前言

黨的十九大報告對鄉村振興戰略的有關闡述中特別提到，要建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。在城市化率超過50%的今天，我們究竟需要一條什么樣的城鄉一體化道路？推進新型城鄉一體化，就是要在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現由“鄉”到“城”的轉變。未來10年至20年，我國城鄉一體化仍然處于快速發展期，城鄉一體化帶來的需求是支撐未來20年中國經濟平穩較快發展的最大潛力所在。

總體上看，改革開放以來，中國基本上走的是一條粗放外延式的城鄉一體化道路。城鄉一體化推進呈現“高速度、低質量”的特點，農民市民化程度低，城鄉一體化速度與質量不匹配。特別是在城鄉一體化加速推進的過程中存在著嚴重的“五重五輕”現象，即重速度、輕質量，重建設、輕管理，重生產、輕生活，重經濟、輕社會，重開發、輕保護，由此導致城鄉一體化進程中的不協調、不可持續、不和諧和非包容性問題的突出。可以說，中國的城鄉一體化是一種典型的缺乏質量的不完全城鄉一體化。這種不完全性主要體現在大量進城務工的農民工、郊區就地轉化的農轉非居民，以及城鎮擴區后存在的大量農民。他們雖然常住在城鎮地區并被統計為城鎮居民，但并沒有真正融入城市，仍然游離在城市體制之外，處于非城非鄉的尷尬境地，其生活和消費方式仍然保留著農民的習慣和特征，市民化程度很低。

從根本上講，城鄉一體化不是簡單的人口比例增加和城市面積擴張，更重要的是實現產業結構、就業方式、人居環境、社會保障等由“鄉”到“城”的重要轉變，蘊含著深刻的利益結構調整。長期以來，城鄉一體化被一些地方片面地當作經濟增長的引擎，而城鄉一體化過程的本質是要使農民、市民富裕起來。有的地方只有“城市”，還沒有“化”，城市化率存在虛高現象。由于統計口徑方面的原因，在城市連續居住超過6個月便統計為城市人口。但實際上，絕大部分進城務工人員和失地農民仍未能充分享受到城市的公共服務和社會保障。

當前，中國城鄉一體化已經進入一個重要的戰略轉型期。這種戰略轉型主要表現在以下幾個方面：

第一，城鄉一體化速度將由加速向減速轉變。一般認為，30%~70%的區間屬于城鄉一體化的快速推進階段，其中，30%~50%的區間為加速時期，50%~70%的區間為減速時期(魏后凱，2011)。2017年，中國城鄉一體化率達到58.52%，表明未來中國城鄉一體化將進入減速期，城鄉一體化推進的速度將會逐漸放慢。由于發展水平和階段的差異，四大區域的城鄉一體化將呈現不同的發展格局，東部和東北地區已進入減速期，而中西部地區仍將處于加速期。

第二，由速度型向質量型轉變。現階段中國城鄉一體化的基本特點是速度快、質量低，城鄉一體化的速度與質量嚴重不協調。在今后較長一段時期內，盡管中國城鄉一體化仍將處于快速推進時期，但主要矛盾已經轉移到如何提高城鄉一體化質量上來。為此，要堅持速度與質量并重，把城鄉一體化快速推進與質量提升有機結合起來，促使城鄉一體化從單純追求速度型向著力提升質量型轉變，全面提高城鄉一體化的質量。全面提高城鄉一體化的質量，關鍵是堅持制度創新，敢于突破體制性障礙。城鄉一體化不是簡單的耕地非農化、戶口非農化的問題。農村融入城市至少要經歷4個方面的變化：一是土地權屬變化——從集體土地到國有土地；二是身份變化——從村民到居民；三是經濟體制功能變化——從村辦集體經濟組織到社區股份合作組織；四是社區管理功能變化——從村委會到居委會。其中身份的改變最為容易，土地權屬界定最為復雜，社區管理變化最為漫長，而產權則是核心要素。目前，城鄉一體化進程中的薄弱環節在于制度建設滯后，制約其他層面的發展建設。這是所謂“城鄉一體化滯后”的實質問題。城鄉一體化迫切需要加快改革步伐，通過配套的體制改革、政策調整，以及機制創新，突破過去限制城鄉一體化發展的各種體制性、機制性、政策性障礙。

第三，由不完全城鄉一體化向完全城鄉一體化轉變。要促使這種不完全城鄉一體化向完全城鄉一體化轉變，關鍵是加快推進農民市民化進程。目前，農民市民化面臨著高成本的障礙。據初步測算，僅解決社會保障和公共服務，農民市民化成本至少人均30萬元。很明顯，單純依靠政府或農民都是無法解決的。為此，需要盡快建立多元化的成本分擔機制，加快推進農民市民化進程，使農民在社會保障、就業和轉崗培訓、公共服務等方面享受到與市民同等的待遇，真正使廣大農民能夠和諧地融入城市，共享城鄉一體化的利益和成果。

因此，不能再走過去那種城鄉分割的城鄉一體化傳統老路，而要走符合各地區實際的特色新型城鄉一體化道路，強調“以人為本、全面發展”，走一種多元化、漸進式、和諧型、可持續的基于全域都市化戰略的城鄉一體化道路，構建城鄉一體完全消融范式。

一、深入推進城鄉一體化

浙江是全國城鄉一體化發展最快的地區之一，正在由追求城市化速度向轉變城市發展方式的階段過渡。新發布的《浙江省新型城市化發展“十三五”規劃》顯示，2015年全省常住人口城市化水平達65.8%，高出全國平均水平約10個百分點。“十二五”期間，城鄉居民收入比縮小至2.07∶1，是我國城鄉居民收入差距最小的省份之一。浙江以占全國1%的陸域面積、4%的人口，創造了近7%的經濟總量，這離不開城鄉一體化發展釋放的巨大能量。

寧波作為與杭州、溫州、金華—義烏并列的浙江省四大都市區，經濟加快發展，城市集聚輻射功能不斷增強，在長三角城市群的地位逐步提升，其省域副中心城市發展勢頭良好，美麗鄉鎮加快建設，城市化結構形態更為合理，城鄉一體化進程取得顯著成就。“十二五”以來，寧波深入實施新型城鄉一體化戰略，城鄉規模結構更為合理，城鄉建設和管理體系不斷完善，城鄉統籌改革深入推進。城鄉基礎設施和公共服務設施水平及均等化程度明顯提高，全面進入全民養老醫保時代。城市化體制機制建設方面，深化戶籍制度改革，實施居住證制度，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。深化城鄉社會保障制度改革，養老、醫療、社會救助等社會保障水平不斷提高。農村產權制度改革穩步推進，開展農村土地承包經營權有序流轉，普遍建立縣、鄉鎮兩級土地流轉服務中心，村經濟合作社股份合作制改造穩步推進。

但是實踐中仍然存在一些矛盾和問題。比如：城市化滯后于工業化，以人為核心的生存發展需求還未有效激發，對于擴大內需的動力作用還需增強；城鎮綜合承載能力特別是作為中心城市輻射帶動能力還不夠強；產業層次提升不快，交通擁堵、環境污染等“城市病”日益突出；等等。

二、加快實施“人的城市化”

隨著內外部環境和條件的深刻變化，寧波城鄉一體化已經進入以提升質量為主的轉型發展階段。未來一段時期，新型城鄉一體要以“人的城市化”為核心。

浙江省提出未來新型城市化發展的六個目標是：城市化水平和質量同步提升，區域協同和城鄉一體化水平更高，城市經濟創新力進一步增強，城市建設和管理水平全面提升，城鄉環境品質顯著改善，城市化體制機制不斷完善。寧波如果要實現省里提出的目標，就必須對傳統的城鄉一體化戰略和模式徹底揚棄，全面提高城鄉一體化質量，促進城鄉一體化健康發展。一是走融合型城鄉一體化道路。堅持城鄉統籌的理念，積極推進城鄉規劃、產業布局、基礎設施、勞動就業、公共服務、社會保障和社會管理的一體化，促進城鄉經濟社會協調發展，形成城鄉良性互動、融合發展的格局。二是走和諧型城鄉一體化道路。堅持以人為本，倡導和諧理念，切實保護城鄉一體化進程中農民的合法利益，維護農民的各種正當權益，促進農民和諧融入城市，加快城中村、城市危舊房的邊緣區改造，建設平等、公正、安全、宜居的和諧型城鎮，加快“人的城市化”進程。

優先解決新生代農民工落戶問題，全面放開技術工人落戶限制，強化農業轉移人口勞動權益保障。要以“人的城市化”為核心，有序推進農業轉移人口市民化，著力增加適應居民需求的公共產品和公共服務供給，逐步提升城鄉就業和福利待遇水平，大力培育城市人文精神，完善社會治理和社區自治，促進人的素質提高和社會公平正義，使全體居民更多更好地共享城市化發展成果。

同時，保障隨遷子女的平等受教育權利，逐步將持有居住證的農業轉移人口納入城市醫療衛生服務和救助體系，全面提高已就業農業轉移人口的參保率。確保進城鎮落戶的農業轉移人口享有和城鎮居民同等住房救助和保障權益。未在城鎮落戶的農業轉移人口，按照合法穩定就業和合法穩定住所、參加社會保險年限、連續居住年限等條件，逐步納入城鎮住房保障體系。此外，企業應承擔勞動保障成本，確保農業轉移人口與城鎮職工實現同工同酬同權。

為了提高農業轉移人口融入城市能力，全面開展農業轉移人口的就業技能培訓，提高就業素質和生存技能。實行勞動預備制度、職業資格證書制度和就業準入制度，開展崗位技能提升培訓，實施企業“訂單式”培訓，逐步消除無技能上崗現象。強化農業轉移人口勞動權益保障。深化完善勞動合同制度，加大執法和監督力度，引導各級政府建立勞動工資預警機制，加強社會應急管理機制建設，保障勞動安全、規范勞動關系。

《浙江省新型城市化發展“十三五”規劃》提出，到2020年，浙江戶籍人口城市化率達55%左右，常住人口城市化率達70%左右。農業轉移人口隨遷子女接受義務教育比例達到100%，城鎮失業人員、農民工、新成長勞動力免費接受基本職業技能培訓覆蓋率大于或等于90%。屆時，城市化水平和質量同步提升，區域協同和城鄉一體化水平更高，城市經濟創新力進一步增強，城市建設和管理水平全面提升，城鄉環境品質顯著改善，城市化體制機制不斷完善，全省城鄉一體發展將進入更高水平的全域都市化階段，形成完全消融格局。

總之，必須逐步改變傳統的增長導向型城市化模式，以民生改善為根本目的，不單純追求城鄉一體化的速度，更關注城鄉一體化進程中提高人的生活質量。用科學發展觀統領城鄉一體化建設，走一條新型城市化道路，全面提升城鄉一體化質量和水平。未來，我國還將有3億多人告別農村、進入城市，在十幾億人口的大國推進城鄉一體化，進而實現現代化，在人類歷史上沒有先例可循。中國城鄉一體化已經取得的成就舉世矚目，其健康發展在很大程度上決定了中國未來的發展高度，也深刻影響著國民的歸屬感和幸福感。