第三章 城鄉基本公共服務均等化研究述評

姜曉萍　田　昭　蘇　楠⁽¹⁰⁸⁾

破除城鄉二元體制，健全城鄉發展一體化體制機制是實現國家治理體系和治理能力現代化的重大現實問題。改革開放3 8年，我國經濟社會發展取得了舉世矚目的成就，但還有一個大的問題沒有很好解決，就是對于幾十年來形成的城鄉二元體制的改革相對滯后，導致“三農”問題仍然嚴重，城鄉發展不協調，城鄉差距呈擴大趨勢。這不僅影響社會公平和社會和諧，也是制約我國實現國家治理體系和治理能力現代化的體制障礙。黨的十八大把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，明確提出“城鄉發展一體化是解決‘三農’問題的根本途徑” 。十八屆三中全會的決定更是把健全城鄉發展一體化體制機制作為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，提出“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系” 。這就向我們提出了圍繞健全城鄉發展一體化體制機制開展理論與對策研究的國家急需，同時也提出了如何準確把握健全城鄉發展一體化體制機制的重點、難點和著力點，尋找破解城鄉二元體制突破口的問題。

城鄉基本公共服務均等化是城鄉發展一體化體制機制的關鍵環節，也是破解城鄉二元體制的突破口。城鄉發展一體化體制機制，是以城鄉融合發展為目的，促進城鄉生產要素充分流動和平等交換、公共資源均衡配置的制度體系，內容包括城鄉規劃、產業發展、公共服務、要素市場、社會管理等在內的一系列制度安排。其中，科學規劃是導航，產業發展是支撐，公共服務是關鍵，要素市場是動力，社會管理是保障。從制度層面看，城鄉二元體制表現在區別身份的戶籍制度，障礙在導致城鄉基本公共服務嚴重不均等的體制機制，根子在不清晰不完善的農民財產權利。故構建城鄉基本公共服務均等化機制是破除城鄉二元體制、實現社會公平正義的基本要旨，也是構建城鄉要素統一市場的前提條件，更是縮小城鄉差距、統籌城鄉發展的必由之路。

首先，完善城鄉基本公共服務均等化的實現機制是促進城鄉平權、縮小城鄉差距的出發點。我國城鄉二元割裂發展體制使農民長期不能享受與城鎮居民均等的“國民待遇” 。 “城鄉分治”政策以及“城鄉分立”公共財政和公共資源使用制度導致了城鄉居民基本權利的不均等，并由此加速并催化自然不平等，從而加劇了城鄉發展的差距。實現城鄉基本公共服務均等化，凸顯和回應了“公平正義”的社會價值訴求，是保障農民基本權益、促進城鄉平權、縮小城鄉差距的出發點。

其次，完善城鄉基本公共服務均等化的實現機制是深化統籌城鄉改革、建立城鄉要素統一市場的著力點。我國市場經濟體制不健全，重點是城鄉要素不能充分流動，根源在于農村土地所承擔的社會保障等社會功能。如果不能按照公民權利的原則實現基本公共服務的國家供給和城鄉公平，土地就不能真正回歸生產要素的本質，勞動力就不能在城鄉之間自由流動，資本就不能真正打通城鄉市場壁壘，統一的市場經濟體制就不能真正形成。只有均等化的公共服務才能夠保障生產要素及資源在城鄉間合理地配置與自由流動，故城鄉基本公共服務均等化是建立城鄉要素統一市場，加快統籌城鄉發展的著力點。

最后，完善城鄉基本公共服務均等化的實現機制是促進社會公平正義的歸結點。實現城鄉基本公共服務均等化旨在通過構建城鄉居民享有起點公平與機會公平的基本公共服務體制和機制，保障農民享受與城市居民平等的政治、經濟、文化、社會權益和同質化的基本公共服務，以化解社會矛盾，促進社會公平正義，增強國家的凝聚力。因為基本公共服務的供給不僅能為弱勢人群提供其生存和發展的基礎性保障，有助于減少絕對貧困，形成有效的社會安全網。也有助于縮小城鄉居民初次分配可能造成的不平等，防止收入差距的進一步擴大，避免貧困和不平等的代際傳遞。這就要求我們不僅要把城鄉基本公共服務均等化作為健全城鄉發展一體化體制機制的關鍵環節，而且要將其作為破解城鄉二元體制，加快推進新型工業化、新型城鎮化和農業現代化，實現城鄉經濟社會同發展共繁榮的突破口。因此，研究城鄉基本公共服務均等化的實現機制與監測體系，是一項關系公民權利保障、社會公平正義、國家長治久安的大事，能夠為實現十八屆三中全會提出的“讓發展成果更多更公平惠及全體人民”提供理論導航與實施策略。

一、數據來源與研究方法

通過對中國期刊全文數據庫、中國學術期刊網絡出版總庫、萬方數據知識服務平臺、碩博學位論文數據庫、讀秀中文學術搜索系統（超星） ，以及Webo fKnowledge（含SSCI、SCI） 、EI、GoogleScholar、GoogleBooks、Amazon、ScienceDirect等中外文資料進行檢索分析，根據課題組研究的對象內容，我們提取了基本公共服務、均等化、城鄉、體制機制四個主關鍵詞，并設計了主關鍵詞及其同義詞的組配檢索列表。檢索關鍵詞如表3—1所示。

基于中文社會科學引文索引（ CSSCI）文獻數據庫，采用“城鄉基本公共服務均等化”主關鍵詞及其組配詞進行關聯檢索，檢索時間為2 0 1 4 年7月，文獻類型為學術論文，獲得文獻6 7 0余篇，將相關度較低的文獻去除并進行數據清洗后，獲得精確文獻3 1 2條，這些文獻多數源于高水平期刊，能夠為研究分析提供參考借鑒。

文獻分析工具采用的是美國德雷克塞爾大學陳超美博士開發的科學計量軟件Cite Space。該軟件是國際領先的專業知識網絡分析工具，其獨特優點在于它能夠通過最小生成樹算法挖掘學科研究的主體維度和前沿主題，并形成若干前沿主題的演化歷程。運用Cite Space軟件繪制的科學知識圖譜，其基本原理以科學學、計量學為基礎，通過應用數學、信息科學及計算機技術等方法開展對文獻要素（如文獻題名、作者、關鍵詞）的同質性、契合性開展研究測度。基于一定規模學術文獻的計量分析和數據運算，Cite Space軟件即可實現對文獻各要素的相互關聯和有效聚類，進而探測出某知識領域的研究維度、知識結構、演變趨勢等。本研究將經過前述處理的研究文獻按照特定格式導入Cite SpaceⅢ軟件，設置年度切片為1年，閥值取前5 0，選擇最小生成樹算法，從而繪制出后文所示的共現圖譜、時區視圖等，并生成了相應的參考信息。

二、城鄉基本公共服務均等化研究的時區分布與研究力量

（一）學術論文基本情況

通過CSSCI、CNKI等的精確檢索可知，國內與城鄉基本公共服務均等化體制機制研究直接相關的研究成果不多。盡管在基本公共服務及基本公共服務均等化領域的研究已經有大量成熟成果，1 9 9 8年至今僅CSS‐CI及北大核心文獻就達到18 0 0篇以上，但是其中大多數文獻沒有將城鄉基本公共服務均等化的體制機制作為研究核心，這些文獻只是與其部分內容具有相關性。檢索甄別后，發現與本研究主題具有較大相關性的文獻僅有3 0 0余篇。其主要特點如下：

從研究文獻主題數量來看，關于城鄉基本公共服務均等化的內涵概念與理論構建的文獻達1 0 0多篇，關于城鄉基本公共服務均等化的供給問題研究的達到5 0余篇，關于城鄉基本公共服務均等化的財政問題研究的達到4 0余篇，關于城鄉基本公共服務均等化中農民、農民工及農業人口轉移問題研究的有6 0余篇，關于城鄉基本公共服務均等化中制度障礙與體系重構研究的有5 0余篇，關于城鄉基本公共服務均等化中標準及測度研究的有1 5篇左右，關于城鄉基本公共服務均等化中績效評估問題研究的有2 0余篇，關于城鄉基本公共服務均等化中地方實踐的案例分析有3 0余篇，關于城鄉基本公共服務均等化中價值導向的分析有1 0余篇，關于城鄉基本公共服務均等化的述評研究也有1 0余篇。這些研究雖針對不同的主題，但卻存在明顯的交叉性，并且研究中“問題—對策” “現狀—問題—對策”的特征濃厚。

從研究文獻年代分布來看，第一篇關于城鄉基本公共服務均等化研究的文獻出現于2 0 0 1年，之后從2 0 0 4年開始文獻數量逐步增加，這主要得益于中央政策的重視。2 0 0 4—2 0 0 7年是研究的穩步發展時期，平均文獻量達到了1 0篇左右；2 0 0 8年至今是該領域研究快速發展的階段，這主要受到中央對民生問題關注的影響，以及服務型政府建設和構建公共服務體系等政策戰略的驅動，該階段年均發文量達到5 0余篇，并且每一次的發文高潮期都與國家重要會議決議的出臺密切相關（見圖3—1） 。

通過WebofK nowledge（含SSCI、SCI） 、Google Scholar、Google Books、ScienceDirect等的檢索分析，發現國外關于城鄉基本公共服務均等化研究得較少，很大原因在于國外的相關研究以社會福利或具體領域的公共服務研究存在，并且城鄉差距不明顯，例如均等化、城鄉一體化

等在國外研究中并不存在明顯的問題導向。但是內容相關的研究文獻則是海量的，1 9 9 8年至今大約有4 0 0 0篇，其中僅Webo Knowledge核心期刊合集（含SS CI、SCI）中就有多達3 2 0 0篇相關文獻。國外相關文獻的研究關注公共服務或社會福利的財政投入、公共服務的供給實現、公共服務過程中的新技術運用、落后國家及地區的公共服務現狀、公共服務的價值理念及理論基礎研究、基于實證數據的具體公共服務研究（教育、醫療、基礎設施等） 。

（二）研究的學科分布分析

通過對期刊文獻的分析發現，城鄉基本公共服務均等化體制機制相關研究的文獻來源于不同的學科領域，主要包括公共行政類、政治學類、管理類、農業經濟類、財政與稅務類、社會學類等，但是其中存在較多的交叉研究（見圖3—2） 。這一方面說明該主題的研究還比較滯后，研究層次較淺，研究不夠成熟；另一方面則凸顯了該領域具有較大交叉性、創新性、合作性的研究特征，具有很大的研究價值和研究潛力。

（三）研究的作者分布和主要機構

在城鄉基本公共服務均等化研究領域，高校機構及其學者團隊是主要的研究力量，文中統計了近1 5年來關注相關研究的學者的發文情況，表3—2為1 9 9 8—2 0 1 3年發文量居前2 0位的高產作者。這些高產作者大多持續關注基本公共服務或公共服務均等化領域，在這個過程中積累了大量的研究材料和豐富的研究經驗，并產出了一系列重要的研究成果。如吳業苗主要關注在農民市民化進程中的身份轉變與其公共服務需求實現問題，并提出農村公共服務社區化思路。張立榮教授較早關注公共服務的區域差異及短缺，并提出政府行為的優化是實現基本公共服務均等化的重要前提和保障。他在調研農村公共服務現狀的基礎上提出旨在滿足農民公共需求的“以錢養事”＋“無縫隙服務”公共服務模式。姜曉萍團隊則在成都統籌城鄉綜合配套改革試驗區進行深入調研基礎上，認為促進城鄉基本公共服務均等化是破解城鄉二元難題的出發點，提出城鄉基本公共服務均等化必須以民生需求為導向、以城鄉社區為重點、以制度配套為關鍵、以民主參與為手段、以質量控制為保障。遲福林將城鄉基本公共服務均等化放在人的城鎮化視角下考慮，認為城鄉基本公共服務均等化面臨的最大問題是公共成本分擔機制構建問題，機制統一后城鄉公共服務在底線水平上能夠逐步地接近。丁元竹則從城鄉基本公共服務均等化的基本原理及國際發達國家經驗做法上提供了相關對策建議，并強調財政均等化是基本公共服務均等化的手段。安體富、賈康、胡志平、溫來成、王瑋、樊麗明、王立華等學者則主要從財政體制改革、中央轉移支付、事權與財權再匹配等角度，討論城鄉基本公共服務均等化的財政保障機制。

表3—3為1 9 9 8—2 0 1 3年發文量居前2 0位的核心機構。從列表中可以看出華中師范大學管理學院、四川大學公共管理學院是該領域研究最具代表性的大學機構，這兩家研究機構不僅平臺發文量最多，而且具有若干代表學者，如華中師范大學的張立榮、徐增陽和四川大學的姜曉萍、沙治慧等。進一步研究發現，這兩支團隊一直關注服務型政府建設、公共服務體系建構等研究，且多次獲得國家社會科學基金的項目支持，尤其是四川大學姜曉萍教授團隊在2 0 1 4年獲得國家社科基金重大招標項目“城鄉基本公共服務均等化的實現機制與監測體系研究” ，為進一步推進城鄉基本公共服務均等化研究注入了新的動力。他們在前期研究中已經對農村公共服務、城鄉公共服務一體化等問題進行了深入探討，相關研究成果獲得了中央及省級政府部門的高度重視，一些對策建議已經被政府部門采納。從列表中還可以發現關注城鄉基本公共服務均等化的研究機構，大多分布在農業或農村人口集聚的大省，如湖北、四川、陜西、甘肅等中西部地區，其代表機構有華中師范大學管理學院、四川大學公共管理學院、蘭州大學管理學院、西安交通大學經濟與金融學院、湖北省社會科學院等；也有部分屬于自身學科特征較為明顯的機構，如華中農業大學、西北農林科技大學、中國農業大學、華南農業大學、中國社會科學院農村發展研究所等。從發文量列表及發文年代分布圖可以看出，有些研究機構已經在城鄉基本公共服務均等化研究領域深耕多年、學術成果眾多，也有部分機構是近年來回應政策導向和社會熱點而開始關注該領域，這些說明城鄉基本公共服務均等化研究在新常態時期具有強大的社會現實基礎，是未來國家治理、公共服務領域的重要議題。

三、城鄉基本公共服務均等化的知識圖譜分析

為了準確了解城鄉基本公共服務均等化研究的研究主題與聚焦熱點，本書采用了科學知識圖譜的文獻分析工具對2 0 0 0—2 0 1 4年城鄉基本公共服務均等化的研究成果進行分析，描繪成聚類圖譜（見圖3—3） 。

依據聚類圖譜分析可知：目前對城鄉基本公共服務均等化的研究主要聚焦在概念內涵解讀等基礎理論分析、城鄉基本公共服務的非均等化與農村基本公共服務供給、政府職能轉變與城鄉基本公共服務供給主體、城鄉基本公共服務的財政保障機制、新型城鎮化與農民工市民化、城鄉基本公共服務均等化的績效管理等主題。

1 ．城鄉基本公共服務均等化的基礎理論研究現狀（聚類＃ 1）

對于城鄉基本公共服務均等化的基礎理論研究仍然是囿于基本公共服務均等化的理論分析框架，但對基于城鄉一體化基本公共服務均等化的專門理論研究涉及較少。有學者從政治學視角研究基本公共服務均等化中的公民權利、政府職責、社會公正等；有學者從經濟學視角分析公共產品（公共服務）的經濟屬性（非排他性和非競爭性） 、供需機制、成本與收益分析等；有學者從權利均等、機會均等、結果均等、結構均等等維度界定基本公共服務的概念與內涵，對基本公共服務的范圍與責任主體、基本公共服務均等化的現實需求與實現策略等進行了深入的研究；有學者從城鄉互補和城鄉融合的角度探討城鄉基本公共服務均等化的概念與目標；也有學者從福利經濟學和社會公平視角分析了城鄉基本公共服務均等化的理論基礎。

2 ．城鄉基本公共服務的非均等化與農村基本公共服務供給研究現狀（聚類＃ 2）

對城鄉基本公共服務非均等化研究較多，但對導致非均等的制度障礙與誘因分析相對薄弱。一是制度設計的非均等化，主要表現為當前因為戶籍制度、收入分配制度等制度設計所形成的城鄉二元體制機制；二是資源配置的非均等化，主要包括城鄉之間的人、財、信息等資源配置的不均等導致的基本公共服務非均等化；三是收益效果的非均等化，主要從當前城鄉公共服務差異和城鄉居民收入水平差異的角度進行了分析和論述；四是農民工享受均等化公共服務的問題，主要涉及入城農民工在城市化、城鎮化過程中如何高效、便捷地享受基本公共服務的問題。也有部分學者為尋找解決城鄉基本公共服務非均等化的現實途徑，將研究重點放在如何解決農村基本公共服務供給的問題上，從農村基本公共服務供給主體、供給模式、供給機制等方面進行了研究。

3 ．政府職能與城鄉基本公共服務供給主體研究現狀（聚類＃ 3）

對政府職能與基本公共服務供給的責任主體研究較多，但對城鄉基本公共服務供給中多元協同機制與激勵機制研究相對薄弱。有些學者從服務型政府、政府職能轉變等視角分析各級政府如何加強公共服務職能；有些學者從政府、市場、社會關系視角分析城鄉基本公共服務的責任主體，認為政府、市場、社會都是城鄉基本公共服務供給的責任主體，主張在發揮政府主力作用的前提下，推進基本公共服務供給中的市場化和社會化；有些學者從中央—地方關系視角分析城鄉基本公共服務供給責任主體，認為構建科學的基本公共服務分工和問責機制，是理順中央與地方政府間財權與事權分配不均問題的前提。必須在明確政府總體職責的前提下，按照基本公共服務均等化原則，改革和規范中央與地方的關系。

4 ．關于城鄉基本公共服務均等化的財政保障機制研究現狀（聚類＃ 4）

對于城鄉基本公共服務均等化的財政保障機制研究較多，但是涉及財力保障機制的可持續性的研究相對薄弱。有的學者研究政府之間、政府與社會之間關于公共財政的財權劃分問題，提出了財權與事權相平衡的公共財政改革方向和以公共服務均等化為導向的分稅制改革建議；有的學者研究推進基本公共服務均等化的財政能力均等化問題，論述了發達國家財政人均財力均等化模式、財政支出需求均等化模式、財政收支均等化模式；有的學者研究基本公共服務均等化的轉移支付問題，重點研究了轉移支付機制與公共服務均等化之間的關系、影響因素和改進措施。

5 ．新型城鎮化與農民工市民化研究現狀（聚類＃ 5）

對統籌城鄉發展中農民工市民化的現實困境與制度需求研究，尤其是新型城鎮化進程中農村轉移人口享受城鎮基本公共服務的實現機制與制度供給研究十分薄弱。當前對于農民工市民化的研究，有的學者研究了農民工市民化過程中的公共服務問題，認為公共服務均等化是農民工市民化的實質，并提出了針對農民工的公共服務體系改革和創新的建議；有的學者以阻礙農民工市民化的制度問題為切入點進行了研究，認為包括戶籍制度以及由此形成的其他制度障礙是農民工市民化的核心問題，提出了破解制度障礙的對策建議；也有部分學者從農民工市民化的社會成本方面進行了研究，提出了農民工市民化過程中的成本分擔機制構建。

6 ．城鄉基本公共服務均等化的績效管理研究現狀

由于目前對基本公共服務績效評估的研究多數都是從城市基本公共服務供給績效或基本公共服務績效的角度進行的，從城鄉均等化視角研究基本公共服務質量與績效監測相對薄弱，故尚未在聚類圖譜中形成獨立的聚類。部分研究機構從公眾滿意度、供給規模與效率等方面開展了對中國城市基本公共服務的績效評估，如中國社科院的《中國城市基本公共服務力評價（ 2 0 1 0—2 0 1 1） 》 、中山大學的《中國城市政府公共服務能力平評估報告（ 2 0 1 3） 》 、新加坡南洋理工大學的連氏“中國城市公共服務質量指數調查” 、零點研究咨詢集團分年度發布的《零點中國公共服務公眾評價指數報告》 、《小康》雜志發布的“中國公共服務小康指數” ；部分學者以政府基本公共服務職能分類為切入點進行了基本公共服務績效評估的指標體系研究；也有一些學者以基本公共服務價值取向為依據進行指標設計，提出從功能價值、情感價值、社會價值和感知代價四個維度評估基本公共服務的績效。

四、當前城鄉基本公共服務均等化的熱點與專題研究

1 ．城鄉基本公共服務均等化概念和內涵的研究

當前國外對于城鄉基本公共服務均等化的研究，主要從城鄉互補和城鄉融合的角度進行，如邁克爾·道格拉斯提出區域網絡發展戰略，即通過增進城鄉聯系促進城鄉相互依賴。他認為，鄉村發展需要通過人員、生產、商品、資金、信息等一系列“流”（ flow）與城市相聯系；促進城鄉均衡發展，必須強化城鄉之間的人員、生產、商品、資金、信息等方面的流動性。據此，道格拉斯提出區域網絡理論：網絡（ net‐work）是基于多個集聚點形成的簇群（ clustering） ，每一個網絡節點都與特定地區密切聯系。區域網絡理論主張加強城鄉之間的道路、交通等基礎設施建設，完善城鄉教育、醫療、市場等公共服務體系，促進城鄉⁽¹⁰⁹⁾

國內學術界對于城鄉基本公共服務均等化的研究，或者將其內置于整個基本公共服務均等化的討論之中，認為城鄉基本公共服務均等化也存在著權利平等、機會均等、結果均衡的特征；或者將其作為城鄉一體化的核心內容進行研究，將城鄉公共服務均等化作為城鄉一體化的核心戰略。具有代表性的觀點包括：第一，從責任主體角度界定城鄉基本公共服務均等化與城鄉一體化，如王謙認為城鄉基本公共服務均等化是指以政府為主體、以農村為重點，在城鄉間合理配置公共服務資源，向城鄉居民提供與其需求相適應的、不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共服務，使城鄉居民在享受公共服務的數量、質量和可及性方面都大體相當。⁽¹¹⁵⁾

2 ．城鄉基本公共服務均等化的影響因素研究

當前的研究認為導致城鄉基本公共服務非均等化既有基于城鄉經濟社會形態的因素，也有政府二元制度設計的影響，城鄉之間的這些差異導致了城鄉基本公共服務的非均等化，而城鄉的基本公共服務非均等化又反過來進一步加劇了城鄉之間的差異。當前的研究主要集中在以下幾個方面：

一是通過研究城鄉差異因素及其原因來分析城鄉基本公共服務均等化的影響因素，如董克用就認為城鄉差距的形成原因包括市場機制、地理區位、歷史因素、制度因素等。其中，地理區位和市場機制均導致城鄉差距擴大化，地理區位優勢有利于節約成本，促進產業集聚，市場機制在空間上的影響作用也會推動生產要素向城市集聚，致使城市經濟在效率和收益上高于鄉村經濟。而政府行為既可能對城鄉差距產生矯正作用，也可能導致城鄉差距進一步擴大。⁽¹¹⁷⁾

二是通過分析城鄉基本公共非均等化的原因來分析城鄉基本公共服務均等化的影響因素。如學者項繼權將問題總結為兩個方面，即供給不足和分配不均。⁽¹¹⁹⁾

三是通過分析影響均等化的障礙來分析城鄉基本公共服務均等化的影響因素，如黃云鵬通過對城鄉基本公共服務均等化的研究發現，以下因素阻礙了城鄉基本公共服務均等化的進一步深入：公共財政投入不足、城鄉分割的二元體制、各級政府事權與財力的不匹配、基本公共服務均等化缺乏有效問責、基本公共服務供給模式單一。⁽¹²²⁾

3 ．城鄉基本公共服務均等化的制度分析研究

制度設計是造成城鄉基本公共服務非均等化的重要因素，也是推進城鄉公共服務均等化的重要措施。遲福林論述了城鄉基本公共服務均等化的制度因素，包括縮小城鄉差距、擴大農村消費；保障農民自身發展權益；推進土地制度改革。⁽¹²⁵⁾

更多的學者從導致城鄉基本公共服務非均等化的制度誘因角度來研究城鄉基本公共服務均等化，主要包括供給主體體制的不均等、財力保障機制的不均等、供給機制的不均衡以及戶籍制度等其他限制因素等。胡仙芝認為城鄉之間基本公共服務的水平差距較大，是我國基本公共服務非均衡性或非均等性的主要表征，農村仍舊是基本公共服務的洼地和薄弱環節，農民成為基本公共服務均等化呼聲最高的群體。李雪萍等對城鄉社會保障進行了比較；陳東重點分析了影響農村公共物品供給效率的供給制度因素和供給主體行為因素；龍興海、曾伏秋等以農村公共教育、醫療、文化服務、社會保障、交通管理服務以及社會管理服務等為例，從宏觀和微觀兩個層面對我國農村基本公共服務供給問題進行了分門別類的理論解釋和理論分析。

4 ．城鄉基本公共服務均等化的資源配置研究

關于實現城鄉基本公共服務均等化的資源配置，丁元竹認為，在我國實現基本公共服務均等化必須滿足三個條件：一是政府具有使每一個公民都享受法定基本公共服務的財政支出能力，這就要求中央政府和地方政府采取擴大稅基或轉移支付等方式。二是中央政府和地方政府應當通過規劃空間布局，使每個公民不分城鄉、不分地區都有機會接近法定基本公共服務設施。三是中央政府和地方政府應當通過法律改革現有的戶籍制度，使每個公民不分城鄉、不分地區都有權利使用法定基本公共服務設施。⁽¹²⁹⁾賈康、丁元竹、龔金寶、唐鐵漢也強調了財政資源配置對于基本公共服務均等化的重要作用。

5 ．農民工享受城鎮基本公共服務的權利保障研究

農民工當前已經成為我國特有的一個社會群體，他們生活在城市，但又具有農民的身份，成為我國實踐城鄉基本公共服務均等化必須要考慮的重要群體。張偉賓就認為隨著城市化的進程，我國隨著人口流動而產生了新貧困人群，包括失地農民、外出農民工和留守群體，而當前所推行的貧困監測體系、雙軌制的反貧困政策體系和城鄉分割的福利體系難以有效對新貧困群體進行覆蓋，這部分群體急需有效的公共支持來保障他們的生存和發展權利。⁽¹³⁰⁾

對于農民工享受城市公共服務的研究，楊剛強認為農村基本公共服務供給不足和缺位已成為勞動力轉出的重要推力，而城市較高的公共服務水平成為勞動力轉入的重要拉力，但從體制與制度安排來看又會受到基本公共供給不均的影響。大量農村勞動力在職業選擇、教育、醫療、社會保障等領域，受相關政策的束縛與制約，不能與城市居民享受同等待遇，使其游離于城市邊緣，難以實現與轉入地的融合，阻礙了勞動力轉移與市民化。⁽¹³⁴⁾

6 ．城鄉基本公共服務均等化的責任主體研究

（ 1）從中央地方關系視角分析責任主體。一是從地方政府與中央政府責任劃分的角度，國外方面，斯蒂格勒（ Stigler）提出了最優分權模式、奧茨（ Oates）提出了分權定理、布坎南提出了分權俱樂部理論以解決中央政府和地方政府在公共產品和公共服務中的責任歸屬問題。國內方面，麻寶斌、季英偉認為構建科學的基本公共服務分工和問責機制是理順中央與地方政府間財權與事權分配不均問題的前提，應由中央政府承擔基本公共服務改革的統一規劃和部署以及全國范圍的軟件建設，而由地方政府承擔基本公共服務改革的基礎設施建設和轄區內的軟件建設，同時給予地方政府足夠的財權，以保障其改革的順利進行，實現中央與地方的優勢互補、協同發展。⁽¹³⁶⁾

（ 2）從多元主體協同視角分析責任主體。國外方面，奧斯特羅姆認為對于一項公共事務的治理，既可以通過外部代理人制度進行解決，如國家和企業，也可以通過自身制度進行解決，即“進行自主治理，從而能夠在所有人面對搭便車、規避責任或其他機會主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同收益”⁽¹⁴²⁾

（ 3）從制度障礙視角分析責任機制。王鋒、陶學榮認為問題在于片面的發展觀和管理觀導致了政府基本公共服務職能的“缺位” ，模糊的職能范圍導致了政府基本公共服務職能的“越位”和“錯位” ；丁元竹認為我國基本公共服務非均等化的原因主要在于各級政府間的事權與財力關系劃分不清；遲福林認為，從改革實踐看，我國基本公共服務非均等化的根源在于體制機制不健全；郭朝暉、徐鵬基于政治家理論、官僚經濟理論、利益集團理論分析發現，在現行公共政策的決策模式下，農民難以在城鄉基本公共服務均等化建設中通過正常渠道行使話語權來進行意愿表達，認為不合理的話語機制決定的決策規則是造成當前城鄉基本公共服務非均等化的根源；丁元竹認為，長期的城鄉分治在城鄉之間形成嚴重體制分割和城鄉歧視，造成了城鄉失衡；徐越倩認為城鄉基本公共服務非均等化的癥結在于城鄉二元體制。夏志強提出了多元供給模式自身存在的諸多缺陷，如低效率、公共倫理缺失、問責困境、獨立性侵權等問題，并提出了相應的對策建議。⁽¹⁴³⁾

7 ．城鄉基本公共服務均等化的財政保障機制研究

國外方面，林達爾（ Lindahl） 、馬斯格雷夫、弗利（ Foley）提出并完善了用于求解基本公共服務最優規模的“林達爾均衡”概念；莫尼斯蘭（ Monisilan）認為，政府提供基本公共服務和財政轉移支付的層面越高，支持力度就越大。波德斯（ Bodns）認為加拿大的均等化轉移支付是聯邦政府和省政府財政關系的重要組成部分，實施均等的財政支付，促進了全國基本公共服務的均等化。羅森菲爾德（ Rosenfeld）認為德國通過以基本公共服務為重點的財政轉移支付，基本上實現了基本公共服務均等化。波德斯、羅森菲爾德、哈特（ Hart）則分別介紹了加拿大、德國、澳大利亞以財政轉移支付制度促進基本公共服務均等化的實踐。⁽¹⁴⁴⁾帕彭富斯對2 0 0 9—2 0 1 2年德國、澳大利亞、瑞士等國公共企業的資金、績效與負債的財務報告方式進行了研究，并就評估與促進公共管理的財力可持續化及其削減提出了新路徑。

國內方面對于城鄉基本公共服務均等化的財政保障研究，一是著重于研究中央和地方政府之間的財權和事權劃分機制；二是強調轉移支付制度對于推進城鄉基本公共服務均等化的重要作用；三是從財政學角度強調通過財政均等化實現城鄉的基本公共服均等化。主要觀點如下：

丁元竹認為，公共服務均等化可分為三種類型：一是輸入型均等化，二是自給自足型均等化，三是對外貢獻型均等化。鄂州作為中等地級市，用于公共服務的財力保障來源于兩大方面：一是地方本級財政收入，二是財政轉移支付。根據國際經驗，基本公共服務均等化的基礎和基本實現手段是財政能力均等化，而且各個國家在實現基本公共服務均等化過程中采取的財政體制也是不一樣的，如財政能力均等化、稅收均等化、財政需求均等化等，基本公共服務均等化通常通過財政能力均等化來實現。⁽¹⁴⁵⁾

周幼曼總結了發達國家推進基本公共服務均等化的財政模式后認為：從實現模式來看主要包括人均財力均等化模式、財政支出需求均等化模式、財政收支均等化模式。⁽¹⁴⁶⁾

⁽¹⁴⁸⁾

賈康認為，應進一步明確財權和事權劃分，把完善轉移支付制度作為下一步調整中央地方關系的重點。

王磊對財政轉移支付與基本公共服務均等化的關系進行了實證檢驗，認為稅收返還與基本公共服務不均等程度有顯著的正相關關系，一般性轉移支付與基本公共服務不均等程度有明顯的負相關關系，專項撥款與基本公共服務不均等程度有明顯的負相關關系。

劉銘達認為轉移支付能夠促進基本公共服務均等化，要合理地確定轉移支付補助規模的穩定增長機制。對于地區經濟發展不均衡的問題，在財政體制的設計上應統籌考慮。

王雍君同樣發現現行財政轉移支付制度對公共服務的相逆的均等化效果，他認為除了對農村等地區擴大財政轉移支付總量外，還必須以強化再分配為導向改革現行的轉移支付體制。⁽¹⁴⁹⁾

孫德超從轉移支付的角度進行了研究，認為首先應將均衡性轉移支付與其他一般性轉移支付整合為一項統一的一般性轉移支付，以提高一般性轉移支付占轉移支付總額的比率，適應推進基本公共服務均等化的總體要求；其次，改進無條件轉移支付的分配方法，核心是要改基數法為因素法；最后，嚴格規范專項轉移支付。⁽¹⁵⁰⁾

國家發改委經濟體制與管理研究所從公共預算的角度提出了對策建議，認為在公共財政預算中，應設立基本公共服務預算專門科目，財政用于基本公共服務經費的增長幅度，應當高于財政經常性收入的增長幅度。完善轉移支付辦法，加快探索建立省以下轉移支付制度。將資源稅、土地使用稅新增收入的一定比例，用于教育、衛生和保障性住房等基本公共服務投入。⁽¹⁵¹⁾

吳江從戰略角度分析了公共服務均等化的財政投入問題，提出要確保基本公共服務的財政投入戰略。在財政收入“蛋糕”有限的情況下，合理調整財政支出的構成，壓縮行政管理費用支出，加大公共服務支出，才能確保基本公共服務的財政投入。對財政狀況較差的鎮實行“鎮政府運轉、社會公共事業發展、區域公共產品共享”的縣級財政全額轉移支付制度，確保鄉鎮公共服務的供給。⁽¹⁵²⁾

江明融認為，由于我國一直實行城市偏向型的非均衡供給制度和公共產品“自上而下”決策機制，從而導致了基本公共服務不均等；任強等認為公共財政制度尚不完善，政府轉移支付制度總體設計存在缺陷，形式過多、結構不合理導致基本公共服務均等化存在的問題。

夏杰長認為，財政支出的經濟建設偏好和民主財政機制的缺失以及現行的政績考核機制導致了基本公共服務非均等化。

8 ．城鄉基本公共服務均等化的供給機制研究

國內外關于城鄉基本公共服務均等化供給機制的研究，主要涉及公共服務供給的動力機制、供給方式的選擇機制以及供給能力和其他的配套保障機制。

從供給導向來看，國外方面，金和范德納比勒提出公共服務的動力是以自我犧牲為基礎的，分為三類：工具性的（ instrumental） 、價值導向的（ value‐based） 、關聯認同性的（ identification） ；并認為公共服務動力結構的建立須吸引公共參與，促成對公共價值、（社會）同情與自我犧牲的承諾。⁽¹⁵⁴⁾國內方面，江明融、蔣瑛認為公共產品的供給在于實現基本公共服務的均等化；陳海威、田侃，何偉福、陳俊松，王金水從服務提供方（政府）和受益方（公民）兩個維度探討基本公共服務供給的功能和動力；汪錦軍則從利益和目標兩個變量出發建構基本公共服務的協同體系。

從供給方式來看，國外學者主要關注公共產品的供給，多從經濟學角度入手，如薩拉蒙提出應建立政府與第三部門功能互補的供給模式；雷蒙特提出了基本公共服務供給的PPP模式；等等。國內學者有的從基本公共服務的提供者角度（如政府、社會組織、私營企業等）來分析基本公共服務供給方式。有的認為應借鑒新公共管理、治理理論等分析工具，構建我國基本公共服務的一主多元型供給新模式。有的總結了城鄉公共服務的三種供給模式：一是城鄉公共服務的“政府主動型”供給模式，二是由下而上的“需求表達型”供給模式；三是由上而下的“政府壓力被動型”供給模式。⁽¹⁵⁵⁾

從供給能力提升機制方面來研究。阿克曼（ Ackeman） 、威爾遜（ Wilson） 、蒂龍（ Tirole） 、迪克西特（ Dixit）研究了公共部門激勵機制的特點及激勵方式；佩奇（ Page） 、安德內（ Andreoni） 、達菲（ Duffy）探討了基本公共服務私人供給激勵機制；李軍鵬探討了公共供給競爭機制的三個組成部分：國家間公共供給競爭、地方政府間公共供給競爭、公共部門間公共供給競爭；謝來位認為，基本公共服務能力建設要圍繞公共組織在基本公共服務中的一些基本能力要素進行，主要包括基本公共服務價值目標平衡能力、基本公共服務信息開發與利用能力、基本公共服務品種與技術創新能力、基本公共服務責任分擔與利益協調能力、基本公共服務供給組織能力等。

從其他配套保障機制方面的研究。丁元竹分析了與基本公共服務均等化相配套的、其他的體制機制怎么完善的問題；賈凌民、呂旭寧探討了創新基本公共服務供給的決策機制、生產和提供機制、監督與管理機制；郭金喜、魯娜認為需要完善自下而上的農民利益表達機制、政策決策形成機制與政府回應機制以解決基本公共服務供給矛盾；祝小寧、白秀銀揭示了城鄉統籌基本公共服務配置、溝通、協調與共享的網格機制，以實現不同地域、不同領域和不同發展水平的基本公共服務配置和共享；雷曉康、方媛、王少博認為一個完整的基本公共服務供給體系包括基本公共服務需求表達機制、基層基本公共服務供給機制、監督機制、績效評估機制以及基本公共服務問責機制等。

五、我國當前城鄉基本公共服務均等化研究的不足與未來發展方向

當前國內外學術界對于基本公共服務均等化的研究較多，關于基本公共服務的均等化的概念、內涵和涉及范圍的研究已經較為穩定成熟，關于基本公共服務均等化推進的體制機制建設研究更多停留在理論和宏觀層面，應用性和操作性研究較少；針對城鄉基本公共服務均等化的體制機制以及實現路徑缺乏系統的研究，以問題為導向的體制機制建設有待進一步加強與優化。根據本研究的主題，對相關研究文獻進行概要式梳理，總結如下：

1 ．關于基本公共服務和基本公共服務均等化的理論研究

對于基本公共服務和基本公共服務均等化的理論研究，當前國內的研究學科主要涉及政治學、經濟學和管理學等學科。其中政治學主要從公民權利、政府職責、社會公正等角度進行研究，經濟學主要從公共產品（公共服務）的經濟屬性（非排他性和非競爭性） 、供需機制、成本與收益分析等角度進行研究，管理學則從具體公共服務的戰略管理、財務管理、項目管理、倫理管理以及績效管理等角度進行研究。從已有文獻來看，學術界基本上就基本公共服務的定義達成了一致，都強調了基本公共服務“底線”標準、基本公共服務供給中政府的主體責任和基本公共服務的涉及范圍。同時對于基本公共服務均等化的研究，也形成了較為統一的觀點，即強調公共服務的權利屬性和社會效益屬性，形成了基本公共服務均等化所要達成的三個準則：機會均等、結果大致相當和自由選擇權利的準則與目標。

2 ．關于城鄉基本公共服務均等化的基本理論研究

當前學術界對于城鄉基本公共服務均等化的研究仍是以基本公共服務均等化研究為框架，關于城鄉基本公共服務均等化的內涵和范圍界定也是以基本公共服務均等化為依據，對于城鄉特征的基本公共服務均等化涉及較少。對于城鄉基本公共服務非均等化主要從以下四個方面進行研究：一是制度設計的非均等化，主要表現為當前因為戶籍制度、收入分配制度等制度設計所形成的城鄉二元體制機制；二是資源配置的非均等化，主要包括城鄉之間的人、財、信息等資源配置的不均等從而導致的基本公共服務非均等化；三是收益效果的非均等化，主要從當前城鄉公共服務差異的角度進行了分析和論述；四是農民工享受均等化公共服務的問題，主要涉及入城農民工在城市化、城鎮化過程中如何高效、便捷地享受基本公共服務的問題。同時，當前研究也涉及城鄉基本公共服務均等化的影響因素探討，包括城鄉之間的市場機制、區域因素、政治制度、公共政策、財政機制、政府戰略以及歷史問題都是影響城鄉基本公共服務非均等化的重要因素。

3 ．關于城鄉基本公共服務均等化的體制研究

目前關于城鄉基本公共服務均等化體制研究的專門文獻較少，與此相關的文獻主要集中在以下三個方面：一是在基本公共服務均等化的責任體制方面，主要研究各個社會主體在城鄉基本公共服務均等化過程中應該承擔什么職責、擁有什么權限和權力以及各個主體之間如何進行有效協同。學者們對于中央政府與地方政府的責任關系、政府與社會組織的責任關系、政府與社區以及公民的責任關系進行了研究。二是關于城鄉基本公共服務的供給體制研究，主要包括對基本公共服務供給的市場化和社會化進行了研究。三是從基本公共服務均等化制度障礙破除的角度進行研究，主要涉及政府層級以及部門間的事權和財權不均衡問題、政府的越位與缺位問題、政府與社會的協同問題以及城鄉二元機制等。

4 ．關于城鄉基本公共服務均等化的財政保障研究

目前對于城鄉基本公共服務均等化的財政保障機制的研究總體較多，但是涉及解決問題的操作層面的機制建設研究較少，目前的研究成果主要集中在財政政策建議的戰略層面，主要包括以下內容：一是研究政府之間、政府與社會之間關于公共財政的財權劃分問題，提出了財權與事權相平衡的公共財政改革方向和以公共服務均等化為導向的社會分稅制改革建議；二是研究推進基本公共服務均等化的財政能力均等化問題，論述了發達國家人均財力均等化模式、財政支出需求均等化模式、財政收支均等化模式；三是研究實踐基本公共服務均等化的轉移支付問題，重點研究了轉移支付機制與公共服務均等化之間的關系、影響因素和改進措施。

5 ．城鄉基本公共服務均等化的供給機制研究

當前對基本公共服務均等化供給機制的研究較多，主要集中在：一是供給導向研究，強調公共需求在供給機制中的決定性作用，并提出了公共需求獲取所面臨的問題和障礙；二是供給方式研究，總結了當前所存在的主要供給模式，強調公共服務供給的市場化和社會化協作機制，并重點對于當前的政府購買公共服務的標準和機制進行了研究；三是供給能力研究，主要研究基于當前社會需求下政府能力建設以及社會組織和事業單位的建設問題，包括對于政府關于公共服務的信息獲取和分析能力、決策能力、組織動員能力等建設研究。

6 ．城鄉基本公共服務均等化的管理機制研究

當前國內對于公共服務管理的研究文獻較少，而國外對于公共服務管理的研究已經頗為成熟，我國的公共服務管理領域的研究亟待彌補。關于公共服務管理方面，國外的研究包括公共服務的主體管理、公共服務的戰略管理、公共服務的倫理管理、公共服務的項目管理、公共服務的監督管理以及公共服務的績效管理，除了績效管理以外，當前國內關于其他的公共服務管理的研究較少。

7 ．城鄉基本公共服務均等化的績效管理研究

國內外關于基本公共服務均等化的績效管理主要從質量管理和績效評估兩個方面進行。質量管理方面，一是制定和完善基本公共服務均等化的質量標準體系，標準體系設計結合了如ISO 9 0 0 0等通用模型的標準，也結合了公共服務的價值訴求，標準體系的方法包括了層次分析法、網絡分析法、數據包絡分析法、模糊綜合評價法，而關于公共服務的質量控制目前的研究則較少涉及。從績效評估體系來看，當前的研究主要通過公眾感知質量測量和公眾滿意度方式進行，并據此對公共服務均等化做出評估。從目前研究來看，公共服務均等化的質量管理和績效評估仍更多作為兩個獨立主體進行，二者之間的耦合研究較少。

通過對城鄉基本公共服務均等化的文獻梳理可以看出，當前的城鄉基本公共服務均等化并未作為獨立的研究對象研究，更多作為基本公共服務均等化整體研究的一個子項目進行，關于基本公共服務均等化的研究成果也并未完全反映出城鄉基本公共服務均等化的特質和特征。另外當前對于城鄉基本公共服務均等化，甚至整個基本公共服務均等化的體制機制研究更多停留在理論和宏觀層面，對于這些體制機制的理念或理論的實踐機制研究較少，且尚未形成系統的研究。