第一章 導論

第一節 選題背景及意義

一、選題背景

社會保障基金的征繳方式，在很大程度上決定了基金能否按時足額征繳，以保證社會保障制度的順利運行。在國際上，社會保障基金的征收有兩種方式，一種是征稅，一種是繳費，絕大多數國家選擇了征稅方式。21世紀初期，在全世界170多個實施了社會保障制度的國家中，至少有132個國家實行社會保障稅制度，其中108個國家正式實行含有工資稅、社會保險稅、社會稅、社會保障捐贈在內的社會保障稅。而且，在社會保障制度建立較早、制度較完善的國家，其社會保障稅收入一般在該國的財政收入中占有較高的比重，有的已經是該國的第一、第二大稅種。

我國社會保障基金的征收采用的是繳費制，這種籌資方式，已經暴露出征收效率低、征收成本高、基金監管隱患較多等弊端。同時，我國社會保障基金還存在征繳機構不統一的問題，有的地方由稅務部門征收，有的由社會保險經辦機構征收。此外，盡管明確了社會保險費的費基、費率依照有關法律、行政法規和國務院的規定執行[1]，但各地實際執行結果五花八門，這使得各地在征繳制度要素設計上存在明顯差異。征繳制度要素設計的不科學很容易給征繳對象帶來負向激勵，影響征繳工作的開展；另外，征繳制度要素的差異不利于區域間的公平競爭，更不利于社會保障統籌層次的提高。上述情況表明，我國社會保障基金的征繳方式急需進行改革。

從表面上看，社會保障基金征繳制度要素相對獨立于籌資方式的選擇，調整征繳制度要素比變更籌資方式給基金征繳帶來的影響更為明確。事實上，籌資方式的選擇直接決定了征繳制度要素的立法層次和表現形態。如果社會保障基金的籌資方式是稅收，那么征繳制度要素就只能由全國人大及其常務委員會制定法律來規范[2]，即使立法條件尚不成熟，也只允許授權國務院制定行政法規來規范[3]，且征繳制度要素在全國范圍內必須統一。如果社會保障的籌資方式是收費，那么只需要法律或行政法規來保障征繳的強制性，征繳制度要素則可以由地方法規或行政規章來規范，允許地方差異的存在。可見，完善社會保障基金征繳制度要素，就不能忽略籌資方式這一前提。

其實，20世紀90年代末，在第八屆全國人民代表大會第四次會議通過的《關于國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要的報告》[4]中，已經提出我國應該“逐步開征社會保障稅”[5]。2000年，時任財政部部長的項懷誠在“國企改革——資本市場發展——完善社保體系國際研討會”上表示：“適時開拓社會保障新的籌資渠道，研究開征社會保障稅。”2010年，時任財政部長謝旭人在《求是》發文提出，完善社會保障籌資形式與提高統籌級次相配合，研究開征社會保障稅。[6]可見，社會保障稅的研究是政府部門一直重視的問題。十多年來，學者們也對我國是否應該開征社會保障稅做了不同的闡述和論證，但沒有對我國可能開征的社會保障稅進行全面系統的研究。

養老保險是社會保障制度的核心。通常，養老保險基金征繳方式，對其他社會保險項目的征繳方式有重要影響。澤維爾·薩萊·馬丁（Xavier Salai Martin）通過研究139個國家的公共養老保險體系，發現大部分國家以征收收入稅或工薪稅來籌集養老保險基金。也就是說，在征繳養老保險基金的方式上，國際上的普遍做法是征稅。我國《社會保險法》已明確提出，要逐步提高各項社會保險統籌層次，尤其是職工基本養老保險基金全國統籌已經被立法所確認，如果沿用“六個統一”的標準，那么勢必要求征繳制度要素全國統一，而在地方立法權的影響下，這將面臨巨大的阻力。因此，對職工基本養老保險征繳制度要素進行再設計和“社會保障費改稅”（以下簡稱“費改稅”）并不完全獨立，是一個相輔相成的過程。在職工基本養老保險基金面臨未來較大財務壓力的狀況下，慎重考慮基金籌資方式、優化征繳制度要素，是穩定基金收入的必然選擇，短期內完成基金的全國統籌也要求職工基本養老保險在制度上實現突破。因此，以費改稅為突破口，對職工基本養老保險稅稅收制度要素進行研究和設計，就顯得尤其緊迫和重要。

其他各項社會保險項目的發展趨勢，也會逐步提高統籌層次，直至全國統籌。因此，以職工基本養老保險為龍頭，研究其稅收設計要素，有利于整個社會保障稅收制度的建立。

總之，研究開征社會保障稅，是推進我國社會保障征收體制改革的重要而急迫的課題。我國實行社會保障費改稅，是社會保障征收改革的一個突破口，是保證社會保障基金能夠按時足額征繳的最有效方式，既能消除現行收費方式中的許多問題，又符合大多數國家的做法。

二、選題意義

（一）理論意義

進行社會保障稅稅收設計研究，是對長期以來我國社會保障稅費之爭的一次總結，也是對我國社會保障理論體系的一次補充。在研究過程中，涉及管理學、經濟學、社會學、政治學、法學等諸多學科的交融，對于運用交叉學科研究社會保障稅制，推動理論創新具有積極意義。

雖然我國學者們研究社會保障稅費改革已有十余年，但很少有學者站在操作層面對我國現行的社會保障基金征繳制度要素進行梳理，并根據制度設計中的基本理念進行評估；更少有學者從兼顧職工基本養老保險制度需求和改革可行性的角度對征繳制度要素進行修正。因此，學者們的成果雖然豐富，但時效性和實效性均顯不足。

因此，用務實的態度去分析評價社會保障基金現行的征繳制度要素，立足于操作層面去設計相應的稅收制度要素，是將學術應用于實踐的有益嘗試，也是應用性學科理論研究的歸宿。

（二）現實價值

進行社會保障稅稅收設計研究，對于推進當前我國的社會保障制度發展具有重要的現實意義。首先，社會保障稅稅收設計研究，有利于解決當前社會保障基金籌集過程中暴露的諸多問題；其次，社會保障稅稅收設計研究，有利于確保基金征繳工作穩定高效；再次，社會保障稅稅收設計研究，有利于提高基金征繳效率，保障未來基金安全；最后，統一的稅制要素設計，也是從根本上提高社會保障統籌層次的前提。

---

注釋

[1] 參見《社會保險費征繳暫行條例》，見http://www.gov.cn/banshi/200508/04/content20250.htm，19990122。

[2] 參見《中華人民共和國立法法》，見http://www.gov.cn/xinwen/201503/18/content2835648.htm，20150315。

[3] 參見《中華人民共和國立法法》，見http://www.gov.cn/xinwen/201503/18/content2835648.htm，20150315。

[4] 參見《關于國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要的報告》，見http://www.gov.cn/test/200804/21/content950407.htm，19960305。

[5] 這里的“開征社會保障稅”，就是指“社會保障費改稅”。全書同。

[6] 參見謝旭人：《堅定不移深化財稅體制改革》，載《求是》，2010（7）。