，對產權交易行業及其主體具有約束力。激勵與約束總是對等的、不可分的，在建立起激勵機制的同時，必須建立相應的約束機制。產權交易市場政策制度支撐體系就是在總結了產權行業在發展過程中的成功經驗和失敗教訓之后，建立起行之有效的約束機制來約束產權主體的行為，促使它們自覺正規經營，維護產權交易市場的秩序。

2. 產權交易市場政策制度支撐體系的功能

（1）對產權行業的界定

產權交易市場政策制度支撐體系的功能首先體現在通過政策制度的出臺對“產權”行業的明確界定。2003年黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》對“產權”做了權威的定義，“產權是所有制的核心和主要內容，包括物權、債權、股權和知識產權等各類財產權”，又進一步提出要“建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度”，“推動產權有序流轉，保障所有市場主體的平等法律地位和發展權利”。2016年，中共中央、國務院《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》指出：“產權制度是社會主義市場經濟的基石，保護產權是堅持社會主義基本經濟制度的必然要求。”當前我國已經基本形成了歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度和產權保護法律框架，產權行業獲得國家和社會的認可，產權交易市場發展有了政策法律制度支持。

（2）對產權行業的法律保護

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）是在新的歷史起點上推進改革開放的綱領性文獻，其中蘊含了豐富的產權理論元素。《決定》指出：“公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，是中國特色社會主義制度的重要支柱，也是社會主義市場經濟的重要組成部分，都是我國經濟社會發展的重要基礎。”《決定》從完善產權保護制度、發展混合所有制經濟、完善現代企業制度、支持非公有制經濟健康發展等方面，對完善基本經濟制度做出了全面部署。在基本經濟制度中，最重要的是財產關系或財產的法律形式，即財產所有權。建立統一、開放、競爭有序的市場體系，是市場在資源配置中起決定性作用的基礎。完善產權保護制度，既是堅持基本經濟制度的內在要求，也是產權行業在法律規定下健康發展的重要保障。

（3）規范產權交易市場的功能

規范市場功能是指產權交易政策制度體系對產權交易市場在交易過程中所發生的各種行為提供規范，包括產權交易信息的形成與傳遞、創立公開交易行為制度、杜絕暗箱操作、形成價格規范、公平競爭、保證國有資產有序流動不流失。公開、公平、公正的市場準則，規范透明的操作程序，嚴謹誠信的交易規則，對從源頭上預防和制止腐敗、防止暗箱操作、杜絕人為干預、防止國有資產的跑冒滴漏、做到全程預警和隔離起到了至關重要的作用。產權交易市場通過制度規范，對每一個具體的交易行為都要進行監管，包括依法審查產權交易主體的資格和交易條件，依法審查交易行為的合法性和合規性，對符合交易條件的交易雙方出具交易鑒證文件，依法組織產權交易活動，維護產權交易雙方的合法權益等。

（二）產權交易市場政策制度支撐體系現狀

1. 產權交易市場政策制度支撐體系現狀分析

（1）產權交易市場政策支撐分析

產權交易市場是我國改革開放和發展社會主義市場經濟的產物，主要為國有產權提供公開、公平、公正的市場化流轉平臺，推動“歸屬清晰，權責明確，保護嚴格，流轉順暢”的現代產權制度的建立與完善。

產權交易市場經過近30年的風雨歷程，逐步走向成熟和完善，政策支持也逐步明細化、規范化。以32號令為例，這項經國務院同意公布施行的新辦法包括總則、企業產權轉讓、企業增資、企業資產轉讓、監督管理、法律責任、附則共七章67條，對國家出資企業產權轉讓、增資、資產轉讓等國有資產交易行為做了詳盡的規定。與舊的3號令對比，32號令對原國有資產轉讓、國有企業增資、國有企業重大資產轉讓等相關監管法規進行了體系化匯總。

（2）產權交易市場制度支撐分析

產權交易市場比一般商品要素市場具有更復雜、更深刻的經濟關系。產權交易是一項新的改革措施，不僅關系到國家財產和企業、職工的利益，而且和國家宏觀調控、產業結構、就業結構等重要比例關系有關。產權交易涉及面廣，需要國家有關部門如財政、金融、國有資產管理、工商、稅務、法律、勞動部門及投資單位在產權交易問題上進行密切合作。因此，我國的產權交易市場的發展，一定程度上取決于制度支撐是否健全。

完善的制度支撐能夠培育和發展產權交易市場，進入市場的企業主體具有獨立的企業財產法人資格，能夠獨立承擔民事權利和義務；政府機構必須加快轉換職能；要完善和健全產權交易市場內部各種市場組織，使企業主體能夠自由選擇進入不同類型的市場；按照市場經濟的要求，逐步建立和完善產權交易市場體系；按照規范的產權交易市場體系要求，確定產權交易市場的交易原則、運作方式和工作程序；改革社會保障制度和勞動用工制度，建立社會養老保險、失業保險、醫療保險等基金，為產權轉讓創造良好的社會保障環境。

2. 產權交易市場政策制度支撐體系存在的問題

（1）產權交易市場政策制度創新力度較弱

一是金融資本市場業務監管核心是風險管理，依賴于制度的建立與監管到位。產權交易市場作為金融資本市場的一部分，在業務開發階段存在較大的風險和不確定性，僅靠市場機制難以實現資源的有效配置，必須從政策上給予支持。但目前政府對產權行業的政策仍然主要集中在傳統業務方面，對一些業務如金融服務支持方面的政策支持仍然較少，導致新業務的開展因沒有明確的政策支撐而屢屢受阻。

二是產權行業對交易系統方面的政策制度尚存在許多不適應技術進步要求之處。目前，我國大多數產權交易機構在交易系統方面未進行統一，各地產權交易機構的交易系統不盡相同，相關的操作流程也沒有形成統一的模式，制約了國務院國資委對產權行業提出的“四統一”目標的實現。隨著科技的進步、信息化系統的發展，產權交易系統的操作性、便捷性、信息的披露性愈發重要，而獨自研發系統、后期維護、系統修改都有不同程度的大額資金投入，所得到的系統研發結果卻并不理想，這會抑制產權交易機構對更符合產權交易市場未來發展趨勢所需信息系統使用的積極性，不利于產權行業的技術創新。因此，明確的政策制度對信息系統的規定和要求就顯得尤為重要。

（2）產權交易市場政策制度存在多頭監管

對比其他市場來看，我國產權交易市場在交易額、交易者數量及交易活躍程度等方面都較為落后，發展程度也相對較低，業務多頭監管是其中的一個重要原因。各區域產權交易市場業務的監管主體不盡相同，存在著財政、國資部門共同監管或不同業務種類分別由財政、國資部門監管的情況。由于多個部門之間缺乏必要的溝通、銜接與協調，造成了重復監管、實際監管者缺位、監管不力和市場秩序混亂的情況，影響了業務操作的便捷性，制約了產權交易市場的發展。

（3）產權交易市場政策制度體系不夠完善

產權交易是一項涉及面廣、政策性強的交易活動，涉及的法律內容很多。產權行業多年呼吁《國有產權交易法》的出臺，然而該法仍未列入國家立法計劃，僅《企業國有資產法》有部分規定，但規范的面較窄，同時對市場的邊界、品種、程序、監管、資質等方面也沒有明確的界定。2009年6月25日，國務院國資委辦公廳在答復全國人大代表《關于提請制定〈國有產權交易法〉的議案》時稱：“該議案立法指導思想明確，解決問題的思路清晰，制度框架完整，涵蓋了各類國有產權的交易市場，對于制定《國有產權交易法》具有十分重要的參考價值，對于促進我委的相關工作具有重要意義。”“同時，鑒于該議案的重要性，我們也建議國務院、全國人大有關部門盡快研究國有產權交易立法工作，盡快列入年度立法項目。”但之后未有實質性進展。由于產權交易政策制度的不完善，產權交易市場在進行交易時常常出現操作可行但無法可依的窘況。因此，必須進一步加強有關的法律、法規建設，以規范交易行為，統一交易程序，使企業產權交易在規范有序的條件下進行。

3. 產權交易市場政策制度體系的發展趨勢

（1）行政管理權限逐步下放，市場更活躍

隨著產權行業行政管理機構改革的深入推進，政府向市場、社會和地方放權逐步擴展。在推進政府機構調整的同時，著眼于權力的下放：向市場放權，該歸市場的逐步歸市場；向社會放權，更好的發揮社會組織在社會發展中的作用；向地方放權，著力解決國務院部門管得過多過細問題。向市場放權如減少投資項目審批，減少生產經營活動審批事項，減少資質資格許可，減少行政事業性收費。這“四個減少”使向市場放權的做法具體化，有利于市場的活躍，能有效促進創業。向社會放權如降低四類社會團體登記門檻，鼓勵產權行業組織發展，促進產權交易市場的發展。

（2）政策制度內容逐步細化，統一性加強

2003年3號令出臺后，隨著業務的拓展和經驗的積累，國務院出臺了各類管理辦法，涉及債權債務、公告信息、職工權益、價格機制、管理層收購等。無論是國務院辦公廳提出的產權交易市場“四統一”理念（統一信息平臺、統一交易規則、統一交易系統、統一過程監測）的推行，還是2016年新出臺的32號令在體系性、明確性、可操作性等方面做出的明確規定，都促使產權交易市場在操作流程、業務模式、信息系統等各個方面向協調統一方向發展。

（3）政策法規體系進一步完善，法治性更高

健全和完善的產權法律法規體系是產權交易市場良好發展的基本前提。可以依托《企業國有資產法》進行立法調研，明確產權交易市場的立法內容，如出臺《國有產權交易法》或至少在即將修訂的《企業國有資產法》中規定產權交易機構資質、產權交易的業務品種、產權交易監管機構的執法手段等內容。產權交易機構也需加強與法制部門及相關業務部門的溝通、協調，充分征求專家學者、社會公眾的意見建議，探索委托第三方起草法律法規草案。在加快產權交易領域立法修法進程的同時，及時糾正和修訂產權交易中不合規范的法律、法規和規范性文件，確保產權交易遵循公平、公正、公開的原則，增強法律法規的及時性、系統性、針對性和有效性。政策法規體系在產權行業發展的同時，也會通過理論和實踐相結合不斷完善，產權行業法治性不斷提高，最終會實現產權行業的“有法可依、有法必依、違法必究、執法必嚴”。

（三）完善產權交易市場政策制度體系

1. 政策支撐體系

（1）金融服務行業政策

金融服務行業以“產品”為核心規范金融市場行為；而產權交易市場涉及權益交易和權益未來收益交易，屬于金融資本市場范疇，但非標準化特點很難以“產品”為核心來規范市場行為，而應當以“服務”為核心創制產權交易市場的服務內涵與外延。以防范風險為主要目標，在混業監管的角度上，加快產權金融服務服務行業政策制度的下發。

以內蒙古產權交易中心為例，它與金融機構建立合作關系，研發金融支持工具，以三種方式強化金融支持的作用。①加強資源整合，創新金融服務的模式，積極與銀行開展合作，將產權交易市場的資源匯集屬性與銀行創新融資服務理念相結合，致力于共同打造內蒙古“交易金融”“國企混改金融”“環境金融”“文旅金融”“互聯網金融”五大子品牌。②優化融資手段，降低金融機構風險。積極拓展各類金融機構，主要有銀行、信托公司、擔保公司等。一方面，在金融機構放款時，通過嵌入實物資產抵押自動轉讓程序降低了金融機構的風險；另一方面，為金融機構提供不良資產處置平臺，通過聯合各類專業服務機構，對項目進行包裝、策劃，并通過多渠道、多形式廣泛發布資產處置信息，加快資產流動。③建立國企混改服務聯盟，為國企混改提供綜合金融服務。內蒙古產權交易中心聯合證券公司、銀行、股權投資公司等機構組成資本服務聯盟，對自治區區屬企業進行實地走訪，調研企業需求，對重點企業提出了針對性服務方案，通過多種融資方式組合，解決企業融資需求。

產權交易機構可以借鑒常州市政府聯合多家單位下發文件（如《關于完善和創新企業轉貸方式提高金融服務水平的意見》）以政策的形式規范和扶持“周轉貸”業務并成功推廣的模式，積極推動政府有關部門引進、吸收該類成功模式，并努力爭取承擔該業務創新模式的具體運營工作。逐步推動政府的政策支持，首先應確保該項業務開展的政策保障。以內蒙古地區為例，可以在自治區政府金融辦的推動下，協調自治區金融辦、自治區財政廳和人民銀行呼和浩特中心支行聯合發文共同推出創新業務模式，并由金融辦或財政廳牽頭，協調有關機構各自負責職能范圍內的相關工作。

（2）交易對象所屬行業政策

以國有企業為主要交易對象的產權行業是一項涉及面很廣的社會系統工程，認識有待統一，操作有待完善，政府應在國有企業產權交易中通過制定政策和加強監管等方式來實現其發展。

一是深化企業體制改革，全面實現企業產權主體的人格化。要解決企業產權主體的缺位問題，必須對現有企業體制實施產權主體人格化的改組、改造、改革，構建起“產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度。對于國有企業，應結合企業體制改革，建立起權責明確的企業國有產權管理、企業國有產權經營、國有資產營運的三個層次。第一個層次是按照政府社會經濟行政管理職能與國有資產的所有者管理職能分開的原則，確定一個從中央到地方的企業國有產權行政管理部門，作為政府對企業國有產權的專司管理職能部門，統一行使本級政府管轄企業的國有資本出資權、收益權、處置權；第二個層次是構建若干介于政府和企業之間的企業國有產權經營機構，如國家投資公司、控股公司、企業集團公司等，將原來分散的若干國有企業產權，股份公司中的國家股權，以及界定集體、鄉鎮企業中的國有產權，中外合資、合作企業中的中方國有股權等，按行業、產業，從有利于企業經營發展的角度，由企業國有產權行政管理部門分別授權產權經營機構持有，作為對企業的出資，并依法對所出資本行使經營管理權、收益權與處分權；第三個層次是國有資產營運企業，是以國有資本金盈利為目標，專門從事產品的開發經營，并享有民事權利，承擔民事義務的法人實體。通過上述各項改革，方能達到國有企業產權主體明確、權責分明、政企分開，有助于國有企業的資產、資本優化運作。

二是轉變政府在企業產權交易中的“主演”角色。政府應從國有企業資產重組、產權交易中的主導、“主演”角色退出，主要負責審批和監管工作。例如：制定相應的產權交易法律法規；進行產權交易市場的規劃、培育和監管；實行多項企業改革，著力解決歷史遺留問題。這樣，才能為國有企業資產重組、產權交易創造良好的外部環境，讓企業真正成為產權交易市場的主體，根據其自身資本經營的需要，在市場優化配置的運作中最大限度地實現其產權交易的價值。

三是更新觀念，營造有利于國有企業產權交易的環境氛圍。運用市場經濟的辦法管理產權，通過運用市場和競爭規則來實現產權的分享和流轉，不僅不會削弱所有權，恰恰是保障國家所有權，是使國有資產富有生機活力的制度條件。①必須在思想上明確企業產權要商品化。企業產權具有商品的一般屬性，是一種特殊的商品。既然生產資料、資金、場地等可以是單個商品，那么，作為諸生產要素組合的企業產權無疑也應該是商品。產權轉讓過程實質上是一種特殊商品的交換過程。②必須明確產權轉讓要市場化。在市場經濟體制下，企業的產權轉讓是一種市場行為，不同于過去企業的關停并轉。兩者的區別主要表現在：關停并轉是無償性的，而產權轉讓是有償性的；關停并轉是采用指令性的行政命令的方法，產權轉讓是自愿性互利的經濟方法；關停并轉一般只限于企業整體的有形資產，產權轉讓不但包括有形資產，也包括無形的資產；關停并轉不改變所有制性質，而產權轉讓有的要改變企業的所有制性質；關停并轉一般不改變企業法人實體，而產權轉讓則改變原有企業法人實體。③產權交易要系統化。資本的形成、流轉、運營環節都存在產權交易行為，每個環節都影響著出資人權益的保值增值，因此應當對國有企業的這三類行為進行規范。①要在資本形成環節做好資產評估，準確量化國有資產，國有資產定價應以市場為基礎，由市場的供求關系決定，即在公開、公平、透明的原則下，由中介機構根據當時的市場供需情況來評估確定。在交易過程中嚴格審查參與交易各方的資質，充分發揮律師事務所、會計師事務所等中介機構的服務、監督作用，提高評估結果的準確性、公正性。②在流轉環節規范產權交易行為，進一步落實產權責任主體，建立規范的交易決策和運作制度，防止少數人權力過分集中搞暗箱操作，有效發揮產權交易機構的作用，加強產權交易的監督力度，指導產權交易市場有序發展，為國有資產的交易提供透明的平臺。③在運營環節完善國有大中型企業資產運作的相關政策，對資產運作前存在的不實資產按規定進行核銷，采取科學合理的方法對國有資本退出企業的資產進行評估，對資產運作過程中企業直接支付的稅收和費用做適當地降低和調整。

在國有產權轉讓過程中，無論是企業進行增資擴股、權益類資產質押融資、私募融資等不同方式的融資，或是出售實物資產、股權、債權換回貨幣，還是用貨幣購買實物或股票、債券，改變的只是國有資產的表現形式，只要堅持市場規則實行等價、有償轉讓，國有資產的價值量絕不會減少，更不會消失，不存在減少或流失國有資產權益的必然性。所以，要更新觀念，積極探索國有資產合理流動的途徑和方式，引導國有資產向高效益的領域轉移，以便有效地實現國有資產的保值增值。

（3）產權交易主管部門政策

當前產權交易市場制度變遷的核心在于政府供給主導型變遷讓位于需求主導型制度變遷。因此，要變革目前非均衡特性的產權交易制度，必須通過規范市場體系，明晰產權，保護制度創新，并加速強制性制度變遷與誘致性制度變遷的制度兼容。產權交易市場應加強行業協會建設，堅持政府引導、行業自主，一般能同時獲得社會合法性、行政合法性和法律合法性，行業覆蓋率較高；并且由于有政府的引導，行業協會的功能發揮得更為及時。

政府自身必須加快機構改革和職能轉變，將那些屬于社會自我調節而仍然由政府控制的職能真正交給行業協會。在理順行業協會和政府關系的基礎上，應盡快結束帶有行政色彩的代管辦法，從組織體系、服務職能等方面重新構造行業協會。

2. 制度支撐體系

（1）法律法規監管制度體系

一是承認各經濟主體的利益、界定各經濟主體的產權；明確、肯定哪些利益、行為是合法的，哪些利益、行為是非法的，而且要在執法方面保證市場經濟的良好運行。當前，參與產權交易的各主體利益及產權交易市場的運作規范還缺乏完備的法律保障。因此，制定一部規范的、權威性的、適應市場經濟發展需要的《國有產權交易法》勢在必行。

二是建立全國統一的產權交易市場就要有統一的配套政策規章：建立全行業的基本規范，形成產權交易市場的制度體系和系統；統一完善的法律法規；統一規劃，統籌安排，有計劃、有步驟地進行；統一的信息披露，統一的交易規則，統一的交易系統，統一的過程監測。

三是在國家統一法律法規和政策前提下，考慮區域特色和資源稟賦，打造產權交易市場的差異化特色和非標準化特色，結合實際制定具體的地方性法規和管理辦法、實施細則。

（2）行業內部管理制度體系

一是完善法律法規和管理制度，為產權交易行業發展提供良好的政策環境。從各地的實踐探索來看，具有鮮明特色的地方法規與管理制度效力層次低，甚至與國家的基本政策出入較大，往往成為對抗地方產權交易市場改革的依據。因此，需要出臺統一的管理辦法，包括規范交易規則、收費辦法、準入監控、數據標準、從業資質、違規處罰、統計口徑等。只有這樣，才能促進產權行業和產權交易市場的長期健康發展；要加強國有產權的流轉管理和服務，探索相關問題的化解機制；要給予產權交易機構應有的定位和肯定，確保其應有的聲譽和權威。

二是構建有效的多方合作機制和行業共享機制，為產權交易行業發展提供良好的市場環境。目前，產權交易行業地區差異明顯，業務水平參差不齊，行業性的合作機制并不完善，行業整合力度不夠。因此，要真正加強區域間產權交易市場的聯合，建立切實可行的行業共享機制。以“產權云平臺”的成立為例，通過多個省市產權交易機構聯合組建統一的互聯網信息平臺，以“共享、共用、共建、共治、共贏”的理念為指導，按照國務院國資委提出的產權交易行業“四統一”的要求，攜手發展促進區域間要素和資本流通，推動整個產權交易行業的共同進步。