第一章 基本公共服務均等化研究述評⁽¹⁾

姜曉萍　吳　菁　蘇　楠⁽²⁾

促進基本公共服務均等化是目前切實改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平的現實著力點，也是近年來理論研究的熱點。這些研究主要圍繞基本公共服務均等化的概念、內涵與本質屬性，基本公共服務均等化的范圍與實現機制，我國基本公共服務均等化的現狀及問題，基本公共服務均等化的質量與績效評估等方面開展，初步形成了我國基本公共服務均等化是什么、怎么辦、怎么樣的專題研究體系。

一、數據來源與研究方法

文獻選取自中國學術期刊網絡出版總庫（ CNKI） ，以基本公共服務均等化為檢索主題詞，文獻來源類別：核心期刊，文獻來源年限：2 0 0 1—2 0 1 5年，檢索條件：精確，檢索到相關文獻1 5 3 4篇，經過比對篩選后獲取精確文獻1 1 5 1篇，操作時間為2 0 1 5年1 1月3 0日。為了提升研究精度，我們對相關數據進行了清洗，如合并建議、對策、路徑等部分泛義詞。

科學知識圖譜是以知識域（ knowledgedomain）為對象，顯示科學知識的發展進程與結構關系的一種圖像。它具有“圖”和“譜”的雙重性質與特征：既是可視化的知識圖形，又是序列化的知識譜系，顯示了知識單元或知識群之間網絡、結構、互動、交叉、演化或衍生等諸多隱含的復雜關系，而這些復雜的知識關系正孕育著新的知識。知識圖譜是科學計量學、文獻計量學的重要研究工具，也是信息可視化研究的展示方式之一。通過詞頻分析、共詞分析、聚類分析等可以將含義相近的關聯詞依據其疏密度情況，進行整合聚類，進而形成對某一領域研究主題的聚焦展示，通過對生成圖譜的深度解讀進而探究該領域研究的主要熱點、發展趨勢等。本文運用的科學知識圖譜工具是美國德雷克塞爾大學陳超美博士開發的第三代可視化分析工具CiteSpaceⅢ，綜合繪制基于高頻次關鍵詞的共詞分析聚類圖譜與時區視圖，在檢測其顯著度效果后對相關熱點進行剖析。

二、基本公共服務均等化研究的時區分布與研究力量

基本公共服務是對服務型政府建設與公共服務體系建構的深入發展，基本公共服務均等化是面對我國社會公共服務不均衡而做出的現實選擇，是確保社會公平公正的“底線”保障。基本公共服務均等化是我國基本公共服務體系建設的新階段。從圖1—1可以看到，基本公共服務均等化在2 0 0 6年前后進入發文量高潮期，由于文獻發表時間的滯后性，通過政策梳理發現，2 0 0 5年中共十六屆五中全會首次提出“公共服務均等化原則” ，2 0 0 6年黨中央強調“服務型政府建設” “公共服務體系構建” ，2 0 0 7年黨的十七大提出“推進基本公共服務均等化和主體功能區建設” ，一系列政策導向指引了基本公共服務均等化研究的迅速發展。2 0 1 0年前后，基本公共服務均等化的原則、內涵、范圍、水平等已經被大量論證，關于上述內容學界雖有不同的觀點表述，但是總體上取得了相對一致的意見。2 0 1 3年后，基本公共服務均等化的建設推進，尤其是城鄉基本公共服務均等化問題成為社會各界最關注的議題。未來，圍繞基本公共服務均等化的制度設計、路徑探索以及理論內涵、質量水平等的再探究還會有新的發展，該領域研究高發文量的狀態還將持續。

近年來，國家對推進基本公共服務均等化越來越重視，大量的專家學者回應社會需求，積極展開相關研究，不僅擴大了該研究領域的影響力，凝聚了一批優秀學者，而且提升了科學研究水平，產生了大量研究成果。從表1—1可以看到在基本公共服務均等化領域發文量居前2 0位的研究機構，主要是國內知名高校及部分研究所，其研究視角各有側重、研究成果各具特色，這些機構是基本公共服務均等化研究的重要科研平臺。其中，中國人民大學、華中師范大學、武漢大學、財政部財政科學研究所、吉林大學、中央財經大學、四川大學、國家行政學院等單位的高水平論文成果尤為突出，這主要得益于其擁有一支快速成長、日益成熟的研究團隊或骨干學者群體。

其中部分代表學者及其主要研究有：吉林大學的孫德超，開展了基于社會政策的基本公共服務均等化評價指標體系研究，并對基本公共服務均等化的經濟思想變遷進行了挖掘；國家行政學院的丁元竹，較早地從社會福利、城鄉社會保障、專項轉移支付、人事體制改革等方面提出完善我國基本公共服務均等化的對策；中國人民大學的安體富，從需求因素與財政轉移支付的視角探究了基本公共服務均等化應達到的目標；武漢大學的王瑋，指出均等化推進的基本策略應該是“先城鄉、后地區” ，循序漸進開展改革；華中師范大學的項繼權，提出了“同步推進、分步實現”的基本公共服務均等化發展戰略；財政部財政科學研究所的劉尚希，提出了構建以政府為主體的多渠道、多形式、多層次的多元供給式的農村基本公共服務均等化實現路徑；復旦大學的胡志平，從財政分權制度設計方面探究了農村公共服務均等化問題；中山大學的郭小聰，認為還可以通過管理的、立法的以及制度的變革化解基本公共服務均等化面臨的困境；四川大學的姜曉萍，從內涵與特性、范圍與機制、現狀與問題、質量與績效等角度全面梳理了國內外基本公共服務均等化的研究進展。

表1—2列出了我國基本公共服務均等化研究高被引文獻的前2 0位，其中的部分學者已經在前文有所介紹，這里就不再贅述。這些文獻主要來自政治學、經濟學、行政學等領域，表明了基本公共服務均等化研究相對綜合的學科屬性。表1—2的文獻中，一方面闡述了基本公共服務均等化的內涵概念、理論基礎、研究意義等；另一方面剖析了基本公共服務均等化問題的解決路徑，如供需安排、財政制度、指標體系、區域均衡、城鄉統籌等。這說明，政府與學界在基本公共服務研究方面的理論問題已經取得相對一致的認識，目前更受關注的是均等化問題的解決途徑、實踐舉措等。

三、基本公共服務均等化研究的知識圖譜分析

通過詞頻分析軟件，統計獲得基本公共服務均等化研究前6 0位的高頻關鍵詞列表（見表1—3） ，由這些關鍵詞構成的知識網絡基本概括了該研究領域的所有內容，這無疑能夠顯示基本公共服務研究的基本主題及其背后的規律、特征。“均等化”“基本公共服務均等化”“公共服務均等化”等是該研究領域的象征性標簽，也是學者使用最多的關鍵詞。

本文通過文獻計量工具，構建關鍵詞矩陣，制作了關鍵詞共現知識圖譜，如圖1—2所示。關鍵詞共現分析常用來確定該文獻集所代表學科中存在的各個主題以及主題之間的相互關系。其原理主要是對一組詞兩兩統計它們在同一篇文獻中出現的次數，并對這些詞進行聚類分析，從而達到挖掘隱含信息的目的，進而反映這些詞所代表的學科和主題的結構變化。文中采用CiteSpace最小樹生成算法構建了基本公共服務均等化研究的知識圖譜。根據后臺校驗數據顯示，基本公共服務均等化樹形圖譜的模塊值（ Q值）為0﹒7563、平均輪廓值（ S值）為0﹒6411，均達到較好的網絡結構和聚類效果，其節點社團結構、枝干脈絡、節點連線等情況都比較顯著，其中圖譜中共有節點3 4 1個、連線2 9 1條。為了圖譜的清晰度，文中對其中一些非主要枝節、部分散點進行了簡化，并使其節點標簽大小一致以免相互遮蓋。在樹形知識圖譜中，關鍵詞的頻次、連線和中心度是判斷主題聚類的重要指標，圖譜中節點圈層越大則表示關鍵詞使用頻次越高，節點顏色越深則表示該節點中心度越高，屬于研究關注的熱點。

由列表和知識圖譜可以發現，均等化（ 3 4 4） 、基本公共服務（ 2 4 8） 、公共服務（ 1 7 2） 、公共服務均等化（ 1 1 6） 、基本公共服務均等化（ 1 1 1）不僅頻次最高，而且處于圖譜的核心位置，與其他節點聯系較為密切，是該領域的重要標志。綜合分析，可以歸納出當前在基本公共服務均等化研究領域存在幾大研究聚類：一是關注基本公共服務均等化概念內涵、本質屬性、政府責任等理論基礎的研究，如公平、內涵、正義等；二是關注基本公共服務均等化范圍與機制的研究，如基本公共服務、農村公共服務、體育公共服務、基礎教育、社會保障、城鄉、農村以及公共財政、轉移支付制度、供給等；三是關注我國基本公共服務均等化現狀及問題，如城鄉二元結構、流動人口、農民工、泰爾指數、基尼指數、城市化、統籌城鄉、公共政策、對策、路徑選擇、基本公共服務體系、因子分析等；四是關注基本公共服務均等化的質量控制與績效評估，如泰爾指數、區域差異、非均等化、服務型政府、績效評估、均等化水平、效率、資源配置等。這些聚類之間存在相互關聯，遵循了“問題識別—靶向研究—策略制定—精準實施”的螺旋上升式研究理性。

四、基本公共服務均等化研究的熱點與專題分析

（一）基本公共服務均等化的內涵與特性

準確把握研究對象的概念、內涵與本質屬性是一切研究的邏輯起點。基本公共服務均等化是由“公共服務”“基本公共服務”和“均等化”三個核心概念組成，諸多學者都圍繞這三個核心概念解析基本公共服務均等化的內涵與本質屬性。

1 ．關于基本公共服務的概念與內涵

對基本公共服務的概念，國內外學者進行了不同闡釋。最早提出基本公共服務概念的學者是1 9世紀后半葉的德國社會政治政策學派代表瓦格納（ AdolfHeinrichGotthilfWagner） ，他提出基本公共服務是政府財政支出的重要部分。2 0世紀初期，法國公法學者萊昂·狄驥認為：“任何因其與社會團結的實現與促進不可分割，而必須由政府來加以規范和控制的活動，就是一項基本公共服務，只要它具有除非通過政府干預，否則便不能得到保障的特征。 ”⁽⁴⁾。

我國學者對基本公共服務的概念、內涵的理解由于研究視角的不同而各有側重，主要從需求、權利、范圍和職能四個維度進行基本公共服務概念的界定。一是強調農村基本公共服務的需求導向。劉尚希認為，基本公共服務可從兩個角度理解：從消費需求的層次看，與低層次消費需要有直接關聯的即為基本公共服務；從消費需求的同質性看，人們的差異消費需求屬于基本公共服務。⁽⁹⁾四是強調政府職能的幅度。一種觀點認為基本公共服務主要指政府四大職能中的“基本公共服務” ；另一種觀點認為基本公共服務包括政府的四項職能，即經濟調節、市場監管、社會管理和基本公共服務。

2 ．關于基本公共服務均等化的概念和內涵

關于基本公共服務均等化的概念，學者們主要從權利均等、機會均等、結果均等、結構均等角度進行界定。

第一，從基本權利的角度來界定。樓繼偉、唐鈞、郭琪、丁元竹、陳海威認為，基本公共服務均等化是指公民都有平等享受基本公共服務的權利。

第二，從機會均等的角度來界定。劉尚希等認為，基本公共服務均等化的本質是通過某一個層面的結果平等來達到機會均等。劉尚希、常修澤、遲福林等認為，基本公共服務均等化的內涵應包括全體公民享有基本公共服務的機會均等，結果大體相等，同時在提供大體均等的基本公共服務過程中，尊重社會成員的自由選擇權。也有學者認為，基本公共服務均等化是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和服務，為各地居民的生活和社會經濟發展提供基本條件。

第三，從結果均等的角度來界定。強調公民享受的基本公共服務水平大致相當，也即結果的平等。遲福林、張恒龍、陳憲、賈康認為，基本公共服務均等化是指一國范圍內的全體居民應當享受到的水平大致相當的基本公共服務，包括義務教育、基礎衛生醫療、就業和社會保障等。

第四，從構成要素角度來界定。孫慶國認為，應該從均等的主體（誰跟誰均等） 、均等的客體（哪些方面要均等） 、均等的標準（如何判斷）三個方面來理解，并認為均等的主體是地區間、城鄉間的社會成員，均等的客體是基本公共服務。⁽¹²⁾

3 ．關于基本公共服務均等化的特性

盡管中外學者對基本公共服務概念的解讀各有不同，但觀點的論爭與視角的多元使我們對基本公共服務的本質屬性有了更清晰的認識，縱觀諸多學者的研究，我們發現多數學者對基本公共服務的下列特征基本認同：

（ 1）多元化的供給主體。

基本公共服務主體指基本公共服務的生產者與供給者。首先，政府應承擔基本公共服務供給的主要責任，但對這種供給責任的理解應是保證會有服務，而不一定直接生產服務。也就是說政府在基本公共服務供給中的主導地位可以是直接生產公共產品，也可以是由政府出資購買由非營利組織或私營部門生產的公共產品，并加強對公共產品質量的監管，以滿足社會成員基本人道生活的公共需求。其次，非營利組織也是基本公共服務供給的有生力量。政府在基本公共服務供給中的職能是彌補市場缺位與失靈。但政府并非萬能的，由于缺乏有效的管理和激勵，也可能導致基本公共服務水平的低下和數量短缺，形成“政府失靈” 。這就迫切需要打破基本公共服務供給中的政府壟斷，發揮非政府組織的作用，廣泛調動社會力量參與基本公共服務的生產與供給，建立政府與社會合作的多中心治理結構。同時，也要適度引進基本公共服務中的市場競爭機制，通過“特許經營”“合約外包”等形式將部分準公共產品和特殊私人產品，委托給企業等多種市場主體，形成市場競爭機制。如交通、電信、郵政、基礎設施建設等。這樣既可以借助社會資源提高基本公共服務的生產能力，又可以通過價格機制顯示公眾對于基本公共服務的真實需求。

（ 2）普適性的服務對象。

基本公共服務的對象是全體社會成員和組織，享有基本公共服務是每一位公民的權利。這是因為基本公共服務具有公共物品的“非競爭性”和“非排他性” ，建立人人共享的基本公共服務體系，是各國基本公共服務的目標。

（ 3）多樣化的服務內容。

基本公共服務的內容根據公共產品的不同可以分為純粹公共物品、混合性公共物品，以及帶有生產的弱競爭性和消費的弱選擇性私人物品的生產與供給。也可以根據政府的職能分為維護性基本公共服務、經濟性基本公共服務、社會性基本公共服務。多樣化的分類表明基本公共服務的內容豐富、范圍廣泛。與民生相關的領域幾乎都離不開基本公共服務。

（ 4）公平、公正的價值追求。

基本公共服務的目的是滿足公共需求，維護公共利益。這就注定基本公共服務的價值追求應是公平優先，兼顧效率。在社會發展進程中，市場機制是資源配置最基本、最有效的制度安排。然而市場機制的作用重在實現機會平等和規則平等，但在促進社會公平正義方面卻存在失靈現象。基本公共服務通過社會財富再分配的手段保障民眾的基本權利、滿足民眾的基本需求，實現公共品供給的均等化，有利于建立成果分享機制，縮短貧富之間，城鄉之間、區域之間的差距，增進全社會福祉。

（二）基本公共服務均等化的范圍與實現機制

明確界定基本公共服務的范圍，建立和創新基本公共服務均等化的實現機制，不僅是目前各級地方政府實踐中的關鍵環節，也是學界高度關注的重點和難點問題。

1 ．關于基本公共服務的范圍界定

應該將哪些基本公共服務納入基本公共服務的范疇？政府在基本公共服務供給中的責任邊界在哪里？政府應構建怎樣的基本公共服務體系？要解答這些問題，前提是必須首先明確基本公共服務的范圍。圍繞這一問題，學界進行了激烈的爭論，主要有以下三種觀點：

一種是以基本公共服務的分類來界定基本公共服務的范圍。常修澤等把基本公共服務分為四類，即基本民生性服務（就業、社會保障） 、公共事業性服務（教育、公共衛生、公共文化） 、公益基礎性服務（公益性基礎設施、生態環境保護） 、公共安全性服務（生產安全、消費安全、社會安全、國防安全）等。⁽¹⁴⁾

一種是從公民應享有的基本公共服務權利的視角界定基本公共服務的范圍。陳海威等從保障公民生存權、發展權、環境權、安全權等角度界定基本公共服務體系的構成，即底線生存服務（就業服務、社會保障、社會福利和社會救助） ，目的是保障公民的生存權；公眾發展服務（義務教育、公共衛生和基本醫療、公共文化體育） ，目的是保障公民的發展權；環境服務（居住服務、公共交通、公共通信、公用設施和環境保護） ，目的是保障公民的環境權；公共安全服務（包括食品藥品安全、消費安全、社會治安和國防安全等領域） ，目的是保障公民的安全權。⁽¹⁶⁾

一種是從社會事業與民生問題的角度列舉基本公共服務范圍：國家發改委宏觀經濟研究院課題組把我國現階段的全國性基本公共服務的范圍劃定為醫療衛生（或者叫公共衛生和基本醫療） 、基本教育（義務教育） 、社會救濟、就業服務、養老保險和保障性住房。⁽¹⁷⁾2 0 1 2年5月1 8日，國務院常務會議通過的《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》把基本公共服務范圍確定為：基本公共教育、勞動就業服務、社會保險、基本社會服務、基本醫療衛生、人口和計劃生育、基本住房保障、公共文化體育及殘疾人基本公共服務領域等。

2 ．關于基本公共服務均等化的實現機制

圍繞基本公共服務均等化的實現機制，學者們主要從基本公共服務的供給導向、供給主體、供給方式、供給機制等方面進行探討。

基本公共服務供給導向的研究。國外如麥克米倫和圖福爾（ M c M i l‐l a na n dT u f f o u r）認為，（農村）基本公共服務為達到帕累托最優應結合不同地區的特點，與需求導向相結合。⁽²¹⁾

基本公共服務供給主體的研究。一是從政府供給視角，以薩繆爾森、馬斯格雷夫為代表的主流公共產品理論倡導者認為：公共產品的特性決定了其不能由市場有效提供，應該由政府提供，而傳統公共行政學也將基本公共服務作為精英政府所獨有的行為。⁽²⁵⁾

基本公共服務供給方式研究。國外學者主要關注公共產品的供給，多從經濟學角度入手，如薩拉蒙（ Salamon）提出應建立政府與第三部門功能互補的供給模式⁽³⁰⁾

基本公共服務供給機制研究。關于基本公共服務供給機制的研究主要從多元主體協同機制、財政保障機制、能力提升機制、綜合配套機制等方面進行研究。

第一，多元主體協同機制。周義程認為應借鑒新公共管理、治理理論等分析工具，構建我國基本公共服務的“一主多元”型供給新模式。⁽³³⁾汪錦軍根據利益和目標兩個變量的組合構建了基本公共服務協同體系的分析框架。

第二，財政保障機制。大部分的觀點都強調加快改革現行中央對地方轉移支付制度是基本公共服務均等化實現的主要手段。賈康認為，應進一步明確財權和事權的劃分，把完善轉移支付制度作為下一步調整中央地方關系的重點。⁽³⁷⁾

第三，能力提升機制。李軍鵬探討了公共供給競爭機制的三個組成部分：國家間公共供給競爭、地方政府間公共供給競爭、公共部門間公共供給競爭。⁽³⁹⁾

第四，綜合配套機制。丁元竹分析了與基本公共服務均等化相配套的、其他的體制機制怎么完善的問題。他認為，實現基本公共服務均等化既要考慮增量問題，又要考慮結構問題；既要考慮效率問題，也要考慮公平問題。賈凌民、呂旭寧探討了創新基本公共服務供給的決策機制、生產和提供機制、監督與管理機制。⁽⁴³⁾

（三）我國基本公共服務均等化現狀及問題

學者們認為，目前我國在推進基本公共服務均等化中主要存在以下問題：

⁽⁴⁵⁾

第二，區域間不均等。主要表現為基本公共服務地區間發展不平衡，東部整體優于中西部。項中新通過人均財力、財政支出比較，研究我國南北差異和東、西差異。張恒龍、安體富、宋迎法等通過人均財政支出來分析區域均等化狀況。胡仙芝指出東部、中部及西部以及各省市之間的基本公共服務水平是不一致的，有的還有很大的落差。⁽⁴⁷⁾

第三，城鄉間不均等。陳繼寧對城鄉教育、醫療衛生、社會保障等方面進行了比較。⁽⁵²⁾

第四，群體間不均等。丁元竹認為，與發達國家實現均等化戰略不同的是，中國的基本公共服務均等化在實施過程中不僅要解決地區差距問題，而且要解決城鄉差距，以及由于城鄉體制分割造成的農民工這一特殊群體與城市居民和農民之間的差距。⁽⁵⁵⁾

同時，國內學者對我國基本公共服務不能均衡發展的原因也從政府缺位、制度缺失等方面進行了探討。

（ 1）政府缺位。王鋒、陶學榮認為，問題在于片面的發展觀和管理觀導致了政府基本公共服務職能的“缺位” ，模糊的職能范圍導致了政府基本公共服務職能的“越位”和“錯位” 。⁽⁵⁸⁾

⁽⁶⁵⁾

（四）基本公共服務均等化的質量控制與績效評估

建立基本公共服務的質量控制與績效評估體系，不僅有利于促進基本公共服務供給過程控制與績效導向的有機互動，全面提升基本公共服務質量，也有利于建立基本公共服務供給的激勵機制，促進基本公共服務供給體制與機制的持續改進。近年來，學者們主要圍繞基本公共服務均等化的質量標準體系與績效評估體系等問題進行了有益的探討。

1 ．關于基本公共服務質量標準體系研究

學者對基本公共服務質量標準體系的研究主要從基本公共服務均等化質量指標體系設計與權重系數的確定兩個方面入手。

基本公共服務均等化質量指標體系的設計。國內外學者在構建指標體系時常用的邏輯框架主要有“ 3 E”邏輯框架、“政治—經濟—社會”邏輯框架、“綜合指標—分類指標—單項指標”邏輯框架、平衡計分卡邏輯框架和績效棱柱框架以及知識資本導航者框架等。⁽⁶⁶⁾當前學術界對基本公共服務質量指標的設計主要有三種思路。

（ 1）以基本公共服務職能為依據進行指標設計。相當一部分學者在分析時多與政府職能相聯系，認為基本公共服務是政府職能的工作表現和成果。因而在指標設計中劃分了如政治、經濟、社會等各個層面的職能，或包括了內部自我管理職能和外部社會管理職能，具體的表述有所區別，表現在他們所強調的側重面有所不同，但總體上沒有脫離這個框架。帕特里夏·基利以美國俄勒岡州為例，介紹了包括經濟、教育、環境、市民參與、社會支持、公共安全、社區發展等7個領域共1 5 8個具體指標的俄勒岡州政府績效評估體系。⁽⁶⁸⁾孫慶國、張樂、江海旭、周素萍、趙晏等則均以政府基本公共服務職能分類為切入點，將基本公共服務均等化的衡量指標分為基礎教育、基本醫療與公共衛生、公共安全、社會保障、就業服務、公益性基礎設施以及環境保護等。

（ 2）以基本公共服務價值取向為依據進行指標設計。部分學者從基本公共服務的價值取向的角度進行分析，如張鋼、牛志江、賀珊借鑒王永貴等對顧客價值和客戶關系管理的分析，提出從功能價值、情感價值、社會價值和感知代價4個維度，共4 5個具體指標的基本公共服務質量評價指標體系。⁽⁷¹⁾

（ 3）以通用模型式為依據進行指標設計。如原國家人事部“中國政府績效評估研究”課題組提出了一套適用于全面系統評估我國地方各級政府的、包括“職能指標、影響指標和潛力指標”的績效評估指標體系。⁽⁷³⁾我國也發布了同樣采用該系列標準的2 0 0 0版GB ／T 1 9 0 0 0族質量管理標準；另外，我國國家質量監督檢驗檢疫總局和國家標準化管理委員會于2 0 0 4年8月3 0日聯合發布了《卓越績效評價準則》 ，并于2 0 0 5年1月1日正式實施。

基本公共服務均等化質量指標體系權重系數的確定。確定基本公共服務質量指標體系的權重系數的方法很多，概括起來有兩大類，即主觀賦權法和客觀賦權法。主觀賦權法是評估主體根據各個指標的主觀重視程度而賦予權重的一種方法，比較常用的有專家評定法、層次分析法（ AHP）和灰色關聯分析法等。客觀賦權法是根據指標自身的作用和影響確定權重的方法，主要有嫡權法、主成分分析法、數據包絡分析法（ DEA）等多元分析方法。對于基本公共服務質量指標體系權重系數的確定研究，當前學術界主要集中運用以下幾種分析法：

層次分析法是美國著名運籌學家、匹茲堡大學教授薩蒂（ Saaty）于2 0世紀7 0年代提出的一種系統分析方法，是當前影響較大、應用較多的方法。⁽⁷⁷⁾網絡分析法（ ANP）是薩蒂教授于2 0世紀9 0年代提出的，是在AHP基礎上發展而形成的一種新的實用決策方法。劉惠萍就《中國政府績效評估研究》報告中的評價體系，運用ANP對我國地方政府績效評估指標權重的確定進行了探討。

數據包絡分析法（ DEA） ，目前國內外學者多數運用此方法對基本公共服務效率進行測評。布坎南運用DEA對美國農業社區公共品供給效率進行研究；唐任伍等借助政府公共部門的DEA模型來測度、量化我國省級地方政府的效率；朱玉春等利用DEA對全國2 8個省（自治區、直轄市）的農村基本公共服務效率進行了實證分析⁽⁸¹⁾。

主觀賦權法和客觀賦權法都有優點，也都有一定的局限性。如主觀賦權法在賦權時，主要是依靠專家對指標重要性的了解來對指標賦予權重系數。它的優點是采用均值、層次分析、灰色關聯分析等方法對專家賦權結果進行處理，不僅減少了賦權的主觀性，而且簡單直接，易于操作。其缺陷是得出的權重對專家存在不同程度的依賴。客觀賦權法的優點是通過數理的運算來獲得指標的信息權重，避免了人為因素和主觀因素的影響，但其缺陷在于賦權結果沒有能夠客觀反映指標的實際重要程度，有時賦權結果與客觀實際存在一定的差距。

2 ．關于基本公共服務均等化績效評估體系研究

對基本公共服務均等化績效評價最常見的思路是將評價標準分為客觀評價和主觀評價。它主要是評價基本公共服務的客觀質量和主觀質量。客觀質量由不同服務的績效考察指標構成，而主觀質量則主要通過公民的滿意度和感知質量來評價。前者可以依據基本公共服務質量標準體系通過數量的統計獲得，而后者則需要通過調查公眾的主觀感受來獲得。基于上文已經對關于基本公共服務質量標準體系的研究做了較為詳細的綜述，在此將主要對關于績效評價中主觀評價的研究進行梳理。

公眾感知服務質量測量和公民滿意度測評是兩種主要的基本公共服務質量主觀評估方法。

（ 1）公眾感知服務質量測量。公眾感知服務質量測量是重要的質量測評方式之一，是基于服務過程的無形性、易逝性、生產與消費的同時性等特點進行測評的方法，其潛在的前提是設定政府基本公共服務評價的準確性是能夠在服務對象的主觀感知中獲得的。也就是說，服務水平是由顧客界定的，顧客在服務接受的過程中可以通過自身的體驗和感覺準確地感知到政府基本公共服務的實際績效水平。因此，基本公共服務的感知質量也就是公眾對服務績效的直接評價。學者范秀成提出服務交互模型與顧客感知服務質量模型，并指出服務質量與實體產品質量的區別。⁽⁸⁶⁾

（ 2）公民滿意度測評。公民滿意度測評是質量測評的另一種重要方式。通過多維度的顧客滿意度指數模型來研究政府的公眾滿意度或對具體服務進行滿意度的評估是最重要的測評方式。在經濟領域中，美國密歇根大學商學院質量研究中心總結出的“顧客滿意度指數”（ C S I）廣泛應用于各國政府質量測評研究中。我國基本公共服務的滿意度研究大多借鑒了國外顧客滿意度理論的研究成果。朱國瑋對基本公共服務的公眾滿意度測評的理論及其測評模型（ PSCSI）進行了驗證。⁽⁹⁰⁾零點研究咨詢集團發布的年度《零點中國公共服務公眾評價指數報告》（ 2 0 0 3年至今） ，包括公共安全、公共交通、公共事業、醫療衛生、社會保障、基礎教育、就業服務、環衛治理和農業生產服務等與民生密切相關的九個不同領域的公眾滿意度評估。2 0 1 0年，連氏“中國城市公共服務質量指數調查”用公共服務總體滿意度、企業經營環境和一般公共服務3個維度，3 4個次級指標，1 0 6個測量指標對中國3 2個主要城市的公共服務質量進行了測評。中國社科院組織的“中國公共服務綜合評估”在全面梳理新中國公共服務供給制度演進的基礎上，開發了一個含8個子系統和1 6 5個指標的指標體系。

（五）基本公共服務均等化研究的發展趨勢

科學知識圖譜的另一個特征是其能夠通過挖掘引文信息、關聯信息等，識別該領域研究的歷史進程，探測未來的發展趨勢。CiteSpace可視化分析工具的時區視圖就是一種側重于從時間維度上表示知識演進的圖譜，它可以清晰地展示出文獻的更新和相互影響（見圖1—3） 。

2 0 0 5年，中共十六屆五中全會首次提出“按照公共服務均等化原則，加大國家對欠發達地區的支持力度，加快革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區經濟社會發展” 。社會各界響應中央精神，面向社會現實，積極推進基本公共服務均等化，構建基本公共服務體系，并開始意識到農村公共服務是基本公共服務均等化的重點方向。

2 0 0 7年，黨的十七大報告把“推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系” ，確定為深化財政體制改革的一個基本方針。在這個大背景下，社會各界相對關注通過公共財政轉移支付的形式解決基層政府財力不足的困境，促進農村公共服務能力的提升。隨著國家財政收入的大幅增加，政府部門更加強調基本公共服務的“供給” ，以圖盡快減小城鄉基本公共服務的差距，確保實現基本公共服務的“底線”目標。

2 0 1 0年左右，基本公共服務包括哪些內容，基本公共服務均等化的標準、機制、轉移支付等成為社會討論的熱點。討論意見也被中央政府廣泛聽取。2 0 1 2年，《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》發布，首次明確界定了基本公共服務的范圍、國家基本標準，教育、就業、住房、醫療衛生、社會保障等都被納入基本公共服務均等化的范疇。在文件的指導下，基本公共服務均等化研究開始走向精細化、系統化。

2 0 1 3年，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調，“推進基本公共服務均等化，加快形成科學有效的社會治理體制” ，并且明確了“城鄉基本公共服務均等化”是當前最需要關注的。城鄉基本公共服務均等化面臨的難題很大一部分在于農村低水平的公共服務能力、流動人口和農民工公共服務提供、農村公共服務財力投入不足、農村公共服務供需錯位、城市與農村公共服務水平差距巨大等問題。

推進基本公共服務均等化、提升農村基本公共服務水平、縮小城鄉基本公共服務差距是實現全面建設小康社會偉大目標的重要內容。近兩年來，政府和學界從提升基層政府財政能力、增加公共財政轉移支付、支持公共服務社會參與、鼓勵政府購買公共服務、強化基本公共服務績效評估、構建有效可靠的公共服務供需機制等角度，不斷推進基本公共服務均等化。

中央精神與國家政策對于我國各界開展基本公共服務均等化研究起到了很好的引導作用，極大地推動了基本公共服務均等化研究走向深入。從學術研究的角度看，我國對基本公共服務均等化的研究在取得顯著成果的同時，也存在一些薄弱環節，有待進一步加強。

第一，在研究視角方面，目前學者對基本公共服務均等化的研究多從行政學和經濟學的角度切入，以公共行政學視角研究的成果多數運用新公共管理理論、新公共服務理論、治理理論等探討公共服務供給模式的制度變遷，即單一供給模式— — —公共服務供給的市場化與社會化— — —公共服務多元主體的合作治理模式；以經濟學視角研究的成果多數通過公共產品理論、公共選擇理論以及社會福利函數的研究，逐步探索公共服務質量如何提高的問題。但從社會學、倫理學的視角研究基本公共服務均等化的成果較少，尤其缺乏基本公共服務均等化與社會公平內在邏輯的深度研究，導致工具理性的討論多，價值理性的思問薄弱。

第二，在研究內容方面，側重應然研究，實然研究比較薄弱。當前學術界對基本公共服務均等化的概念、內涵、特性、范圍、供給主體、實現機制等應然層面的研究成果較多，但對目前我國基本公共服務均等化的質量以及績效等實然層面的研究較少，盡管也有不少對目前我國基本公共服務均等化現狀與問題的描述，但這些研究多數都是從現象的角度描述我們各級政府如何推進基本公共服務的均等化，在推進過程中存在哪些問題，缺乏從基本公共服務均等化的目標群體— — —城鄉居民的角度分析基本公共服務均等化的質量問題與績效問題。尤其缺乏將基本公共服務的客觀評價和主觀評價有機銜接，系統研究基本公共服務質量管理與績效評估的成果。

第三，在研究方法方面，偏重定性研究，定量研究比較薄弱。目前，大部分學者都是運用定性的方法研究基本公共服務均等化問題，雖然也有小部分學者試圖建立可量化的指標來衡量基本公共服務水平，但主要是借助公共經濟學和財政學的一些標準，多以單指標簡單加權處理為主，缺乏多指標聯動的標準體系；同時評價指標的設計多是以公共服務供給的能力和水平為指向，而不是以城鄉公共服務均等化的水平為指向，更鮮有借助可行性評價方法進行基本公共服務均等化績效評價的研究。

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》強調：“推動城鄉協調發展。堅持工業反哺農業、城市支持農村，健全城鄉發展一體化體制機制，推進城鄉要素平等交換、合理配置和基本公共服務均等化。 ”同時要求：“促進城鄉公共資源均衡配置，健全農村基礎設施投入長效機制，把社會事業發展重點放在農村和接納農業轉移人口較多的城鎮，推動城鎮公共服務向農村延伸。 ”這指明了未來五年，我國基本公共服務均等化的發展重點，也為基本公共服務均等化研究提供了新的靶標。將來，各界學者應該結合國家戰略與社會現實的需求，以實際問題為導向，積極開展靶向研究，獲得精準研究成果。

第一，加強對基本公共服務均等化理論基礎的研究。基本公共服務均等化理論的研究涉及公共行政學、公共經濟學、社會學、政治學等學科。綜合運用相關理論對基本公共服務均等化的理論基礎、本質屬性、社會發展價值等進行深度分析，是今后研究的著力點。

第二，優化對基本公共服務均等化的研究結構。基本公共服務均等化的核心在于均等化，這就需要改變原來的研究結構，不僅重視基本公共服務效率，更要重視基本公共服務的質量與公平問題；不僅要高度重視城市基本公共服務供給，更要繼續深入研究農村基本公共服務供給的相關問題，尤其要鎖定均等化這個關鍵環節，探索實現均等化的目標、任務、標準與制度保障等。

第三，拓展基本公共服務均等化的研究內容。要針對已有研究的薄弱環節，進一步拓展研究內容，建立基本公共服務從需求收集到標準確定再到服務供給和評價的全程質量管理體系。如，關于我國基本公共服務均等化的需求調查與研究、我國基本公共服務均等化的范圍與職責標準、我國基本公共服務均等化的質量控制與績效評估研究等。

第四，創新基本公共服務均等化的研究方法。由于基本公共服務均等化的跨學科特性，決定了基本公共服務均等化的研究應該是多學科的交叉融合，在規范研究的基礎上，更加重視實證研究，在定性分析的基礎上，更加重視定量分析。比如，當前學者對于基本公共服務的績效評價，要么集中于基本公共服務的質量標準，要么集中在基本公共服務的顧客感知和滿意度的研究，而對基本公共服務的社會效益研究較少。如何將基本公共服務客觀和主觀評價有效結合來系統全面研究基本公共服務質量管理與績效評估問題是后續研究的重點，尤其是綜合型的基本公共服務均等化水平評價指標體系的系統性研究有待加強。