四、回歸本位：做大做強做優國有企業

國有企業特別是央企，在關系國家安全和國民經濟命脈的主要行業和關鍵領域占據支配地位，是國民經濟的重要支柱。所以，國有企業是國之重器，其改革成敗關乎經濟全局和民眾利益。黨的十八大以來，黨中央、國務院針對國有企業改革制定了一系列正確的方針政策。習近平總書記指出，國有企業是推進現代化、保障人民共同利益的重要力量，要堅持國有企業在國家發展中的重要地位不動搖，堅持把國有企業搞好、把國有企業做大做強做優不動搖。習近平總書記還進一步提出了國有企業改革的“三個有利于”標準，指出推進國有企業改革，要有利于國有資本保值增值，有利于提高國有經濟競爭力，有利于放大國有資本功能。這一重要論斷為國有企業改革確立了價值判斷標準，具有鮮明的改革指向性和現實針對性，是未來推進國有企業改革、做大做強做優國有企業的根本指導思想。近兩年來，黨中央和國務院就國有企業改革提出了一系列重要方針和政策，一方面糾正了社會對國有企業改革的一些錯誤認識，另一方面為推進國有企業改革和發展指明了正確方向，成為深化國有企業改革成功的保證。

（一）國有企業本位的再思考

國有企業是推進現代化、保障人民共同利益的重要力量。然而，近些年來國有企業向各個領域擴張，雖擴大了國有經濟范圍，強化了國有企業的國民經濟主體地位，但也產生了擠出效應，影響了民營經濟的發展，并且成為產能過剩的重要原因。特別是央企，存在產業分布過廣、結構扭曲的問題，資源配置效率亟待提高。所以，深化國有企業改革必須使國有企業回歸本位，緊緊圍繞服務國家戰略，落實國家產業政策和重點產業布局調整總體要求，優化國有資本重點投資方向和領域，推動國有資本向關系國家安全、國民經濟命脈和國計民生的重要行業和關鍵領域、重點基礎設施集中，向前瞻性戰略性產業集中，向具有核心競爭力的優勢企業集中，進一步發揮國有企業在國民經濟中的戰略性主導作用。

第一，國有企業要回歸主業，把主業做大做強做優。國有經濟是國民經濟的主體，但是國有經濟的主體地位并不是簡單地體現為國有經濟在國民經濟中所占的比重，關鍵要看國有企業在國民經濟發展中的作用。國有企業要把深化改革與穩增長、調結構、惠民生有機結合起來，圍繞經濟建設這個中心，主動擔負起促進產業升級、擴大有效需求、提升經濟競爭力等重任。所以，關鍵是國有企業要做大做強做優，而不是在各個領域盲目擴張。這就需要國有企業回歸主業，把主業做大做強做優。具體來說，就是要做好增量、盤活存量、主動減量，優化國有資本布局結構，推動企業兼并重組，抓緊處置“僵尸企業”，處置長期虧損企業和低效無效資產，提高國有資本配置和運行效率，加快技術改造和內部挖潛，減少虧損、擴大盈利，增強企業活力、競爭力和抗風險能力，確保國有資產保值增值，促進宏觀經濟運行整體改善。

第二，必須以國計民生為根本目標，實施國家發展戰略。深化國有企業改革，必須確定國有企業的市場主體地位，使市場在資源配置方面發揮決定性作用。但是市場發揮決定性作用必須限定在競爭性領域。一方面，國有企業改革首先要對市場化范圍進行限定，即限定在競爭性領域。而公益性國有企業承擔著國計民生的任務，必須突出社會效益，而自然壟斷性國有企業承擔著宏觀效益的任務，部分關鍵性國有企業還承擔著執行國家戰略的任務，都不能把商業利益放在首位。國有企業要發揮大、強、優的優勢，引領科技創新和新興產業，不能只顧眼前利益和自身利益，而必須以全民利益和國家利益為首要目標。例如，在國家推行“一帶一路”戰略的過程中，國有企業必須抓住機遇，充分利用中國產品性價比高、建設能力強等優勢，主動對接國際市場需求，積極參與全球競爭與合作，在競爭中創建品牌，在進一步擴大開放中加強合作、拓展空間，實現企業發展水平的躍升。

第三，確立國有企業的市場主體地位，提高發展質量和效益。要深化國有企業改革，就要真正確立其市場主體地位，增強企業內在活力、市場競爭力、發展引領力。但是，深化國有企業改革，必須沿著符合國情的道路去改，既要遵循市場經濟規律，也要避免市場的盲目性，推動國有企業不斷提高效益和效率。這是因為國有企業首先是企業，國有企業改革要以解放和發展社會生產力為標準，最終成效還是要體現在提高發展的質量和效益上。這就要求切實落實《公司法》的要求，推動完善企業法人治理結構，提高各類監督和監管的有效性，防止國有資產流失，使企業真正成為自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展的獨立市場主體。要加快制定貫徹《關于深化國有企業改革的指導意見》的配套政策和鼓勵企業創新發展的舉措，建立合理的容錯機制，分類推進，因企施策，形成合力，推動國有企業改革發展取得更大的進展，為保持國民經濟中高速增長、邁向中高端水平作出新貢獻。

（二）分類改革是國有企業回歸本位的根本出路

國有企業與民營企業不同，國有企業既要發揮自身優勢，提高經營效率與效益，提高市場競爭力，又承擔著創新驅動、引領行業發展、保障國計民生和落實國家戰略的任務。所以，要根據不同類型的國有企業進行分類改革，市場的歸市場，社會的歸社會，國家的歸國家。《關于深化國有企業改革的指導意見》已經就分類改革提出了可以操作的原則。商業類國有企業必須以市場為導向，以效率為核心。這類企業要分門別類進入市場，根據不同產業在國民經濟中的地位和作用，采取不同的政策，確定不同的改革方向。公益類國有企業是保障民生、服務社會的，經營目標不是盈利，即便虧損也要確保供給。總的來看，商業類國有企業的重點是實現國有資產的保值增值，公益類國有企業的重點是提供公共產品和服務；商業類國有企業可以是獨資，可以是控股，也可以是參股，公益類國有企業主要是國有獨資；對于商業類國有企業，重點是要考核經營業績的完成情況，對于公益類國有企業，重點是要考核公共產品和服務的保障能力。

第一，鞏固戰略性國有企業，保證國家經濟戰略的有效實施。國有企業首先是企業，是獨立的市場主體，要融入市場經濟，就必須遵循市場經濟規律和企業發展規律。但更重要的是，國有企業還要服務于國家的發展戰略，要實現經濟效益和社會效益的統一。部分國有企業特別是央企，還肩負落實國家戰略的使命和任務，要服務國家發展目標，落實國家發展戰略，貫徹國家產業政策。所以，對主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，主要承擔國家重大專項任務的央企，比如航空航天、核電、高鐵、新能源、新材料、智能電網等，不僅不能削弱而且必須鞏固和加強。必須保證國有資本投入，加大投入力度，發揮國有資本的引導和帶動作用，以保證國家戰略的有效實施。

第二，提高自主創新能力，推進戰略性新興產業發展。創新是國有企業發展的根本動力。國有企業的創新發展要求通過搭建重組平臺、科技創新平臺和國際化經營平臺，推動戰略性新興產業發展，加快形成新的經濟增長點。在這方面，科技創新具有核心作用。國有企業特別是央企，要搭建科技創新平臺，利用自身優勢，加強應用基礎研究，完善研發體系，突破企業技術瓶頸，提升自主創新能力。同時，要構建行業協同創新平臺，推進產業創新聯盟建設，建立和完善開放高效的技術創新體系，突破產業發展短板，提升集成創新能力，推動戰略性新興產業發展，加快形成新的經濟增長點。

第三，推進并購重組，提高國有經濟的整體效率。提高國有企業的整體效率，必須通過并購重組，實現強強聯合和專業化組合。一方面，穩妥推進裝備制造、建筑工程、電力、鋼鐵、有色金屬、航運、建材、旅游和航空服務等領域的企業重組，實現強強聯合；鼓勵煤炭、電力、冶金等產業鏈上下游央企進行重組，打造全產業鏈競爭優勢，更好地發揮協同效應。另一方面，在國家產業政策和行業發展規劃指導下，通過資產重組、股權合作、資產置換、無償劃轉、戰略聯盟、聯合開發等方式，讓資源向優勢企業集中。同時，通過壓縮企業管理層級，集中企業投資決策權，推進管控模式與組織架構調整、流程再造，構建功能定位明確、責權關系清晰、層級設置合理的管控體系，實現企業內部資源的整合。總之，要通過兼并重組、創新合作、淘汰落后產能、化解過剩產能、處置低效無效資產等途徑，形成國有資本有進有退、合理流動的機制，提高國有經濟的整體效率。

第四，清理退出非主業領域，提高資產質量。近些年來，部分國有企業盲目擴張導致過剩產能和一批“僵尸企業”出現，累積了大量低效無效資產。為了保證和提高國有企業的效益，對于這部分企業和資產，必須嚴格按照國家能耗、環保、質量、安全等標準的要求，以鋼鐵、煤炭行業為重點，大力壓縮過剩產能，加快淘汰落后產能。對于這些產能嚴重過剩的行業，按照減量置換原則從嚴控制新項目投資。對高負債企業，以不推高資產負債率為原則嚴格控制投資規模。去除過剩產能、化解“僵尸企業”的最根本的目的是退出一批不具有發展優勢的非主營業務。這些非主營業務既不屬于國家戰略，也不是國有企業的優勢所在，僅僅是在短期利益驅使下盲目進入的，既影響了自身效益也影響了國家戰略的實施。所以，對與主業無互補性、協同性的低效業務和資產，加大清理退出力度，實現國有資本形態轉換；通過資產重組、破產清算等方式，加大清理長期虧損、盈利無望的企業和低效無效資產的力度。

（三）混合所有制改革是國有企業回歸本位的重要途徑

在過去很長一段時間里，中國理論界陷于“國進民退”還是“民進國退”的爭論，這深刻地影響了國家戰略和政策。近些年來，國有企業尤其是央企，沒有按照中央關于調整國有經濟布局的要求，有進有退，有所為有所不為，而是基本上停止了“退”的部署，實現了在各個行業的大舉擴張。但是，國有企業對國民經濟的控制力不能體現在企業體量和資產數量的優勢上，而是應該體現在質量和控制力上。特別是在國有企業分類改革的過程中，競爭類的國有企業必須主動適應優勝劣汰的市場規則，凡是不適應市場競爭的國有企業，必須堅決退出市場，將企業力量集中于關鍵性、戰略性行業，最大限度地發揮國有企業的作用。此外，國有企業長期經營和壟斷的行業，除某些特殊行業外，也要允許民營和其他所有制企業進入，從而形成有進有退的競爭市場格局，既有利于國民經濟的健康發展，也有利于國有企業本身競爭力的提高。而在國有經濟有進有退和回歸本位的發展過程中，混合所有制改革是重要的和有效的途徑。

國有企業和民營企業都是國民經濟的重要組成部分，兩者并非相互對立、此消彼長的關系，而是相互促進、共同發展的關系。國有企業在資金、技術、規模上具有優勢，民營企業在市場經營和運行機制上具有活力，兩者完全可以取長補短、實現雙贏。發展混合所有制經濟，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展。目前，國有企業改革的路線圖已經逐漸清晰，必須進一步解放思想，大膽創新，進一步完善混合所有制的制度環境。一方面，要引入非國有資本參與國有企業改革，鼓勵非國有資本投資主體通過出資入股、收購股權、認購可轉債、股權置換等多種方式參與國有企業改制重組或國有控股上市公司增資擴股以及企業經營管理。另一方面，要鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業，充分發揮國有資本投資、運營公司的資本運作平臺作用，通過市場化方式，以公共服務、高新技術、生態環保、戰略性產業為重點領域，對發展潛力大、成長性強的非國有企業進行股權投資；鼓勵國有企業通過投資入股、聯合投資、重組等多種方式與非國有企業進行股權融合、戰略合作、資源整合。另外，國有企業還可以通過職工持股或民企參股等多種方式大力發展混合所有制經濟。

我們必須看到，在混合所有制經濟改革過程中，非國有企業既懷有很高的期望和熱情，也保持著一定的懷疑和警惕。這是長期以來國有企業行業壟斷和強勢經營所造成的。所以，創造混合經濟發展的制度環境，必須確定同股同權的原則，切實維護各類股東的合法權益。同時，在過去國有企業長期壟斷的行業，如石油、天然氣、電力、鐵路、電信、資源開發、公用事業等領域，要向非國有資本推出符合產業政策、有利于轉型升級的項目，開放經營，合資合作，共同發展。這對打破國有企業的行業壟斷、實現公平競爭、提高企業效率具有重要意義。